對化解煤炭產(chǎn)能過剩過程中“富余”職工分流問題的研究
——以公共治理理論為視角

王秀秀

中國礦業(yè)大學(xué)，北京 100000

對化解煤炭產(chǎn)能過剩過程中“富余”職工分流問題的研究
——以公共治理理論為視角

王秀秀*

中國礦業(yè)大學(xué)，北京 100000

隨著社會的發(fā)展、環(huán)保意識的增強(qiáng)、可替代性能源的增多以及外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，煤炭作為一次性能源的代表，逐漸面臨著不斷惡化的產(chǎn)能過剩的形勢。我國作為煤炭能源大國，尤其是在個別省份中煤炭收入占據(jù)整體收入半數(shù)以上的情況下，煤炭產(chǎn)能過剩不可避免的帶來了諸多問題，而其中亟需解決的問題之一就是在去產(chǎn)能過程中的“富余”勞動力的分流問題。本文以當(dāng)前發(fā)展日益成熟的公共治理理論為視角，結(jié)合目前我國煤炭產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀，對這一問題進(jìn)行分析，并提出相關(guān)的解決措施。

公共治理；煤炭產(chǎn)能過剩；職工分流

目前，我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新常態(tài)，旨在增加新需求、創(chuàng)造新供給的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為新歷史階段的時(shí)代發(fā)展要求。2015年12月18日在京召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議中明確提出供給側(cè)改革的首要任務(wù)就是積極穩(wěn)妥化解產(chǎn)能過剩，通過增加有效供給來創(chuàng)造新的生產(chǎn)力。去產(chǎn)能，成為了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、有效調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的主要舉措，但是，在此過程中，有些企業(yè)會面臨著減產(chǎn)甚至停產(chǎn)的處境，不可避免的會引發(fā)大量職工下崗的結(jié)果。如何去解決這些員工的再就業(yè)、實(shí)現(xiàn)“富余”勞動力的有效分流成為了當(dāng)前亟需解決的問題。

一、我國煤炭產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀及去產(chǎn)能中“下崗潮”現(xiàn)象

(一)煤炭產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀

自2012年以來，我國煤炭行業(yè)進(jìn)入“寒冬期”，煤炭價(jià)格低迷、市場惡性競爭嚴(yán)重，整個行業(yè)持續(xù)不振、效益下滑，對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了巨大的不良影響。有專家分析，煤炭產(chǎn)能過剩，是一種表現(xiàn)為投資過剩、需求萎縮的嚴(yán)重失衡的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩。自2008年至2014年中，我國煤炭生產(chǎn)量總體上呈現(xiàn)增長趨勢，但消費(fèi)量卻遠(yuǎn)低于生產(chǎn)量，并在2012年兩者差值高達(dá)11.89億噸；煤炭進(jìn)口量居高不下，出口量持續(xù)低迷，在2013年差額達(dá)到峰值31957萬噸。供求失衡導(dǎo)致了一些具備產(chǎn)煤能力的礦井閑置化，煤炭產(chǎn)業(yè)面臨著“多挖煤不掙錢，少挖煤丟市場”的冰火兩重天的困局，產(chǎn)能過剩亟需化解。

(二)化解產(chǎn)能過剩過程中的“下崗潮”現(xiàn)狀及趨勢

據(jù)中國人力資源和社會保障部部長尹蔚民于2016年2月29日在國務(wù)院新聞發(fā)布會上答記者問中表示，我國今年煤炭和鋼鐵行業(yè)化解產(chǎn)能過剩涉及分流安置人員分別為130萬和50萬，就業(yè)形勢緊張。只有妥善安置好這些“富余”勞動力，幫助他們順利實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，才能保證他們自身和家庭生活不受大的影響，從而避免因失業(yè)帶來的一系列問題，實(shí)現(xiàn)“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”的目標(biāo)。然而，我國當(dāng)前就業(yè)市場總體形勢嚴(yán)峻。根據(jù)中國就業(yè)研究所主辦的2016年度第一季度的中國就業(yè)季度分析會上公布的數(shù)據(jù)顯示，CIER指數(shù)(中國就業(yè)市場景氣指數(shù))從2015年第四季度的2.09降到1.71，這標(biāo)志著就業(yè)市場景氣程度不佳，就業(yè)形勢持續(xù)低迷。在會上，中國就業(yè)研究所所長曾湘泉教授根據(jù)其調(diào)研數(shù)據(jù)中分析出，煤炭產(chǎn)能過?，F(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致了企業(yè)冗員驟升、用工量及工人工資下降，職工下崗現(xiàn)象普遍。如何解決這些已經(jīng)下崗以及正在面臨下崗的職工的再就業(yè)問題，成為了社會各界的關(guān)注焦點(diǎn)。

二、公共治理理論概述及解決“富余”職工分流問題的適用性分析

(一)公共治理理論概述

20世紀(jì)80年代以來，在西方民主國家普遍出現(xiàn)了一種“從統(tǒng)治到治理”的轉(zhuǎn)換趨勢。從縱向上來看，政府權(quán)力和功能一方面向上轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移至國際組織和超國家機(jī)構(gòu)；另一方面也在向下轉(zhuǎn)移，如中央向地方放權(quán)；從橫向上來看，政府權(quán)力不斷地向司法部門、準(zhǔn)公共部門和私人部門轉(zhuǎn)移。在發(fā)展中國家，治理理論作為一種發(fā)展政策被引入和運(yùn)用。在治理主體上，公共治理主體不僅包括傳統(tǒng)的權(quán)力中心—政府，還包括其他公權(quán)力主體與私權(quán)力主體，即公共部門、第三部門、企業(yè)和社會志愿者；在治理依據(jù)上，除傳統(tǒng)的國家立法活動以外，還有各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)在平等協(xié)商基礎(chǔ)上的各種協(xié)議；在治理方式上，公共治理理論強(qiáng)調(diào)在綜合性成本—收益分析基礎(chǔ)上，非強(qiáng)制方式優(yōu)于強(qiáng)制命令、雙方協(xié)商優(yōu)于單方強(qiáng)制、自治優(yōu)于他治，從而實(shí)現(xiàn)平等協(xié)商、合作互助。

(二)解決“富余”員工分流過程中的現(xiàn)實(shí)困境

1.就業(yè)形勢緊張，競爭壓力巨大

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016年第一季度我國GDP同比增長6.7%，這是自2009年以來GDP增速創(chuàng)歷史新低，這標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)面臨著較大的下行壓力，CIER指數(shù)持續(xù)走低也標(biāo)志著就業(yè)壓力的不斷攀升。在2016年，我國高校畢業(yè)生將達(dá)到765萬人次，刷新了“史上最難畢業(yè)季”，農(nóng)村外出務(wù)工人員也有所增加，這給化解煤炭產(chǎn)能過剩過程中“富余”職工的有效分流帶來了諸多困難。

2.結(jié)構(gòu)性失業(yè)顯著，員工再就業(yè)困難

結(jié)構(gòu)性失業(yè)主要表現(xiàn)為勞動者實(shí)際供給的技能之間無法滿足于勞動力市場上所需要的技能。其特征表現(xiàn)為：第一，求職者的勞動技能、受教育程度和年齡等與勞動力需求方的要求不相符；第二，求職者對職業(yè)、薪酬、工作環(huán)境和地點(diǎn)、福利待遇等的要求與勞動力需求方提供的條件不相符。在大多國有煤炭企業(yè)中，由于多數(shù)崗位對員工技術(shù)及學(xué)歷要求較低，以及多年來國有企業(yè)工作一直以“鐵飯碗”著稱，造成了企業(yè)人員的年齡偏大、技能單一、依賴心理重、創(chuàng)業(yè)意愿和創(chuàng)業(yè)水平低下的特征，這使得“富余”職工分流變得更加困難。

3.政府補(bǔ)貼額度小，虧損企業(yè)入不敷出

當(dāng)前，中國政府采取獎勵措施鼓勵煤炭企業(yè)去產(chǎn)能，但獎勵額度較小，企業(yè)既要償還債務(wù)維持企業(yè)運(yùn)行，又要安置“富余”員工，政府獎勵難以滿足企業(yè)實(shí)際需要。同時(shí)，由于一些煤炭企業(yè)虧損嚴(yán)重，以及地方政府重視程度不夠等原因，導(dǎo)致了“富余”職工下崗再就業(yè)配套資金不到位，應(yīng)給予他們的崗位補(bǔ)貼、生活補(bǔ)助、社保補(bǔ)貼等都不能按時(shí)按量進(jìn)行兌現(xiàn)。

我幼年開始每天早起，多年下來養(yǎng)成了早晨5點(diǎn)半左右起床的習(xí)慣，也就每天早晨“多出了”兩個小時(shí)讀書寫作、思考工作。晚上睡前也會盡可能擠出時(shí)間閱讀。長期以往養(yǎng)成了習(xí)慣，不讀書就會若有所失，甚至?xí)小白飷焊小?。如果一段時(shí)間讀書少了，我就會盡可能安排相對多一些的時(shí)間集中閱讀，求得平衡。

(三)將公共治理理論引入“富余”職工分流問題的適用性分析

從治理主體上看，政府的宏觀調(diào)控是必要的，美國諾貝經(jīng)濟(jì)爾獎得主薩繆爾森曾經(jīng)提出，“那些希望將政府縮減為警察加燈塔的人只能生活在夢幻的世界中”。美國作為奉行自由市場的國家代表，在“規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)資源國家收益”“市場調(diào)控、資源合理利用”等方面尚且體現(xiàn)了濃重的政府干預(yù)色彩，而我國作為社會主義公有制國家，更是有必要加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控。然而，傳統(tǒng)的完全依靠政府解決社會問題在新的歷史條件下是不可行的。十八屆三中全會中明確提出，全面深化行政體制改革的重點(diǎn)在于正確處理政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用。企業(yè)，作為市場的主體，在解決“富余”職工分流問題上應(yīng)發(fā)揮中流砥柱的作用。同時(shí)，改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，第三部門也逐漸活躍起來，它的成長規(guī)范著政府和市場的邊界，改變著國家和社會的關(guān)系，它所能發(fā)揮的作用有時(shí)也是政府和市場所無法實(shí)現(xiàn)的。綜上所述，在解決化解產(chǎn)能過剩中“富余”職工有效分流過程中所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，政府、企業(yè)和第三部門缺一不可。

從治理依據(jù)和治理方式上來看，傳統(tǒng)的僅僅依靠國家立法無法適應(yīng)日新月異的社會的發(fā)展。社會是不斷運(yùn)動的，法律法規(guī)的“滯后性、僵硬性”的特點(diǎn)決定了它不可能時(shí)時(shí)刻刻都能反映社會的變化，而依據(jù)各社會主體在平等協(xié)商下的協(xié)議卻具有時(shí)效性和靈活性，可以適時(shí)應(yīng)對日益變化著的社會狀況。發(fā)揮多元主體的作用是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提，而在平等協(xié)商和合作互助基礎(chǔ)上形成的治理方式更是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的途徑和手段，在合作、信任、平等、協(xié)商基礎(chǔ)上的多元治理更有利于調(diào)動除政府之外的其他社會主體的主觀能動性，在解決去產(chǎn)能過程中“富余”職工分流問題上發(fā)揮各主體的聰明才智和合作精神，實(shí)現(xiàn)良性互動和協(xié)商共治。

三、基于公共治理理論對解決“富余”職工分流問題的建議

(一)主體上由政府元治理轉(zhuǎn)向多元治理

1.完善政府治理體系，保障“富余”職工分流有序進(jìn)行

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示，2016年第一季度中第三產(chǎn)業(yè)增加值為90213.9億元，第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)分別為8803億元和59509.5億元，第三產(chǎn)業(yè)在GDP的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)高于第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)，它具有投資少、見效快、就業(yè)容量大的特點(diǎn)，因此，政府要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，增加第三產(chǎn)業(yè)對人員的吸納能力，緩解去產(chǎn)能過剩中的就業(yè)壓力。同時(shí)，通過減免稅收、提供創(chuàng)業(yè)貸款支持等措施鼓勵有條件下崗員工進(jìn)行中小微企業(yè)的創(chuàng)新，為這類企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。同時(shí)，對于失業(yè)人員，要進(jìn)一步加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)制度的完善，如引用河北省“三補(bǔ)一降”援企穩(wěn)崗政策，即轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)補(bǔ)助、崗位補(bǔ)助和社會保險(xiǎn)補(bǔ)助，降低單位和個人繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)最低繳納基數(shù)，另外，應(yīng)通過建立“過剩產(chǎn)能退出專項(xiàng)基金”等來實(shí)現(xiàn)對企業(yè)“富余”職工的妥善安置。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級是當(dāng)前煤企的工作重點(diǎn)，旨在于將高能耗、高污染、低收益的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級為綠色、循環(huán)、低碳的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)。雖然經(jīng)歷一段陣痛期在這個過程中是不可避免的，但它同時(shí)也會創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，因此，企業(yè)應(yīng)該主動探索和思考如何實(shí)現(xiàn)將去產(chǎn)能的減法做成發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)機(jī)會的加法。對于在崗員工和待轉(zhuǎn)崗員工，要加強(qiáng)多層次、多形式、多渠道的職工培訓(xùn)，提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)和技能水平，盡可能地通過調(diào)換崗位來實(shí)現(xiàn)職工的內(nèi)部轉(zhuǎn)化，將“富余”職工從“包袱”轉(zhuǎn)化為“財(cái)富”。對需下崗分流員工的選擇過程中，要貫徹公平、公開、公正的理念，以企業(yè)效益為中心、以提高企業(yè)集約化經(jīng)營管理水平為原則，制定合情、合理、合法的職工下崗分流政策，力戒以“人情關(guān)系”好壞作為評判的標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)防“尋租”腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3.提升第三部門引導(dǎo)能力，實(shí)現(xiàn)公民組織有序參與

以工會為代表的第三部門，應(yīng)該在解決“富余”員工分流中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在當(dāng)前以及可能持續(xù)一段時(shí)間的產(chǎn)能過剩的嚴(yán)峻形勢下，第三部門要盡早地參與進(jìn)去，及時(shí)掌握下崗人員的安置情況，并盡可能地對下崗職工進(jìn)行技能培訓(xùn)，幫助他們實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。同時(shí)，要發(fā)揮其宣傳教育的作用，既要積極宣傳政府的扶助政策，又要通過宣傳來改變職工的固化的傳統(tǒng)觀念，引導(dǎo)下崗職工理解、支持和配合以及參與化解產(chǎn)能過剩的工作。

(二)方式上由政府控制主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向多元主體平等協(xié)商型

在解決去產(chǎn)能過程中“富余”職工有效分流的困境中，發(fā)揮政府、煤企和第三部門的多元主體的作用是大前提，如何實(shí)現(xiàn)有效合作是研究重點(diǎn)。首先是信任。信任是人類社會得以持久延續(xù)的潤滑劑，正是政府對社會的不信任，致使其不敢放權(quán)，而社會對政府的不信任則導(dǎo)致消極事件的頻繁發(fā)生。在解決“富余”職工分流中，政府、企業(yè)和第三部門之間要相互信任，樹立“合作才能共贏”的新理念；其次是平等。由于政府、企業(yè)和社會組織的歷史發(fā)展和自身特征差異，決定了它們之間的先天不平等，但現(xiàn)代社會的發(fā)展就是從不平等逐漸走向平等的過程。在當(dāng)前“富余”職工亟需有效分流的形勢下，政府、企業(yè)和第三部門要在平等基礎(chǔ)上對具體措施進(jìn)行協(xié)商討論，避免按照行政權(quán)力的大小、地位的高低來決定由誰來掌握問題的話語權(quán)；最后是民主協(xié)商。在解決當(dāng)前的困境中，有關(guān)部門，如工會、人社廳(局)、工業(yè)和信息化廳(局)等需要起牽頭作用，在加強(qiáng)失業(yè)動態(tài)監(jiān)測、轉(zhuǎn)變職工就業(yè)觀念、開展職工技能培訓(xùn)、提高職工創(chuàng)新能力等方面，要聯(lián)系和協(xié)調(diào)有關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人，在平等的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對話與協(xié)商，從而建立健全組織協(xié)調(diào)機(jī)制，共同致力于此問題的解決。

四、結(jié)語

在當(dāng)前嚴(yán)重的煤炭產(chǎn)能過剩的大環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)“富余”職工有效分流是目前的重點(diǎn)工作之一。公共治理理論通過其多元主體共治和平等協(xié)商治理的核心內(nèi)容，為解決這一困境提供了理論支撐和分析工具。然而，現(xiàn)實(shí)往往是多重矛盾的產(chǎn)物，如何科學(xué)有效地運(yùn)用這一理論來促進(jìn)這一問題的解決，還需要在日后的實(shí)踐中不斷摸索和創(chuàng)新。

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王秀秀(1992-)，女，漢族，安徽銅陵人，中國礦業(yè)大學(xué)碩士在讀，研究方向：公共治理。

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