淺析政府信息公開環(huán)境下檔案開放

文·盧毅

淺析政府信息公開環(huán)境下檔案開放

文·盧毅

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的實(shí)施，標(biāo)志著政府信息公開與陽光型政府建設(shè)邁出了一個(gè)新的開端。檔案作為政府部門的重要信息資源，其開放利用面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，如何準(zhǔn)確把握政府信息公開環(huán)境下檔案開放問題，摸索出一條妥善解決路徑，成為當(dāng)前檔案部門的一個(gè)重要任務(wù)。

一、檔案開放的現(xiàn)狀

檔案開放是指檔案管理機(jī)構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)，按照檔案的價(jià)值，將原先那些處于保密狀態(tài)、限制在指定范圍內(nèi)使用的檔案對(duì)社會(huì)開放。政府信息公開環(huán)境下檔案開放存在的問題主要反映在檔案開放機(jī)構(gòu)、檔案開放內(nèi)容以及檔案開放環(huán)境等方面。

（一）檔案開放機(jī)構(gòu)不足

檔案開放機(jī)構(gòu)主要指檔案館和檔案室，目前檔案開放機(jī)構(gòu)尚未形成有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。一方面，檔案室作為檔案開放機(jī)構(gòu)的法律地位尚未得到認(rèn)可，現(xiàn)行文件開放利用中心的運(yùn)行模式目前仍處于探索階段，檔案開放僅限于檔案館，檔案室的檔案開放少之又少，檔案館與檔案室的銜接關(guān)系尚未理順。另一方面，檔案開放意識(shí)淡薄。檔案開放機(jī)構(gòu)受“重保管輕利用、重保密輕開放”的傳統(tǒng)觀念影響，往往將檔案視為保密之物，過多地強(qiáng)調(diào)檔案保密對(duì)國家和政府的重要性，因?yàn)樾纬梢环N“能不開放就不開放，能少開放就少開放”的局面。而查檔人未意識(shí)到利用檔案是公民的一種權(quán)利，也對(duì)檔案開放漠不關(guān)心。

（二）檔案開放內(nèi)容不足

1.檔案開放內(nèi)容深度和廣度不足。首先，檔案開放深度亟需挖掘。目前，檔案開放大多局限于市委、政府等重要全宗的檔案，其余全宗的檔案開放比較少，檔案開放的深度受到局限。隨著逐年檔案接收量的增加，也加重了檔案館對(duì)開放檔案進(jìn)行鑒定的難度，讓檔案開放的深度難有進(jìn)展。其次，檔案開放廣度亟需拓寬。隨著信息技術(shù)和多媒體技術(shù)的快速發(fā)展，傳播手段愈加多樣化和便捷化，使得檔案部門對(duì)檔案的開放問題更加謹(jǐn)慎小心，一般不會(huì)逾越30年的限制。致使目前檔案開放呈現(xiàn)開放總量少、開放比率低，歷史檔案開放多，現(xiàn)行文件開放少，“年限長”的檔案開放多，“年限短”的檔案開放少，開放覆蓋面窄等特點(diǎn)。

2.檔案館藏內(nèi)容不足。檔案是“國家機(jī)構(gòu)，社會(huì)組織或個(gè)人在社會(huì)活動(dòng)中直接形成的有價(jià)值的各種形式的歷史記錄”。從定義上來講，除了黨和政府的檔案外，還應(yīng)該包括能夠反映機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和個(gè)人的各類檔案。但現(xiàn)如今檔案館藏資源依然是局限于文書檔案，專業(yè)檔案所占比重較小，導(dǎo)致檔案資源的數(shù)量可謂相當(dāng)富足，但可以供公眾利用的檔案卻并不豐富。館藏資源內(nèi)容的不足，也直接影響了檔案開放內(nèi)容的不足。

（三）檔案開放環(huán)境不足

檔案開放環(huán)境主要是指檔案法律、法規(guī)、制度等政策的支持程度。目前，這種開放環(huán)境目前還存在著諸多不足之處。

一是檔案開放時(shí)限規(guī)定不夠合理?！吨腥A人民共和國檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）規(guī)定“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開放。”應(yīng)該說《檔案法》中規(guī)定的“30年的封閉期”有一定的合理性，一方面這個(gè)“30年”與《國家秘密保密期限的規(guī)定》的“國家秘密的保密期限除有特殊規(guī)定之外，絕密級(jí)事項(xiàng)不超過30年，機(jī)密級(jí)事項(xiàng)不超過20年，秘密級(jí)事項(xiàng)不超過10年?！币幻}相承，因此“30年”是國家秘密期限規(guī)定中的最長時(shí)限，由此可以看出密級(jí)對(duì)于是否開放檔案有著決定性作用。另一方面，在第六屆國際檔案大會(huì)中，制定了文件限制期限，從文件產(chǎn)生到利用之間的總封閉期限不應(yīng)超過30年，因此，大多數(shù)國家都采用了30年的封閉期制度。

但是隨著政府信息公開工作的開展，各級(jí)政府已經(jīng)把政府信息公開作為建設(shè)“陽光型政府”和“民主型政府”的一項(xiàng)重要措施。這就出現(xiàn)一個(gè)問題，政府信息公開中已經(jīng)開放的文件，歸檔成為檔案后，卻又因?yàn)椴粷M30年而重新進(jìn)入“封閉期”。雖然《檔案法》第19條規(guī)定“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會(huì)開放的期限，可以少于三十年”，《檔案法實(shí)施辦法》第20條規(guī)定“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案，可以隨時(shí)向社會(huì)開放。”但是這種規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性差，政府信息公開的范圍不是經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化可以概括的，它涉及到的內(nèi)容更加具體。因此《檔案法》存在著不完善的地方，甚至和《政府信息公開條例》有著一定的沖突，這就給檔案開放鑒定工作帶來了諸多困難。

二是檔案開放利用的處罰設(shè)置不夠合理。根據(jù)《檔案法》第24條第1款第2項(xiàng)規(guī)定，“下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門、有關(guān)主管部門對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！逼渲邪ā吧米蕴峁?、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案的?！倍吨腥A人民共和國檔案法實(shí)施辦法》第27第1款第4項(xiàng)規(guī)定，“有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分?！逼渲邪ā安话凑諊乙?guī)定開放檔案的。”由此可見，不按時(shí)開展開放工作要給予行政處分，但擅自公布檔案導(dǎo)致泄密的則要被追究刑事責(zé)任，這顯然是將檔案館置于了一個(gè)充滿矛盾與對(duì)立的窘境之中。在這種開放環(huán)境下，檔案開放機(jī)構(gòu)則多會(huì)選擇“明哲保身”方法，盡量不去觸碰因開放不當(dāng)而導(dǎo)致泄密的“高壓線”，以避免帶來不必要的責(zé)任。

三是缺乏保護(hù)檔案機(jī)構(gòu)的免責(zé)條款。檔案公布權(quán)的設(shè)置在一定程度上將檔案館置于了被動(dòng)不利的位置，即檔案館有可能會(huì)因?yàn)槔谜邔?duì)已開放檔案的不當(dāng)利用而承擔(dān)連帶責(zé)任。從檔案館的角度來講，當(dāng)查檔者持有合法證明來檔案館查詢可開放檔案時(shí)，檔案館應(yīng)當(dāng)提供利用。然而檔案部門對(duì)查檔者的利用目的只能進(jìn)行形式上的審查，其利用檔案的真實(shí)目的是什么，利用以后是否會(huì)公布或者公布以后產(chǎn)生的法律責(zé)任就不是檔案館能夠掌握和把控的了。目前的《檔案法》沒有為檔案館設(shè)置免責(zé)的條款，檔案工作人員的工作行為得不到法律的保障，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，避免受到責(zé)任牽連，自然對(duì)檔案開放工作不會(huì)積極開展，延長檔案開放時(shí)間的情況普遍存在也就在所難免了。

二、檔案開放的對(duì)策

（一）強(qiáng)化檔案開放的前期工作

1.豐富館藏資源，著重接收民生檔案。制定合理的接收方案，重視接收與民眾生活、工作密切相關(guān)的民生檔案，充實(shí)館藏資源，同時(shí)重視進(jìn)館的二次鑒定，增強(qiáng)其可讀性、價(jià)值性，從而擴(kuò)大檔案開放范圍。

2.加強(qiáng)審查鑒定。首先檔案工作人員應(yīng)根據(jù)開放政策對(duì)檔案逐件進(jìn)行內(nèi)容的審查鑒定，去除案卷里不應(yīng)該開放的檔案，將檔案進(jìn)行層次分類，初步?jīng)Q定使用范圍。然后由開放鑒定小組副組長重點(diǎn)對(duì)那些界定不清的檔案進(jìn)行二次審查，同時(shí)對(duì)檔案進(jìn)行解密等相關(guān)工作，確定是否開放。最后，由開放鑒定小組組長進(jìn)行終審，最終決定檔案的開放范圍。

（二）加強(qiáng)檔案的開放意識(shí)

要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的保密思想，在保證不泄密的前提下，最大程度的開展檔案開放工作，檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)擔(dān)當(dāng)起維護(hù)信息公開公平的責(zé)任，為群眾提供公平公開的開放服務(wù)平臺(tái)。

（三）轉(zhuǎn)變檔案開放的服務(wù)方式

1.優(yōu)化服務(wù)平臺(tái)。在傳統(tǒng)的開放檔案服務(wù)方式的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)信息技術(shù)和多媒體技術(shù)的進(jìn)步，結(jié)合查詢利用者的需求，增加多種服務(wù)方式，搭建全新服務(wù)平臺(tái)。利用網(wǎng)站、微博等新手段想社會(huì)定期推送開放檔案，采用在線咨詢、留言回復(fù)等互動(dòng)模式，幫助查詢利用者輕松快捷的檢索自己需要的必要信息。

2.加強(qiáng)開放針對(duì)性。將檔案機(jī)構(gòu)具有特色的或者利用率比較高的檔案資料進(jìn)行專題編撰出版，并根據(jù)查詢利用者的查閱歷史記錄，不斷的編研新的專題，主動(dòng)向查詢利用者提供，提高檔案內(nèi)容開放的廣度和深度。

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[1]陳永生.檔案開放利用情況的數(shù)據(jù)分析——檔案充分利用問題研究之二[J].檔案學(xué)研究，2007（4）.

[2]路思、王曉煒.新形勢(shì)下我國檔案開放“度”的研究[J].蘭臺(tái)世界，2013（4）.

[3]房翠萍.淺析政務(wù)公開對(duì)檔案開放的影響[J].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（11）.

[4]何振、盧加明.政府信息公開環(huán)境下檔案開放問題探討[J].檔案學(xué)通訊，2009（2）.

（作者單位：萊陽市檔案局）