關(guān)于強(qiáng)化基層執(zhí)法人員法治素養(yǎng)的思考

陶進(jìn)華

中共成都市委黨校，四川 成都 610110

關(guān)于強(qiáng)化基層執(zhí)法人員法治素養(yǎng)的思考

陶進(jìn)華*

中共成都市委黨校，四川 成都 610110

在正風(fēng)肅紀(jì)，反腐倡廉，老虎蒼蠅一起打的背景下，在規(guī)范微權(quán)力，治理“微腐敗”工作正如火如荼開展的時(shí)候，筆者遇到這樣一個(gè)案例：2016年12月1日某區(qū)安監(jiān)局工作人在既不著裝，又不出示執(zhí)法證的情況下，態(tài)度蠻橫地徑行進(jìn)入某汽修廠進(jìn)行安全檢查。為弄明白來者身份，雙方還鬧到了派出所。經(jīng)過調(diào)查取證，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)該廠有一個(gè)油漆工沒有進(jìn)行職業(yè)健康體檢，一個(gè)油漆學(xué)徒工沒有進(jìn)行上崗前職業(yè)健康體檢，于是要求整改，即按規(guī)定進(jìn)行職業(yè)健康體檢。該廠按區(qū)安監(jiān)局要求組織員工進(jìn)行了體檢，并得到區(qū)安監(jiān)局認(rèn)可。隨后，區(qū)安監(jiān)局又依法組織了聽證會(huì)。2017年1月13日，該局在經(jīng)過集體研究后，依據(jù)《職業(yè)病防治法》的相關(guān)規(guī)定，以該廠2015年一個(gè)油漆工沒有進(jìn)行職業(yè)健康體檢，一個(gè)油漆工沒有進(jìn)行上崗前職業(yè)健康體檢為由，對該企業(yè)作出罰款8萬元的行政處罰。該廠不服并對這個(gè)處罰并表現(xiàn)出非常的氣憤與抵觸，認(rèn)為這個(gè)處罰對它們太不公平了。因?yàn)樗鼈円寻匆笳牟⒌玫秸J(rèn)可后仍要對其過去的行為進(jìn)行處罰，錯(cuò)都改了還要處罰嗎！該處罰后經(jīng)區(qū)政府行政復(fù)議預(yù)以維持。目前該案正在行政訴訟的過程中。

該案為何引起當(dāng)事人的激烈的對立、反感和抵觸，原因何在？窺一斑可見全貌。通過對該案的認(rèn)真調(diào)查了解分析，我認(rèn)為在堅(jiān)持依法治國，建設(shè)法治國家，法治政府的今天，有些基層執(zhí)法人員法治素養(yǎng)亟待強(qiáng)化和提高?；鶎訄?zhí)法人員在現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法活動(dòng)中，雖然行使的是最基層看似微權(quán)力的行政執(zhí)法權(quán)，但他們代表的是黨和政府的形象，代表的是法律，他們和老百姓零距離接觸，是打通法律實(shí)施最后一公里的關(guān)鍵。沒有他們法治素養(yǎng)的提高，法治國家，法治政府，法治社會(huì)是難以建成的?，F(xiàn)結(jié)合本案，通過自己的研究和分析，就如何強(qiáng)化基層執(zhí)法人員的法治素養(yǎng)談幾點(diǎn)思考，以就教于同仁，以助益于基層執(zhí)法人員法治素養(yǎng)的提高。

一、基層執(zhí)法人員必須改變傳統(tǒng)的意識(shí)、思維和行為方式，全面樹立全新的法治思維和法治方式，法治素養(yǎng)方能提高

首先，基層執(zhí)法人員必須牢固樹立權(quán)力必須受到監(jiān)督制約的意識(shí)，主動(dòng)自覺地讓自己的行政權(quán)力受到監(jiān)督制約。不受制約的權(quán)力必然帶來權(quán)力濫用和腐敗，這是亙古不變的經(jīng)驗(yàn)。然而，由于我們長期處于封建和半封建的社會(huì)，缺少民主和法治的傳統(tǒng)，老百姓的權(quán)利觀念淡漠，加上學(xué)而優(yōu)則仕，官本位思想濃厚，當(dāng)權(quán)者往往高高在上，喜歡為民做主，漠視老百姓的權(quán)利，總把管理對象當(dāng)成可以任意揉捏的面團(tuán)。本案中，區(qū)安監(jiān)局的執(zhí)法人員就隨意進(jìn)入汽修廠，既不著裝，又不亮證，還態(tài)度粗暴地說，我想讓你們關(guān)門就關(guān)門。試問，我們行使的是人民賦予的權(quán)力，怎么能這樣無理蠻橫地對待人民呢！這種權(quán)力不受監(jiān)督，任意對待相對人的行為必須改變，尊重和服務(wù)好我們的主人，尊重好我們的管理和服務(wù)對象。否則我們的執(zhí)法活動(dòng)就難以得到老百姓的理解配合和支持，大家的法治信仰就難以建立，法治社會(huì)就難以建成。

其次，實(shí)現(xiàn)人情與關(guān)系思維向法治思維的轉(zhuǎn)變。我國歷來是一個(gè)處在自然經(jīng)濟(jì)的汪洋大海的社會(huì)，是一個(gè)熟人社會(huì)、人情社會(huì)，許多人遇到事情，首先想到的是有沒有熟人、關(guān)系，可不可以“走后門”。在這樣一個(gè)以權(quán)力為基礎(chǔ)、以人際關(guān)系維系的社會(huì)中，人情世故成了比學(xué)識(shí)、能力更重要的“制勝因素”。但是，隨著改革開放幾十年的發(fā)展，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，中國已由一個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)變成了一個(gè)工業(yè)社會(huì)，由一個(gè)熟人社會(huì)變成了陌生人社會(huì)，法律已深深地嵌入我們的生活，我們的生命健康、孩子就學(xué)、財(cái)產(chǎn)管理、工作崗位等都由陌生人負(fù)責(zé)。在這樣的背景下，老百姓的法律意識(shí)必須增強(qiáng)，基層執(zhí)法者的法治思維必須提高。如果執(zhí)法者不能實(shí)現(xiàn)人情與關(guān)系思維向法治思維的轉(zhuǎn)變，就難以維系社會(huì)的公平正義與和諧穩(wěn)定，社會(huì)就會(huì)陷入混亂和無序。人情與關(guān)系思維其實(shí)是對法律、規(guī)則、政府公信力的不信任，基層執(zhí)法者必須認(rèn)真加以克服，決不能讓法律的天平在人情、關(guān)系、金錢面前傾斜。

再次，克服選擇性、運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法方式，確立常態(tài)化正確執(zhí)法的方式，充分體現(xiàn)法律面前人人平等的原則，實(shí)現(xiàn)法律對社會(huì)生活的有效控制。我們長期習(xí)慣于選擇性、運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法方式，這其實(shí)是對法律實(shí)施和法律秩序的破壞。難道某人某企業(yè)在非選擇性、運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法時(shí)間就可以不守法嗎，法律在這個(gè)時(shí)間就沒用沒權(quán)威嗎。本案中，區(qū)安監(jiān)局只對一家汽修廠進(jìn)行安全監(jiān)督執(zhí)法，用殺雞嚇猴的方式推進(jìn)全區(qū)安全監(jiān)督執(zhí)法，讓大家都去做好職業(yè)健康體檢，保障職工的身體健康。盡管執(zhí)法動(dòng)機(jī)是好的，但這種執(zhí)法方式是值得商榷的。試問，在查處這家企業(yè)之前，區(qū)安監(jiān)局在認(rèn)真履職盡責(zé)，搞好職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督檢查和宣傳教育嗎？在嚴(yán)格法律實(shí)施上有沒有失職瀆職的行為呢？答案是不言而喻的。我們一定要摒棄這種選擇性、運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法方式，確立常態(tài)化正確執(zhí)法的方式，讓大家感到法律在任何時(shí)候都是公平的，而非風(fēng)暴式執(zhí)法時(shí)才管用。才能保證法律對任何人，在任何時(shí)間都能得到正確實(shí)施，從而維系良好的法律秩序，樹立法治的權(quán)威。

二、基層執(zhí)法人員必須努力提高業(yè)務(wù)能力，善于正確運(yùn)用行政自由裁量權(quán)

經(jīng)過幾十年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和法治進(jìn)步，廣大基層執(zhí)法人員的法律意識(shí)都有很大提高。現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中，公然不依法辦事的行為已經(jīng)較少。現(xiàn)在的問題是，由于權(quán)力具有天然的膨脹性、擴(kuò)張性和易受腐蝕性，是一把極難駕馭的雙刃劍，用得好可以為民造福，用得不好可以禍及他人和自己。因此，基層行政執(zhí)法權(quán)還在不斷受到權(quán)力、關(guān)系、金錢、人情等的影響，破壞法律的公正性，損害老百姓的合法權(quán)益，影響黨和政府的形象。

基層執(zhí)法人員法治素養(yǎng)的提高，首先，必須提高基層執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力，讓其能正確地認(rèn)定事實(shí)，適用法律，依照法定的程序和要求作出正確的處理決定。關(guān)于事實(shí)認(rèn)定，處理決定達(dá)到事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分的要求。要盡力避免主要證據(jù)不足的情形出現(xiàn)。主要證據(jù)不足“主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，構(gòu)成事實(shí)存在的要件不全。一個(gè)行為依法成立需要若干個(gè)事實(shí)同時(shí)具備才成立時(shí)，只憑其中的一個(gè)或幾個(gè)就作出行政行為。其二，據(jù)以作出行政行為的事實(shí)沒有相應(yīng)的證據(jù)證明和支持。其三，據(jù)以作出行政行為的證據(jù)不合法?！雹購那懊娴陌咐?，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)，但經(jīng)整改合格后，又在先前違法事實(shí)沒有查清的情況下作出處罰，應(yīng)當(dāng)說是該處罰是事實(shí)不清，證據(jù)不足，在滿足主要證據(jù)充分的條件是有問題的，可以說沒有證據(jù)。關(guān)于法律適用錯(cuò)誤，“通常表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)對事實(shí)的定性錯(cuò)誤，對法律、法規(guī)適用范圍和效力的把握錯(cuò)誤，對法律、法規(guī)的愿意、本質(zhì)含義和法律精神理解、解釋的錯(cuò)誤，或者有意片面適用有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)范等。”②從上列案例來看，基層執(zhí)法者從主觀出發(fā)，而非從客觀行為的事實(shí)、情節(jié)、危害、影響出發(fā)，機(jī)械地選擇性地適用不利相對人的法律，不考慮其它有利于相對人的法律也是一種很值得關(guān)注的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象不僅違反了法律的公平公正，而且極易引起相對人的反感。因?yàn)橐环N很輕微的行為就會(huì)產(chǎn)生很重的處理結(jié)果，表明上看似合法，其實(shí)不合理、不適當(dāng)，有違過罰相當(dāng)原則，有違比例原則，是法律適用上的錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)在全面考慮衡量的基礎(chǔ)上適用法律。在法律程序的適用上，有些執(zhí)法表面上都是按程序走的，但基層執(zhí)法人員既不明白法律程序?qū)ΡＵ蠈?shí)體權(quán)利的作用，也不明白法律程序是對相對人人格尊嚴(yán)的尊重和民怨化解作用以及對行政爭議的定紛止?fàn)幾饔?，更不明白這種法定程序是保障相對人合法權(quán)益、防止行政機(jī)關(guān)違法行政的必要條件。這種事先和事中的保障手段比事后的糾正手段在一定程度上更為重要。有些執(zhí)法人員就讓程序空轉(zhuǎn)，徒具形式。正如伍正華在《程序假轉(zhuǎn)是制度之恥》中講到的“程序假轉(zhuǎn)的深層危害，不僅僅會(huì)滋生腐敗，更重要的是摧毀人們對制度的信任，對法治的信仰……。但如果什么事都按‘潛規(guī)則’那一套走，程序空轉(zhuǎn)、假轉(zhuǎn)，就會(huì)出現(xiàn)‘打個(gè)官司也去找人’的巨大反諷，讓法律和制度的節(jié)操‘碎了一地”’。由于事實(shí)認(rèn)定的不準(zhǔn)確，法律適用的機(jī)械性和選擇性，程序的虛置和空轉(zhuǎn)，處理的結(jié)果的偏差、錯(cuò)誤、不公正就成必然，要建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會(huì)就自然會(huì)成為空談。所以。我們要提高基層執(zhí)法人員的法治素養(yǎng)就必須努力提高其業(yè)務(wù)能力，正確認(rèn)定事實(shí)、適用法律，有法定程序就適用法定程序，沒有法定程序就適用正當(dāng)程序，確保公平公正公開的得出法律結(jié)論，讓當(dāng)事人心服口服，定紛止?fàn)帲附Y(jié)事了。

其次，基層行政執(zhí)法人員必須善于正確行使行政自由裁量權(quán)，防止濫用職權(quán)和行政行為明顯不當(dāng)。由于現(xiàn)實(shí)生活的復(fù)雜性和法律的滯后性與不周延性，法律必須給行政執(zhí)法者行政自由裁量權(quán)。權(quán)力天然具有膨脹性、擴(kuò)張性和易受腐蝕性的特征，極易濫用。行政自由裁量權(quán)也不例外?，F(xiàn)實(shí)中，基層行政執(zhí)法人員行使行政自由裁量權(quán)由于受到自身法治素養(yǎng)的限制，由于受到權(quán)力、關(guān)系、金錢、人情等的影響，極易出現(xiàn)濫用職權(quán)的情況。從主觀上講，就是行政行為的出現(xiàn)不是出于法律規(guī)定的目的，不是為了公共利益，而是為了私人、單位或小團(tuán)體的利益。考慮了不應(yīng)當(dāng)考慮的因素或沒有考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素，讓權(quán)力的行使受到個(gè)人好惡、歧視、偏見的不當(dāng)影響，甚至對相對人態(tài)度惡劣，對待粗暴，任性而為。以致客觀上出現(xiàn)很不合理、明顯不公的處理結(jié)論，違背一般人的理智，違反一般的公平觀念，違反法律平等適用原則和比例原則等。同時(shí)基層行政執(zhí)法人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)和考慮新行政訴訟法規(guī)定的行政行為明顯不當(dāng)?shù)囊?guī)定。明顯不當(dāng)?shù)男姓袨橹饕ㄈ惽闆r，一是同類違法行為，程度、后果、影響相似而處理結(jié)果明顯不同，畸輕畸重。二是明顯違背國家基本方針政策的，如有的地方亂收費(fèi)亂罰款，雖然有地方文件，但違反中央文件基本要求的。三是為了地方利益而影響大局工作的行政行為。如為建形象工程，強(qiáng)征農(nóng)地，且補(bǔ)償明顯不合理的。我們要按照行政訴訟法要求，避免行政行為明顯不當(dāng)，否則就會(huì)被撤銷。

最后，要嚴(yán)厲禁止公然、明顯濫用職權(quán)的行為。在過去的現(xiàn)實(shí)中屢屢出現(xiàn)的跨省抓捕與因言獲罪案，應(yīng)當(dāng)講是執(zhí)法違法，公然濫權(quán)的典型。由于權(quán)力的影響和干預(yù)，不少地方把本屬于民事糾紛的名譽(yù)侵權(quán)案件活生生地變成了誹謗案，既破壞了公民的言論自由權(quán)，更侵犯了公民對國家機(jī)關(guān)工作人員的批評、建議、檢舉、控告權(quán)等憲法性權(quán)利。這種行為屢禁不絕，除了所謂為了地方和領(lǐng)導(dǎo)的形象外，根本的原因在于權(quán)大于法的人治思維在作祟。要提高基層執(zhí)法者的法治思維，必須以嚴(yán)格的責(zé)任追究制度方能杜絕，方能彰顯法律面前人人平等原則，切實(shí)樹立法律的權(quán)威和百姓對法治的信仰。

三、強(qiáng)化行政復(fù)議和行政訴訟對行政行為的監(jiān)督，才能督促基層執(zhí)法人員法治素養(yǎng)的切實(shí)提高

長期以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，我國出現(xiàn)了大量的社會(huì)矛盾。這些矛盾很多都是有官民矛盾，即行政爭議產(chǎn)生。但是我們國家解決矛盾糾紛的基本格局是“大信訪中訴訟小復(fù)議”，人們“信訪不信法”。就其原因，人們分析了很多原因，有思想觀念、體制機(jī)制、人員素質(zhì)、經(jīng)費(fèi)保障、執(zhí)行不力等不一而足。其實(shí)一句話，行政復(fù)議和行政訴訟作用不大，難以真正保護(hù)相對人的合法權(quán)益。于是人們不愿走法律途徑，而更愿意去找上級(jí)黨委和政府“討說法”。這其實(shí)是對基層政府及其工作人員的不信任，是基層政府在化解社會(huì)矛盾上的部分失靈。

目前，為了解決這些矛盾，把矛盾和糾紛化解在基層，我們已先行修改了行政訴訟法，并正在著手修訂行政復(fù)議法，希望從制度上解決信訪不信法的問題。筆者認(rèn)為，要讓行政復(fù)議和行政訴訟制度真正發(fā)揮作用，必須從建立和落實(shí)責(zé)任制入手，加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新，提高經(jīng)費(fèi)保障和人員素質(zhì)，著力轉(zhuǎn)變官官相護(hù)的思維。其實(shí)官官相護(hù)的思維是一種落后腐朽的諱疾忌醫(yī)的思維，是一種缺乏大局觀念的表現(xiàn)，不管從地方利益，還是個(gè)人利益來講皆是如此。反映黨和人民利益的法律反映的利益才符合大多數(shù)人的利益，只有按其辦理，才能維護(hù)人民利益，才能實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)的長治久安。

只有充分發(fā)揮行政復(fù)議和行政訴訟的監(jiān)督作用，真正讓基層執(zhí)法人員實(shí)現(xiàn)對法律遵守和敬畏，他們的法治觀念、法治思維和法治能力才能提高，他們的法治素養(yǎng)才能提高，才能為維護(hù)社會(huì)的公平正義發(fā)揮他們應(yīng)有的作用。

[1]江必新，邵長茂，著.新行政訴訟法修改條文理解與適用[M].中國法制出版社，2015：262.

[2]同上，第263頁.

陶進(jìn)華(1964-)，男，漢族，四川邛崍人，成都市委黨校法學(xué)教研部，副教授，從事行政法、民法和突發(fā)事件應(yīng)對研究。

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