服務(wù)“最多跑一次”改革 推進電子化歸檔工作
——對《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件存檔信息包數(shù)據(jù)規(guī)范（試行）》的解讀

近期，浙江省檔案局出臺《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件存檔信息包數(shù)據(jù)規(guī)范（試行）》（以下簡稱《數(shù)據(jù)規(guī)范》），圍繞全省“最多跑一次”事項電子化歸檔工作，對浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件歸檔過程中存檔信息包的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、命名規(guī)則和材料形成提出了具體要求。下面就《數(shù)據(jù)規(guī)范》出臺的意義、適用范圍和對象、主要內(nèi)容予以解讀。

1 意義

《數(shù)據(jù)規(guī)范》是完善電子化歸檔工作業(yè)務(wù)支撐的重要組成部分，是實現(xiàn)“最多跑一次”改革目標的配套標準工程之一。第一，《數(shù)據(jù)規(guī)范》為各地、各單位的政務(wù)服務(wù)平臺（系統(tǒng)），尤其是自建平臺（系統(tǒng)）上運行的各類行政權(quán)力事項的電子文件歸檔工作提供了統(tǒng)一的技術(shù)參照，從根本上解決了各類電子文件如何形成并實現(xiàn)電子化歸檔的問題，為在全省范圍內(nèi)全面開展行政權(quán)力事項電子文件歸檔工作提供了堅實的業(yè)務(wù)支撐，有助于加快實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)各類電子文件應(yīng)歸盡歸。第二，《數(shù)據(jù)規(guī)范》對在政務(wù)服務(wù)平臺（系統(tǒng)）申請、受理、辦理、辦結(jié)、送達等辦理事項過程中形成、獲取的電子文件材料的真實性、完整性、安全性和有效性提出了具體要求，對政務(wù)服務(wù)平臺（系統(tǒng)）上歸檔的電子文件進行了有力的前端控制，從源頭上確保了歸檔電子文件質(zhì)量。第三，《數(shù)據(jù)規(guī)范》為在政務(wù)服務(wù)平臺（系統(tǒng)）形成的電子文件存檔信息包規(guī)定了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、命名等要求，為打通各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)平臺之間的數(shù)據(jù)壁壘、實現(xiàn)全省政務(wù)信息數(shù)據(jù)資源的共享做好了數(shù)據(jù)支撐。

2 適用范圍和對象

2.1 適用范圍

《數(shù)據(jù)規(guī)范》第1節(jié)明確：“本規(guī)范適用于浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上行政許可、行政處罰、行政強制等行政權(quán)力事項的電子文件存檔信息包的形成、組織和存儲的技術(shù)規(guī)范要求。浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上其他公共服務(wù)事項，以及各地、各單位自建政務(wù)服務(wù)平臺（系統(tǒng)）的電子文件存檔信息包的形成、組織和存儲的技術(shù)規(guī)范要求，可參照本規(guī)范執(zhí)行?！边@一條款從兩個層面明確了《數(shù)據(jù)規(guī)范》的適用范圍：一個層面是既適用于統(tǒng)建的浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，也適用于各地自建的政務(wù)服務(wù)平臺和各單位自建的權(quán)力運行系統(tǒng)中形成的電子文件；另一層面是既適用于行政權(quán)力事項，也適用于公共服務(wù)事項辦理過程中形成的電子文件，基本涵蓋了當前電子文件的主要來源。

2.2 適用對象

《數(shù)據(jù)規(guī)范》第3節(jié)3.4款明確：“本規(guī)范所稱的存檔信息包，是指為便于傳輸管理和保證齊全完整，對電子文件以辦理事項為基本單位進行組件、打包所形成的信息整體?！边@一條款意味著在事項辦理過程中，在平臺（系統(tǒng)）上形成或獲取的用于最終形成存檔信息包的事項辦理基本信息、流程信息和電子文件材料，都屬于《數(shù)據(jù)規(guī)范》的規(guī)范對象。

3 主要內(nèi)容

《數(shù)據(jù)規(guī)范》全文共7節(jié)，其中4-6節(jié)分別對電子文件歸檔處理流程，存檔信息包的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、命名規(guī)則和材料形成要求，以及目錄清單進行了規(guī)范。

3.1 電子文件歸檔處理流程

《數(shù)據(jù)規(guī)范》第4節(jié)以圖例形式明確了電子文件歸檔處理流程。電子文件的歸檔處理流程分兩個階段：第一階段是在政務(wù)服務(wù)平臺上進行的預(yù)歸檔，這一階段從邏輯上形成存檔信息包。首先是初步的整理和組件，即系統(tǒng)根據(jù)配置好的歸檔范圍抓取相應(yīng)的電子文件材料和元數(shù)據(jù)信息，并儲存到歸檔文件夾中，再將整個文件夾打包成一個ZIP包，最后通過調(diào)用可信時間戳、電子簽名或數(shù)字摘要等中間件對ZIP進行數(shù)據(jù)驗證，至此一個完整的存檔信息包形成。第二階段是脫離政務(wù)服務(wù)平臺，在電子文件管理統(tǒng)一平臺上進行的物理歸檔，這一階段主要進行歸檔整理、質(zhì)量檢測和檔案固化等環(huán)節(jié)，最終形成電子檔案。

3.2 存檔信息包數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)

《數(shù)據(jù)規(guī)范》第5節(jié)5.1款對存檔信息包的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)進行了明確，一個存檔信息包從直觀上看是一個ZIP包，包內(nèi)存放著XML格式的歸檔配置表、基本信息描述和辦理流程三個文檔，以及在事項辦理過程中形成的屬于歸檔范圍的各類電子文件材料，包括表、證、單、書等文本、數(shù)據(jù)及圖像、音頻、視頻等多媒體文件。其中，歸檔配置表記錄了歸檔事項所設(shè)定的歸檔范圍，用于在質(zhì)量檢測環(huán)節(jié)對存檔信息包進行完整性檢測，確保在事項辦理的必要環(huán)節(jié)中形成的屬于歸檔范圍的電子文件材料都已歸檔；基本信息描述記錄了事項辦理和歸檔的基本信息，如受理時間、辦結(jié)時間、歸檔時間等；辦理流程記錄了事項辦理各個環(huán)節(jié)的流程信息，如操作人、意見內(nèi)容等。

3.3 存檔信息包命名規(guī)則

《數(shù)據(jù)規(guī)范》第5節(jié)5.2款對存檔信息包的命名規(guī)則做了規(guī)范，明確：“存檔信息包采用電子文件號作為命名標識。電子文件號實行全省統(tǒng)一編號規(guī)則：部門代碼+權(quán)力事項類型代碼+權(quán)力事項大類代碼+權(quán)力事項小類代碼+年度+保管期限+申報流水號。”這一條款意味著浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)和各地、各單位自建的政務(wù)服務(wù)平臺中形成的所有電子文件都以統(tǒng)一的規(guī)則進行命名，確保了歸檔電子文件命名的一致性。其中，命名規(guī)則中包含了部門代碼，這也能保證歸檔電子文件移交到虛擬檔案室（數(shù)字檔案室）后可以與各單位全宗號實現(xiàn)匹配和轉(zhuǎn)換，便于各單位對本單位電子檔案進行統(tǒng)一管理。

此外，第3節(jié)3.5款對電子文件號做了解釋“本規(guī)范所稱的電子文件號，是指在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件歸檔過程中，系統(tǒng)根據(jù)一定的規(guī)則賦予存檔信息包的唯一編號”，這一條款明確了電子文件號是由系統(tǒng)根據(jù)事先配置好的規(guī)則進行自動命名，而且具有唯一性。

3.4 電子文件材料形成要求

《數(shù)據(jù)規(guī)范》第5節(jié)5.6款對在事項辦理過程中形成和獲取的電子文件提出了具體的形成要求，明確：“在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上依申請行政行為的申請、受理、辦理、辦結(jié)、送達等辦理事項過程中形成、獲取的電子文件（依職權(quán)行政行為同理），應(yīng)當滿足電子文件的真實性、完整性、安全性、有效性要求?！?/p>

真實性是要求“歸檔文件夾內(nèi)的各種電子文件材料應(yīng)當確保其內(nèi)容及來源的真實可靠性”。在存檔信息包的形成過程中，由事項辦理的單位來確保電子文件材料的真實可靠；在數(shù)據(jù)交換過程中，通過數(shù)據(jù)驗證手段，如可信時間戳、電子簽名和數(shù)字摘要等來確保電子文件材料的真實可靠。

完整性是要求“納入歸檔范圍的文件材料齊全完整”，即存檔信息包中歸檔的電子文件材料應(yīng)與歸檔配置表中記錄的歸檔范圍（歸檔材料名稱和歸檔配置輔助信息）相一致，在質(zhì)量檢測環(huán)節(jié)，系統(tǒng)將據(jù)此來驗證電子文件的完整性。此外，《數(shù)據(jù)規(guī)范》對事項辦理過程中關(guān)鍵材料的歸檔保存予以明確：“行政機關(guān)在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)（含自建系統(tǒng)）辦理行政權(quán)力事項過程中形成或收集的，用以證明行政權(quán)力事項的程序啟動、調(diào)查和證據(jù)、決定和執(zhí)行、期限和送達等執(zhí)法全過程，滿足行政行為實體和程序的司法審查等需要的行政執(zhí)法文書、證據(jù)及其他相關(guān)材料，應(yīng)予以歸檔保存，包括：證據(jù)性材料，如行政許可類中的辦件申請材料，行政處罰類中的現(xiàn)場檢查筆錄、詢問筆錄等；程序性材料，如送達回證，行政處罰類中處罰事先告知書等；結(jié)果性材料（辦件結(jié)果），如行政許可決定書、行政處罰決定書等?！边@一條款詳細列舉了行政權(quán)力事項辦理過程中必須歸檔的證據(jù)性、程序性和結(jié)果性關(guān)鍵材料，用以確保執(zhí)法全過程的可追溯性。對于關(guān)鍵材料缺失的情況，《數(shù)據(jù)規(guī)范》也明確了材料補充的階段、人員和方式：補充的階段是在預(yù)歸檔前，即未開始歸檔前就應(yīng)將關(guān)鍵材料補充完整，在系統(tǒng)上可以通過設(shè)置關(guān)鍵材料缺失提醒來提示進行材料補充；補充的人員是業(yè)務(wù)辦理人員，即誰辦件誰補充，業(yè)務(wù)辦理人員負有關(guān)鍵材料補充的義務(wù)；補充的方式是對紙質(zhì)等載體形式的歸檔材料進行數(shù)字化掃描再上傳到系統(tǒng)中。對于數(shù)字化確有難度的，《數(shù)據(jù)規(guī)范》也做了例外的規(guī)定：“數(shù)字化掃描確有難度，經(jīng)檔案行政管理部門審查同意以原載體形式歸檔的，應(yīng)在歸檔前做好相應(yīng)歸檔配置?！边@一條款明確了個別難以數(shù)字化的歸檔材料可以以原載體形式歸檔，但需要滿足兩個前提：一個是需要檔案行政管理部門的同意，一般是在制定和審查歸檔范圍和保管期限表的時候就應(yīng)明確以原載體形式歸檔；另一個是需要做好相應(yīng)歸檔配置，也就是在歸檔配置輔助信息中選擇“紙質(zhì)歸檔”。

安全性是要求電子文件材料“確保無病毒和未被非法更改”，一般通過殺毒軟件來確保電子文件材料無病毒；通過數(shù)據(jù)驗證手段來確保電子文件材料未被非法更改。

有效性是要求電子文件材料“采用標準規(guī)范的文件存儲格式，確保能夠被長期有效讀取，要求能夠在脫離浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)平臺的情況下正確讀取與使用”?！稊?shù)據(jù)規(guī)范》中對各種類型和格式的電子文件材料規(guī)定了具體保存格式，以確保其長期有效可讀：“以附件形式獲取的電子文件材料，如文檔、音頻、視頻等，使用符合國際開放標準或國家標準的文件格式保存”，這就意味著對于附件形式的電子文件材料，只要符合國際開放標準或國家標準，可以直接以原始格式保存，例如RTF、WPS、DOCX、PDF、PDF/A格式的文檔，JPG、TIF格式的圖片，WAV、MP3格式的音頻，MPG、MP4、FLV、AVI格式的視頻，均可以直接保存；“以數(shù)據(jù)鏈接形式存放的電子文件材料應(yīng)下載真實數(shù)據(jù)文件進行保存”，這就要求系統(tǒng)在執(zhí)行預(yù)歸檔階段的初步整理和組件時必須根據(jù)數(shù)據(jù)鏈接將原始數(shù)據(jù)文件下載下來一并保存到相應(yīng)的歸檔文件夾中；“以關(guān)系數(shù)據(jù)庫形式存放，顯示時以臨時抽取組合方式形成的電子文件材料，如審批單、證照庫驗證信息等，應(yīng)轉(zhuǎn)換成PDF、OFD、XML、HTML等易于讀取和顯示的格式保存”，這就要求將數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)以相應(yīng)的規(guī)則轉(zhuǎn)換為版式文件或通用格式的文檔再進行保存。關(guān)于數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)換規(guī)則，《數(shù)據(jù)規(guī)范》給予了進一步的明確：“對于國家部委、省法制等部門已規(guī)定標準文本樣式的電子文件材料，在歸檔時應(yīng)按照規(guī)定的標準樣式轉(zhuǎn)換成版式文件”；“對于在線調(diào)閱的查證信息和電子證照，參照電子證照出證的相關(guān)規(guī)范要求轉(zhuǎn)換為版式文件；若為紙質(zhì)證照，則須將紙質(zhì)證照掃描，并將掃描圖像上傳到政務(wù)服務(wù)網(wǎng)進行保存”，這也是我省首次對電子證照庫數(shù)據(jù)的歸檔提出了要求。為確保元數(shù)據(jù)文檔的可讀性，《數(shù)據(jù)規(guī)范》中對于不能直接被人工讀取和理解的元數(shù)據(jù)文檔在保存的同時要求“必須保存該元數(shù)據(jù)文檔的結(jié)構(gòu)說明文檔，或以注釋等方式在元數(shù)據(jù)文檔內(nèi)予以說明”。

3.5 目錄清單

《數(shù)據(jù)規(guī)范》第6節(jié)對存檔信息包的目錄清單做了規(guī)范，明確在對存檔信息包進行批量數(shù)據(jù)交換的同時，必須一同傳輸該批次的目錄清單。目錄清單記錄了兩方面信息：一方面是該批次存檔信息包的總體信息，包括來源、傳輸批次、時間和數(shù)量等；另一方面是該批次中每一個存檔信息包的主要信息，包括電子文件號、名稱、歸檔時間等?！稊?shù)據(jù)規(guī)范》對目錄清單的命名做了統(tǒng)一規(guī)定：“存檔信息包目錄清單-（系統(tǒng)編號）-（批次號）.XML”，其中“存檔信息包目錄清單”是固定字段；“系統(tǒng)編號”表明數(shù)據(jù)的來源，是由數(shù)據(jù)交換平臺賦予數(shù)據(jù)來源業(yè)務(wù)系統(tǒng)的唯一編號，“一般由8位的部門代碼與2位的業(yè)務(wù)系統(tǒng)序號組成”；批次號表明數(shù)據(jù)的傳輸批次，政務(wù)服務(wù)平臺的批量數(shù)據(jù)交換一般以日為單位，因此批次號以數(shù)據(jù)交換日期的8位自然數(shù)表示。

《數(shù)據(jù)規(guī)范》的第7節(jié)還規(guī)定了權(quán)力類型編碼、行政區(qū)劃編碼、部門編碼、歸檔范圍示例等，供軟件開發(fā)者或數(shù)據(jù)管理者參考。

下一步，浙江省檔案局將加強《數(shù)據(jù)規(guī)范》的宣貫和培訓(xùn)工作，加快推進全省“最多跑一次”事項電子化歸檔。到2017年底，全省全面開展行政許可事項電子化歸檔工作。到2018年6月底，在全省啟動行政處罰等其他行政事項的電子化歸檔工作，基本實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)各類電子文件應(yīng)歸盡歸、安全保管、有效利用，形成全省政務(wù)事項在線辦理、歸檔、保存、利用長效工作機制。