我國轉(zhuǎn)型期地方政府阻滯中央政策執(zhí)行的現(xiàn)狀與原因分析
——以環(huán)境保護(hù)政策為例

胡瑋玥

南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，江蘇 南京 210094

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我國轉(zhuǎn)型期地方政府阻滯中央政策執(zhí)行的現(xiàn)狀與原因分析
——以環(huán)境保護(hù)政策為例

胡瑋玥*

南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，江蘇 南京 210094

當(dāng)今我國處于轉(zhuǎn)型期，我國轉(zhuǎn)型期的發(fā)展離不開中央和地方各級政府對公共政策的制定與執(zhí)行。隨著改革的擴(kuò)展與深入，我國轉(zhuǎn)型期地方政府政策執(zhí)行中的問題也逐漸顯現(xiàn)出來，其中地方政府阻滯中央環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行的現(xiàn)象尤為顯著，環(huán)保政策的執(zhí)行受到阻礙，環(huán)境問題愈加嚴(yán)峻。本文對轉(zhuǎn)型期地方政府阻滯中央環(huán)保政策執(zhí)行的現(xiàn)狀與原因進(jìn)行探討。

轉(zhuǎn)型期；地方政府；政策執(zhí)行阻滯；環(huán)境保護(hù)政策

一、相關(guān)概念界定

政策執(zhí)行阻滯是指政策執(zhí)行過程中的執(zhí)行活動由于某種消極因素的影響而出現(xiàn)的不順暢乃至停止不前，進(jìn)而導(dǎo)致政策目標(biāo)不能順利實(shí)現(xiàn)甚至徹底落空的一種情形。[1]

我國環(huán)境保護(hù)政策表現(xiàn)為預(yù)防為主防治結(jié)合政策、誰污染誰治理政策、強(qiáng)化環(huán)境管理政策。

二、地方政府阻滯中央環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行的表現(xiàn)

地方政府阻滯中央環(huán)保政策執(zhí)行體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)事件中，總的可以概括為以下五種類型。

盲目型政策執(zhí)行，是指不懂得因“地方特殊情況”變通，對中央政策拿來就用，導(dǎo)致政策目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)甚至產(chǎn)生相反的作用。

非法型的政策執(zhí)行，是指某些地方政府采取不合法的執(zhí)行手段來達(dá)到中央環(huán)保政策的目標(biāo)。比如采用強(qiáng)制甚至暴力執(zhí)行的方式，這種政策執(zhí)行方式不僅導(dǎo)致結(jié)果不能實(shí)現(xiàn)而且可能會引發(fā)矛盾。比如2010年9月，河北衡水市安平縣為完成節(jié)能降耗指標(biāo)，對全縣分3批實(shí)施限電，每批限電22小時，即“指標(biāo)式停電”。[2]

偷換型的政策執(zhí)行，是以“地方特殊情況”為名扭曲、改變中央政策的一種執(zhí)行過程。這樣中央政策不僅得不到執(zhí)行，反而會產(chǎn)生消極后果。在執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策時，這樣的類型多發(fā)于工業(yè)發(fā)達(dá)或者資源豐富的地區(qū)，不想因環(huán)保政策限制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，因此用偷換環(huán)保政策的方式，來保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)一時的增長。

不作為型的政策執(zhí)行，是指地方政府在執(zhí)行中央環(huán)保政策的過程中，只是喊口號、沒有實(shí)際行動。在執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策時，這樣的類型較為普遍，地方政府缺少對環(huán)保政策的重視，采取消極的政策執(zhí)行態(tài)度。

限制型的政策執(zhí)行，主要從兩個方面來理解，第一個是，地方政府資源方面的限制，地方政府相較于中央政府的資源較少。此外，中央政府在某些情況下會越過地方政府，直接指導(dǎo)政策的執(zhí)行，這使得執(zhí)行過程控制混亂。

三、地方政府阻滯中央環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行的原因分析

(一)從理論層面分析

1.根本原因——中央與地方的利益博弈

中央政府是政策制定者，地方政府是政策執(zhí)行者，制定者和執(zhí)行者之間利益的博弈就是中央和地方政府之間利益的博弈。我國是單一制的社會主義國家，中央和地方在行政事務(wù)權(quán)的劃分上存在著不科學(xué)、不合理的因素，也缺乏法律規(guī)范的支持。在我國行政管理中，強(qiáng)調(diào)對中央政府在政策中的利益需求，忽視或者淡化了地方政府的利益需求，嚴(yán)重挫傷了地方政府政策執(zhí)行的積極性。[3]此外，我們還要注意到政策執(zhí)行主體和政策制定者追求的目的是不同的，這些因素在根本上導(dǎo)致了中央政策在地方政府執(zhí)行中受到阻滯。

我國中央與地方政府之間的利益博弈，常常陷入“納什均衡”困境，地方政府往往根據(jù)理性，選擇不執(zhí)行或變相、歪曲執(zhí)行中央政策的策略，而中央同樣理性選擇強(qiáng)制推行中央政策的策略，結(jié)果往往造成政策執(zhí)行不力。[4]

2.“尋租”行為和“腐敗”

政府制定公共政策只考慮自身利益，往往就會使得政府利益得到保證和實(shí)現(xiàn)的同時損害公共利益，容易引發(fā)權(quán)力“尋租”和“腐敗"。在這種情況下公眾抵制政策的執(zhí)行，因?yàn)椤皩ぷ狻焙汀案瘮　笔构舱咴谥贫A段偏離了公共利益。

3.難以對環(huán)境進(jìn)行價值評估

當(dāng)今缺乏科學(xué)合理的效益計(jì)算方法，很難進(jìn)行成本效益分析，難以形成最經(jīng)濟(jì)可行的方案。環(huán)保政策也是如此，由于難以對環(huán)境資源進(jìn)行價值評估，對違規(guī)企業(yè)環(huán)境破壞的損失的衡量成為一個難題，因此產(chǎn)生處罰力度不夠，企業(yè)被處罰之后由于效益遠(yuǎn)大于處罰金額繼續(xù)不達(dá)標(biāo)排污的困境。

(二)政策執(zhí)行的相關(guān)配套措施不完善

1.缺乏細(xì)化的地方環(huán)保條例

當(dāng)今，我國大部分地方政府處于“上傳下達(dá)”中央環(huán)保政策的工作層面，簡單、盲目地執(zhí)行環(huán)保政策，缺乏在中央環(huán)保政策指導(dǎo)下的具有地方特色的環(huán)保條例。

2.負(fù)責(zé)部門技術(shù)落后

少數(shù)地區(qū)，尤其是縣級環(huán)保部門，缺乏先進(jìn)的檢測環(huán)境的儀器和優(yōu)秀的人才。

3.缺乏配套的監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)今我國環(huán)保方面的監(jiān)督主要依靠群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督。當(dāng)群眾上訪和媒體曝光發(fā)揮作用時，地方政府相關(guān)負(fù)責(zé)部門才后知后覺地對涉事企業(yè)進(jìn)行處罰。

(三)環(huán)境保護(hù)政策自身的特點(diǎn)

1.見效慢

環(huán)保政策相對于經(jīng)濟(jì)政策見效慢，各地方政府及其官員因追逐政績，往往會阻滯環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行，一般采取消極態(tài)度對待，即不作為。

2.難以量化

還是相對于地方政府樂于執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)政策，環(huán)保政策涉及很多方面，難以進(jìn)行計(jì)算與估量。這成為地方政府阻滯環(huán)保政策執(zhí)行的另一個原因。

3.處罰力度不夠

在央視曾經(jīng)報道的水污染的事件中，工廠污水未達(dá)標(biāo)排放，造成水污染。當(dāng)?shù)卣畬S進(jìn)行處罰，但是按照規(guī)定，罰金只有幾萬元，相對于工廠的收益而言如九牛一毛。類似的事件當(dāng)今在我國許多地區(qū)普遍存在，逐漸形成了“處罰金作為工廠不達(dá)標(biāo)排放的許可證”的不良風(fēng)氣。

四、地方政府阻滯中央環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行的對策展望

我國的國家結(jié)構(gòu)形式是單一制，這要求各級地方政府有效執(zhí)行中央政策。在我國，政策執(zhí)行的關(guān)鍵是政策制定科學(xué)、合理，以及確保地方政府有效執(zhí)行中央政策。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須從政策科學(xué)理論體系出發(fā)，對地方政府執(zhí)行中央政策存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)分析。

[1]金亮.我國地方政府執(zhí)行中央政策的阻滯機(jī)制分析——以地方政府執(zhí)行中央房地產(chǎn)調(diào)控政策為例[D].武漢：湖北大學(xué)，2013.

[2]“完成指標(biāo)式”的停電赤裸裸地綁架民生[EB/OL].人民網(wǎng)，2010.

[3]馬千里.利益博弈視角下地方政府政策執(zhí)行力研究[D].福州：福建師范大學(xué)，2013.

[4]郭鴻煒.公共政策執(zhí)行：以中央與地方政府利益博弈的視角分析[D].哈爾濱：中共黑龍江省委黨校，2010.

胡瑋玥(1996-)，女，漢族，山東濟(jì)南人，南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，2014級公共事業(yè)管理專業(yè)本科生。

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