電子文件歸檔“套制”研究

王 洋/中國(guó)電力建設(shè)集團(tuán)有限公司

1 “套制”的由來(lái)

“單套制”來(lái)源于“雙套制”，“雙套制”源于早期電子文件歸檔和電子檔案保管技術(shù)尚不成熟時(shí)電子文件歸檔的一個(gè)權(quán)宜方法。電子文件歸檔“套制”這一提法的最早出處目前已無(wú)法考證，2002年10月國(guó)家檔案局與國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家計(jì)委聯(lián)合印發(fā)的《企業(yè)檔案管理規(guī)定》是相對(duì)較早的體現(xiàn)“雙套制”管理思想的文件，其第八條規(guī)定歸檔的電子文件應(yīng)與相應(yīng)的紙質(zhì)文件材料一并歸檔保存。1998年版的《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》最早提出了“單套制”歸檔的要求，即“采用電子計(jì)算機(jī)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算的單位，應(yīng)當(dāng)保存打印出的紙質(zhì)會(huì)計(jì)檔案”。

2 國(guó)家對(duì)“套制”的規(guī)定及要求

除上文提到的《企業(yè)檔案管理規(guī)定》《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》外，自2002年起國(guó)家相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對(duì)電子文件歸檔“套制”做出規(guī)定，現(xiàn)簡(jiǎn)要分析如下：2002年底，國(guó)家檔案局發(fā)布《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB/T18894-2002），其第4.5條規(guī)定：“具有永久保存價(jià)值的文本和圖形形式的電子文件，如沒(méi)有紙質(zhì)等拷貝件，必須制成紙質(zhì)文件或縮微品等。歸檔時(shí)，應(yīng)同時(shí)保存文件的電子版本、紙質(zhì)版本或縮微品?！彼髮?duì)“具有永久保存價(jià)值的電子文件”進(jìn)行“雙套制”歸檔。

2003年，國(guó)家檔案局發(fā)布《電子公文歸檔管理暫行辦法》（國(guó)家檔案局令第6號(hào)），其第七條規(guī)定：“電子公文形成單位必須將具有永久和長(zhǎng)期保存價(jià)值的電子公文，制成紙質(zhì)公文與原電子公文的存儲(chǔ)載體一同歸檔，并使兩者建立互聯(lián)。”2004年，國(guó)家檔案局與國(guó)務(wù)院國(guó)資委聯(lián)合印發(fā)《國(guó)有企業(yè)文件材料歸檔辦法》（檔發(fā)〔2004〕4號(hào)），第二十一條規(guī)定：“具有永久、長(zhǎng)期保存價(jià)值的電子文件，必須形成一份紙質(zhì)文件歸檔。”要求對(duì)“具有永久或長(zhǎng)期保存價(jià)值的電子公文”進(jìn)行“雙套制”歸檔。

2009年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《電子文件管理暫行辦法》（中辦國(guó)辦廳字〔2009〕39號(hào)），其第十六條規(guī)定：“具有永久保存價(jià)值或者其他重要價(jià)值的電子文件，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換為紙質(zhì)文件或者縮微膠卷同時(shí)歸檔?！彼髮?duì)“具有永久保存價(jià)值或者其他重要價(jià)值的電子文件”進(jìn)行“雙套制”歸檔。

2015年，財(cái)政部、國(guó)家檔案局公布《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》（財(cái)政部、國(guó)家檔案局令第79號(hào)），其第八條規(guī)定：“同時(shí)滿足下列條件的，單位內(nèi)部形成的屬于歸檔范圍的電子會(huì)計(jì)資料可僅以電子形式保存，形成電子會(huì)計(jì)檔案。”其第九條規(guī)定：“滿足本辦法第八條規(guī)定條件，單位從外部接收的電子會(huì)計(jì)資料附有符合《中華人民共和國(guó)電子簽名法》規(guī)定的電子簽名的，可僅以電子形式歸檔保存，形成電子會(huì)計(jì)檔案?！彼蟆皢挝粌?nèi)部形成的屬于歸檔范圍的電子會(huì)計(jì)資料”或“單位從外部接收的電子會(huì)計(jì)資料”在滿足一定條件下，可進(jìn)行“單套制”歸檔。

2016年，國(guó)家檔案局發(fā)布了新版《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（GB/T18894-2016），與2002年版相比，新版刪除了同時(shí)保存文件電子版本、紙質(zhì)版本或縮微品的規(guī)定。

3 我國(guó)電子文件歸檔“套制”的實(shí)踐情況

3.1 完全“雙套制”。即所有電子文件歸檔的同時(shí)歸檔一套紙質(zhì)檔案，這也是目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)文書類電子文件歸檔的做法。很多單位部署了OA系統(tǒng)，在工作中不僅將OA系統(tǒng)中的電子文件轉(zhuǎn)入檔案管理系統(tǒng)中歸檔保存，同時(shí)將相應(yīng)的紙質(zhì)文件進(jìn)行歸檔，使同一份文件的電子版本和紙質(zhì)版本共同處于存儲(chǔ)和可利用狀態(tài)。這種做法最大限度地保證了電子文件長(zhǎng)期保存的安全性，但增加了庫(kù)存保管壓力和檔案人員的工作量。

3.2 部分“雙套制”。即部分重要電子文件實(shí)行電子和紙質(zhì)“雙套制”歸檔，普通電子文件實(shí)行“單套制”歸檔，即只歸檔電子版本。然而在實(shí)踐中，大多數(shù)單位對(duì)重要電子文件范圍的劃分不夠明確，檔案人員難以界定何為“重要”何為“不重要”，只好盡可能地對(duì)電子文件實(shí)行“雙套制”歸檔，結(jié)果導(dǎo)致部分“雙套制”的做法與完全“雙套制”較為接近。

3.3 永久“雙套制”。即永久保管的電子文件實(shí)行電子和紙質(zhì)“雙套制”歸檔，而非永久保管的電子文件實(shí)行電子“單套制”歸檔。有些單位將電子文件轉(zhuǎn)入檔案管理系統(tǒng)后，先依據(jù)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限的有關(guān)規(guī)定，對(duì)電子文件的價(jià)值進(jìn)行鑒定，對(duì)于永久保管的電子文件，在保管電子版本的同時(shí)打印紙質(zhì)版本歸檔，而對(duì)于定期保管的電子文件，僅保存電子版本。這種做法是在電子文件長(zhǎng)期保存條件不夠成熟時(shí)，通過(guò)對(duì)永久保管的重要電子文件實(shí)行“雙套制”歸檔，既保證了電子文件長(zhǎng)期安全保存，又未增加太多庫(kù)存和工作量，是一段時(shí)期內(nèi)較為可取的電子文件歸檔方式。

3.4“單雙混合套制”。即單位根據(jù)工作需要，或考慮到電子文件自身的特殊性，而隨意地采用“單套制”或“雙套制”的歸檔方式。如，有些單位在發(fā)文時(shí)，利用OA系統(tǒng)對(duì)電子文件進(jìn)行擬稿、審核、會(huì)簽，形成過(guò)程稿，而在領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)時(shí)打印紙質(zhì)文件形成定稿，定稿需歸檔電子版本和紙質(zhì)版本，而過(guò)程稿僅需歸檔電子版本；有些單位的發(fā)文因附件內(nèi)容較多、非A4規(guī)格等原因，正文需歸檔電子版本和紙質(zhì)版本，而附件只需歸檔電子版本。這種做法隨意性較強(qiáng)，容易造成重要文件難以長(zhǎng)期保存，且文件往往不完整。

3.5 紙質(zhì)“單套制”。即電子文件在形成和流轉(zhuǎn)時(shí)使用電子載體，在歸檔時(shí)將電子文件打印成紙質(zhì)進(jìn)行歸檔，不考慮電子文件的歸檔問(wèn)題。在現(xiàn)代辦公環(huán)境下，電子文件大量產(chǎn)生于各類應(yīng)用系統(tǒng)，如依然采用紙質(zhì)“單套制”的歸檔模式，不僅會(huì)使大量電子文件丟失，還會(huì)導(dǎo)致低價(jià)值的電子文件被打印紙質(zhì)文件進(jìn)行歸檔的問(wèn)題，造成不必要的浪費(fèi)。

3.6 電子“單套制”。即只歸檔保存電子文件，而不輸出紙質(zhì)進(jìn)行歸檔。這種做法常見(jiàn)于阿里巴巴、京東等大型電子商務(wù)企業(yè)，因?yàn)檫@些企業(yè)每天產(chǎn)生巨大數(shù)量的電子訂單，同時(shí)產(chǎn)生附有客戶信息、物流信息等內(nèi)容的海量電子文件，因電子文件數(shù)量過(guò)于龐大，根本無(wú)法打印出紙質(zhì)文件進(jìn)行歸檔，因此只歸檔電子文件。2015年版的《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》也鼓勵(lì)有條件的單位將內(nèi)部產(chǎn)生的記賬憑證、會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)表以及內(nèi)部信息系統(tǒng)產(chǎn)生的出入庫(kù)單等原始憑證都實(shí)行電子歸檔，不再輸出紙質(zhì)。這種做法，在現(xiàn)代信息技術(shù)飛速發(fā)展的背景之下是大勢(shì)所趨。

3.7 零套制。即不對(duì)電子文件進(jìn)行歸檔。有些電子文件不能被打印成紙質(zhì)，它們必須依賴計(jì)算機(jī)系統(tǒng)讀取和利用，如CAD軟件設(shè)計(jì)的三維立體圖形、數(shù)據(jù)庫(kù)文件、音視頻文件、多媒體文件、超文本文件等，且電子文件歸檔也存在困難。也有些單位因不具備電子文件歸檔的條件，所以從不對(duì)電子文件進(jìn)行歸檔，這種做法不可取。

4 對(duì)我國(guó)電子文件歸檔“套制”的建議

“套制”是我國(guó)一定歷史條件下的產(chǎn)物，當(dāng)我國(guó)信息化水平不高、信息技術(shù)支撐力度不夠、電子檔案長(zhǎng)期保存存在一定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，國(guó)家就要求對(duì)電子檔案進(jìn)行“雙套制”管理；隨著我國(guó)信息技術(shù)迅猛發(fā)展，信息備份、遷移、載體安全檢測(cè)等技術(shù)日臻完善，電子檔案能夠?qū)崿F(xiàn)長(zhǎng)期保存，這時(shí)應(yīng)當(dāng)重新考慮“套制”的問(wèn)題。

4.1 電子文件歸檔“套制”原則分析

一是積極穩(wěn)妥原則。電子文件歸檔應(yīng)重點(diǎn)考慮長(zhǎng)期保管問(wèn)題，并確保電子文件在保管期限內(nèi)可提供利用。對(duì)于尚不能轉(zhuǎn)換成通用格式進(jìn)行保存的電子文件，歸檔時(shí)應(yīng)采用“雙套制”。二是成本最少原則。實(shí)行電子文件“雙套制”歸檔將增加管理成本，電子文件歸檔時(shí)必須考慮成本問(wèn)題，除對(duì)特別重要的或長(zhǎng)期保存困難的電子文件進(jìn)行“雙套制”歸檔外，盡量只歸檔電子版本。三是方便利用原則。電子文件可實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化利用，相對(duì)于紙質(zhì)檔案而言其利用更加方便快捷利用者足不出戶便可通過(guò)系統(tǒng)查找，滿足一般利用需求，只歸檔電子版本便于利用者查閱利用檔案。

4.2 電子文件歸檔“套制”的建議

第一，重要及永久電子文件實(shí)行“雙套制”歸檔。由于目前電子文件管理理論與長(zhǎng)期保存技術(shù)尚不成熟，如果將全部電子文件實(shí)行電子“單套制”歸檔，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)于具有永久保存價(jià)值或較為重要的電子文件，仍需輸出紙質(zhì)進(jìn)行歸檔，而前提則應(yīng)明確哪些電子文件具有重要保存價(jià)值?！半p套制”也可不僅限于紙質(zhì)和電子載體，還可以采用膠片和電子載體“雙套制”等非紙質(zhì)載體和電子載體的“雙套制”。對(duì)于無(wú)法輸出紙質(zhì)載體且只能以電子形式存在的電子文件，應(yīng)采用多格式電子文件歸檔存儲(chǔ)，即歸檔時(shí)除存儲(chǔ)源格式外，還應(yīng)轉(zhuǎn)換成相對(duì)通用的格式歸檔存儲(chǔ)。

第二，存儲(chǔ)格式獨(dú)特的電子文件實(shí)行“雙套制”歸檔。由于存儲(chǔ)格式獨(dú)特的電子文件對(duì)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)及相關(guān)的軟硬件依賴性較強(qiáng)，其長(zhǎng)期保存存在較大風(fēng)險(xiǎn)，為確保這部分電子文件能夠長(zhǎng)期保存與安全可用，它們應(yīng)采用電子和紙質(zhì)“雙套制”歸檔。

第三，大力推進(jìn)電子“單套制”。許多電子文件保管期限不長(zhǎng)、數(shù)量大、多套歸檔成本高，宜采用電子“單套制”歸檔。目前會(huì)計(jì)電子檔案“單套制”歸檔試點(diǎn)的成功為我國(guó)在電子檔案“單套制”歸檔積累了一定經(jīng)驗(yàn)，可將這些經(jīng)驗(yàn)推廣至多個(gè)工作領(lǐng)域，逐步實(shí)現(xiàn)各類電子文件的電子“單套制”歸檔。

第四，扭轉(zhuǎn)電子文件“零套制”歸檔的局面。凡在歸檔范圍內(nèi)的電子文件，不論是何種格式、不管能否打印，均應(yīng)按照要求歸檔。如不具備歸檔條件，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)歸檔工作的研究，開發(fā)或購(gòu)置滿足需求的管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)工作中產(chǎn)生的電子文件全部歸檔，扭轉(zhuǎn)電子文件“零套制”歸檔的局面。

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