論我國國庫集中收付制度改革與發(fā)展

明 慧 孫 暢

貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025

論我國國庫集中收付制度改革與發(fā)展

明 慧*孫 暢*

貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025

國庫集中收付制度改革，對(duì)于規(guī)范我國預(yù)算執(zhí)行程序，規(guī)范財(cái)政收支，提高財(cái)政資金的使用效率，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金支付的監(jiān)督，從源頭上預(yù)防腐敗等作用顯著。但在具體的運(yùn)行過程中還存在很多問題需要解決和完善。2015年1月1日開始實(shí)施的新預(yù)算法對(duì)國庫集中收付制度做了進(jìn)一步規(guī)定，對(duì)深化國庫集中收付制度具有重要意義，本文在此基礎(chǔ)上，對(duì)進(jìn)一步深化國庫集中收付制度改革提出了相應(yīng)的政策建議。

國庫集中收付制度；規(guī)范收支；新預(yù)算法

一、國庫集中收付制度的內(nèi)涵

所謂國庫集中收付制度，亦稱“國庫單一賬戶制度”(TSAS)，由國庫集中收入制度和國庫集中支付制度兩部分構(gòu)成，指由國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，政府在國庫或其指定代理銀行開設(shè)賬戶，通過該賬戶直接支付和控制財(cái)政資金從預(yù)算分配至到達(dá)商品或勞務(wù)提供者賬戶的全過程，以實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的流向與流量的全程監(jiān)控。[1]其本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“直達(dá)”，即“收入直繳，支出直撥”。國庫集中收付制度解決了傳統(tǒng)分散型國庫收付制度的許多問題，[2]財(cái)政資金將直接從國庫賬戶支付給商品或勞務(wù)提供者，減少了多個(gè)賬戶體制下資金撥付的多個(gè)轉(zhuǎn)賬環(huán)節(jié)，從而可實(shí)現(xiàn)對(duì)政府資金的集中、統(tǒng)一使用，[3]加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金的管理，改變了原有的資金收支渠道。[4]

二、國庫集中收付制度改革的內(nèi)容

“這是我國改革開放以來，繼分稅制改革之后，對(duì)預(yù)算管理制度進(jìn)行的一次根本性重大變革，被稱為一場(chǎng)“財(cái)政革命”。[5]從20世紀(jì)90年代中期開始，中國的財(cái)政改革開始進(jìn)入新的階段，這一階段的核心任務(wù)是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政管理框架。但傳統(tǒng)的分散收付制度要求，征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位自行、分散設(shè)置多重銀行賬戶，資金繳撥以分散、多環(huán)節(jié)方式運(yùn)行，這就存在資金活動(dòng)透明度不高、收付環(huán)節(jié)過多、資金使用效率降低、信息反饋遲緩等弊端。而國庫集中收付制度能通過建立國庫單一賬戶體系，對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行集中化管理，充分反映財(cái)政資金收支活動(dòng)的全過程，為政府部門的決策提供完整的信息資料，而且便于監(jiān)督，有利于政府宏觀調(diào)控財(cái)政資金。

由此可見，我國進(jìn)行國庫集中收付制度改革勢(shì)在必行。于是，1999年開始，財(cái)政部開始推動(dòng)國庫集中收付制度改革。在改革實(shí)踐初期，我國實(shí)行較廣泛的是國庫集中支付模式，隨后開始在各地區(qū)各部門實(shí)行試點(diǎn)，改革不斷深入，資金范圍不斷擴(kuò)大。經(jīng)過十多年的改革實(shí)踐，我國國庫集中收付制度無論是支出還是收入管理，覆蓋的資金范圍都愈來愈廣，對(duì)我國財(cái)政資金管理產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。具體而言，國庫集中收付制度改革的主要內(nèi)容包括：

(一)建立國庫單一賬戶體系，完善國庫集中收付運(yùn)作機(jī)制。在保證各單位資金使用權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)審批權(quán)、經(jīng)費(fèi)開支渠道、資金性質(zhì)等基本不變的基礎(chǔ)上，清理取消各單位所有銀行賬戶，統(tǒng)一由財(cái)政部門設(shè)立國庫單一賬戶體系，財(cái)政收入與財(cái)政支出分別通過該單一賬戶體系直接到達(dá)國庫與收款人，整個(gè)收付過程及其動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理形成一整套集中運(yùn)作機(jī)制。

(二)規(guī)范財(cái)政資金收付程序和方式。一是規(guī)范收入收繳程序，就是將過去多重設(shè)置賬戶、多種收繳形式，改為直接繳庫和集中匯繳兩種方式，取消各單位的收入過渡性賬戶，財(cái)政收入按照規(guī)范的收入程序和方式直接繳入國庫單一賬戶。二是規(guī)范支出撥付程序，在實(shí)際支付業(yè)務(wù)發(fā)生前，財(cái)政資金余額由國庫單一賬戶全部保存。

(三)實(shí)施會(huì)計(jì)與出納分離、用款和撥款分離、收款和開票分離的三分離手段。即會(huì)計(jì)與出納職能由單位和國庫支付中心分別開展，單位用款是由國庫支付中心根據(jù)規(guī)定，向著供貨商開展撥款，各項(xiàng)的收入繳款人，一般來說是直接繳入國庫、預(yù)算外財(cái)政專戶，通常征收的單位不去管收款的工作，只管開票的工作，從而實(shí)現(xiàn)三分離。[6]

(四)對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)實(shí)行有效的監(jiān)控。有效地解決財(cái)政資金運(yùn)行中的信息不對(duì)稱、風(fēng)險(xiǎn)控制以及透明度等問題，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的安全、規(guī)范和高效運(yùn)行。國庫集中收付制度下，財(cái)政部門利用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)財(cái)政資金收付全過程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)和問題迅速向預(yù)算單位核實(shí)情況，重要問題立即組織專員辦和中介結(jié)構(gòu)實(shí)地核查，及時(shí)處理違規(guī)或不規(guī)范操作問題，并將核查情況向主管部門和部?jī)?nèi)相關(guān)司局及時(shí)反饋，建立信息報(bào)告和核查通報(bào)制度，形成違規(guī)預(yù)警、監(jiān)控核實(shí)、委托核查、問題處理、信息披露的財(cái)政國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，有效地解決財(cái)政資金運(yùn)行中的信息不對(duì)稱、風(fēng)險(xiǎn)控制以及透明度等問題，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的安全、規(guī)范和高效運(yùn)行。[7]

三、國庫集中收付制度存在的問題

(一)核算內(nèi)容不完整，預(yù)算外資金未納入國庫集中收付制度核算

目前，我們國家部門預(yù)算改革不太完善，在客觀中，導(dǎo)致基層部門編制預(yù)算不完善。而且基層部門要考慮其利益，并且也存在減少預(yù)算整體規(guī)模、對(duì)外隱藏預(yù)算外的資金也有主觀上的故意而為之，導(dǎo)致基層部門的編制的預(yù)算不完整。核算資金的不完整，主要是預(yù)算內(nèi)資金的實(shí)現(xiàn)了集中收付，而預(yù)算外資金未納入其核算范疇。[8]

(二)中央與地方間存在差異，各地集中收支范圍不統(tǒng)一

國庫集中收付改革在具體實(shí)踐過程中，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異、控制力等各種因素，中央層面的推進(jìn)速度和完善程度要優(yōu)于地方。從預(yù)算單位的覆蓋程度來看，還存在著一些單位部門尚未實(shí)施國庫集中支付制度或是單位的某些收支項(xiàng)目沒有納入到國庫集中制度范圍中，這樣會(huì)導(dǎo)致國庫資金運(yùn)用的隨意性。因此，規(guī)范地方國庫現(xiàn)金管理，推進(jìn)地方尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國庫集中收付制度改革，還有很多工作要做。

推行國庫集中收付制度理想的做法是將所有的財(cái)政資金都納入集

中收支的范圍，但實(shí)際上，各地納入集中收支的財(cái)政資金范圍不統(tǒng)一，并且都有一部分財(cái)政資金未納入范圍。這樣一來，使得各地支出核算口徑不一致，并且各地政府對(duì)各預(yù)算單位的管理也不統(tǒng)一，從而導(dǎo)致中央政府難以掌握各種收支信息的準(zhǔn)確動(dòng)向，制定宏觀財(cái)政政策就缺乏客觀依據(jù)，對(duì)于宏觀財(cái)政政策的制定與執(zhí)行是不利的。

(三)財(cái)政信息系統(tǒng)的缺乏，銀行資金清算系統(tǒng)不完善

一是財(cái)政信息系統(tǒng)不完善。我國的政府賬務(wù)不僅由財(cái)政部門管理，還由征收機(jī)關(guān)、預(yù)算單位和央行的國庫部門同時(shí)管理，而財(cái)政部門在其中只進(jìn)行經(jīng)費(fèi)撥款等粗線條的核算，而由各預(yù)算單位分散進(jìn)行逐筆的支出核算，這樣一來，無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門對(duì)財(cái)政支出的逐筆審核和管理。二是銀行清算系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱。在國庫集中收付制度下，大量資金需要在中央銀行與各商業(yè)銀行之間相互往來，銀行資金清算系統(tǒng)不夠完善，影響了資金的有效撥付?；A(chǔ)設(shè)施跟不上，整體效率低，增加預(yù)算單位及時(shí)準(zhǔn)確報(bào)賬難度，不利國庫集中收付制度推動(dòng)。

(四)相關(guān)法律法規(guī)不完善

國庫集中收付制度的改革，需要國庫加大資金監(jiān)管、分析、預(yù)測(cè)。但是，當(dāng)前法律、法規(guī)、管理方法均未真正為國加資金的監(jiān)管權(quán)提供有力根據(jù)。

《中華人民共和國預(yù)算法》有相關(guān)規(guī)定：各政府財(cái)政部門的負(fù)責(zé)監(jiān)管監(jiān)督的檢查本級(jí)各部門和其所有的單位預(yù)算執(zhí)行，但是，未能指出財(cái)政部門有權(quán)實(shí)時(shí)的監(jiān)管預(yù)算單位的零余額單位賬戶發(fā)生資金的變化。前現(xiàn)有的一些文件可稱為制度，未上升至法律層面，沒有法律應(yīng)有的權(quán)威性。如《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》等。有些規(guī)章制度具有明顯的滯后性，《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》、《國家金庫條例》等，沒有適應(yīng)其制度的有關(guān)發(fā)展，影響了國庫職能的有效發(fā)揮。

(五)具體實(shí)施中，個(gè)別部門、單位及個(gè)人對(duì)國庫集中收付制度認(rèn)識(shí)不足

國庫集中收付制度在優(yōu)化、改革吉，有人還是只習(xí)慣傳統(tǒng)管理方法，因理念、改革要求不同，很多人不去熟悉并掌握好的管理應(yīng)運(yùn)，有人對(duì)改革方案的理解不深，選擇繼續(xù)觀望；甚至有些單位、個(gè)人出于自己角度去考慮，不愿改革。改革后預(yù)算資金必需保存在中央銀行，各個(gè)部門和單位花錢不方便還帶來了做賬的麻煩，所以極不情愿。這些個(gè)別部門和單位人員的種種認(rèn)識(shí)都制約著國庫集中收付制度向縱深發(fā)展。[9]

四、新預(yù)算法下國庫集中收付制度的發(fā)展

研究制定相應(yīng)法律法規(guī)、管理辦法、實(shí)施細(xì)則，為國庫集中收付的運(yùn)作提供有效的法律保障是改革的必經(jīng)之路，2015年1月1日開始實(shí)施的新預(yù)算法對(duì)國庫集中收付制度做了進(jìn)一步規(guī)定，如第五十六條對(duì)財(cái)政專戶的設(shè)立與管理進(jìn)行規(guī)定，第五十七條強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出的管理與監(jiān)督，第五十九條對(duì)國庫設(shè)立進(jìn)行規(guī)定，并提出加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)金的管理，第六十條、九十三條進(jìn)一步明確了退庫的責(zé)任，等等。[10]這一系列法條對(duì)深化國庫集中收付制度具有重要意義，具體如下：

(一)嚴(yán)格財(cái)政專戶管理

新預(yù)算法對(duì)財(cái)政專戶的設(shè)立做出了最嚴(yán)格的規(guī)范，改變從前大量財(cái)政資金脫離國庫監(jiān)督的局面，有效避免腐敗的滋生。新預(yù)算法第五十六條規(guī)定，“對(duì)于法律有明確規(guī)定或者國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專戶”，并對(duì)“違反本法規(guī)定開設(shè)財(cái)政專戶的”，明確責(zé)任，一步一步構(gòu)建全國庫單一賬戶，擬定良好法律基礎(chǔ)。并且構(gòu)建國庫單一賬戶體系是國庫集中制度改革的一項(xiàng)苊，優(yōu)化資金分散、重復(fù)情況，明確規(guī)范銀行賬戶管理提供，為國庫集中收付制度改革的深化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(二)嚴(yán)格會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)

新預(yù)算法第五十七條規(guī)定，“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)”，這是第一次明確規(guī)定開展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)，有利于增強(qiáng)預(yù)算支出的合規(guī)性和有效性。新預(yù)算法還第一次對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)核算制度進(jìn)行了明確規(guī)定，“各項(xiàng)預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制。特定事項(xiàng)按照國務(wù)院的規(guī)定實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的有關(guān)情況，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)報(bào)告”，這對(duì)于嚴(yán)格會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)、防止弄虛作假具有有效作用。

(三)加強(qiáng)國庫現(xiàn)金管理

國庫現(xiàn)金管理是我國國庫管理體系的重要組成部分，深化國庫集中收付制度改革必須要加強(qiáng)對(duì)國庫現(xiàn)金的管理和使用。新預(yù)算法第五十九條第5款規(guī)定，“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國庫的管理和監(jiān)督，按照國務(wù)院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額?！痹撘?guī)定是預(yù)算法第一次對(duì)國庫現(xiàn)金管理做出明確規(guī)定，對(duì)于推動(dòng)各級(jí)政府做好國庫現(xiàn)金管理工作起到了引導(dǎo)和法律保障的作用。

(四)明確國庫單一賬戶制度

新預(yù)算法第六十一條規(guī)定，“國家實(shí)行國庫集中收繳和集中支付制度”，從法律上正式肯定了我國十多年來的改革的成果，也為下一步改革提供了法律權(quán)威性。預(yù)算法規(guī)定，“對(duì)政府的全部收入和支出實(shí)行國庫集中收付管理”，將黨的十六屆三中全會(huì)所提出的“實(shí)行全口徑預(yù)算”落到了實(shí)處。

(五)規(guī)范國庫退庫管理

新預(yù)算法第一次對(duì)國庫退庫事項(xiàng)作出明確規(guī)定。在實(shí)踐中由于種種客觀原因，難免會(huì)發(fā)生退庫，但是存在有些地區(qū)將退庫作為調(diào)節(jié)國庫收支的手段甚至權(quán)力尋租的方式。因此，新預(yù)算法第六十條規(guī)定，“已經(jīng)繳入國庫的資金，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者國務(wù)院的決定需要退付的，各級(jí)政府財(cái)政部門或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理退付。按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)由財(cái)政支出安排的事項(xiàng)，不得用退庫處理”，第九十三條進(jìn)一步明確了退庫的法律責(zé)任，為嚴(yán)格規(guī)范退庫業(yè)務(wù)，強(qiáng)化政府收支兩條線管理提供了法律依據(jù)。

總體來看，新預(yù)算法的頒布與實(shí)施有利于進(jìn)一步促進(jìn)國庫集中收付制度的科學(xué)化、法制化與公正化，在此基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)加快部門預(yù)算等配套改革步伐，健全和完善財(cái)政管理信息系統(tǒng)，加大改革力度，促進(jìn)國庫集中收付改革“橫向到邊、縱向到底”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

[1]胡賀波.論我國國庫集中收付制度改革與創(chuàng)新[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2007(02)：107-109.

[2]羅瑩，朱久霞.論國庫集中收付制度下的預(yù)算會(huì)計(jì)改革[J].商業(yè)會(huì)計(jì)，2012(13)：61-62.

[3]董蘇彭.國庫集中支付制度的建立與實(shí)施[J].財(cái)政研究，2001(10)：65-67.

[4]柳宇燕.國庫集中收付制度下預(yù)算會(huì)計(jì)改革初探[J].財(cái)會(huì)月刊，2010(31)：17-19.

[5]王保安.推進(jìn)國庫集中收付制度改革，完善現(xiàn)代國庫管理運(yùn)行機(jī)制[J].中國財(cái)政，2012(11)：13-16.

[6]張國興.國庫集中收付制度實(shí)施的障礙與對(duì)策[J].許昌學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(03)：18-20.

[7]劉鵬.國庫集中收付制度改革探討[J].山東社會(huì)科學(xué)，2008(12)：74-76.

[8]李建寧.國庫集中收付制度改革存在的問題及對(duì)策建議[J].西部財(cái)會(huì)，2011(06)：9-12.

[9]梅迎春.我國國庫集中收付制度改革研究[D].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2007.42.

[10]馬海濤.新預(yù)算法與我國國庫集中收付制度改革[J].中國財(cái)政，2015(01)：64-70.

明慧(1993-)，女，漢族，貴州安順人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：社區(qū)治理與社會(huì)組織；孫暢(1993-)，女，漢族，江蘇無錫人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：社會(huì)組織。

F

A