檔案2.0時代的行政執(zhí)法和監(jiān)督研究

文 / 王瑩

web2.0是相對于web1.0而言的關于互聯(lián)網(wǎng)升級換代的統(tǒng)稱，其主要特點在于將互聯(lián)網(wǎng)用戶從單純的被動瀏覽者轉(zhuǎn)變成互聯(lián)網(wǎng)活動的參與者甚至是組織者。這一轉(zhuǎn)變強調(diào)了互聯(lián)網(wǎng)與用戶、用戶與用戶之間的交互性，突出了文化的多元性以及人的個性。檔案2.0時代借用交互性的原理與概念，將檔案管理從原始的單向的傳統(tǒng)自然管理轉(zhuǎn)變成了用戶與管理者之間雙向需求的自覺管理。這一轉(zhuǎn)變無疑大大增強了檔案的流動性與可利用性，但也增加了檔案合理合法管理的難度。特別是在檔案行政執(zhí)法與監(jiān)督方面，由于檔案2.0時代呈現(xiàn)出的檔案管理的交互性，檔案行政執(zhí)法與監(jiān)督在執(zhí)法主體認定、信息采集等方面也面臨著新的挑戰(zhàn)。

一、檔案行政執(zhí)法和監(jiān)督的概念與方式

檔案行政執(zhí)法和監(jiān)督就是檔案行政管理部門依據(jù)檔案管理的相關法律法規(guī)，按照相應的程序?qū)茌爡^(qū)域內(nèi)的檔案館、國家機關、團體、企事業(yè)單位以及公民貫徹落實檔案管理相關法律法規(guī)活動的監(jiān)督與檢查，以及依法對組織、機構和個人違反檔案管理相關法律法規(guī)行為的檢查與處罰。這里還包括了國家立法機關、上級檔案行政管理部門、司法機關、監(jiān)察部門、黨團組織、社會團體、新聞輿論以及群眾對上述行政執(zhí)法行為是否違法的監(jiān)督與檢查。[1]顯然，檔案行政執(zhí)法與監(jiān)督其實是一個雙向的管理行為，既包含了行政執(zhí)法主體即檔案行政管理部門對于法律貫徹實施活動以及違法行為的監(jiān)督、檢查與處罰，也包含了行政執(zhí)法主體接受有關機關與群眾對其是否依法行政、是否執(zhí)法違法的監(jiān)督與檢查。而檔案行政執(zhí)法和監(jiān)督的主要方式有行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政許可、行政復議等。

一般而言，學者對于檔案行政執(zhí)法和監(jiān)督的研究多集中于第一層含義，而第二層含義也是隨著檔案2.0時代的到來而顯得越發(fā)重要。檔案2.0時代強調(diào)用戶成為檔案管理的參與者，故用戶不再總是被動接受檔案行政管理部門的監(jiān)督與檢查；相反，他們會依據(jù)自己的需求來要求檔案行政管理部門做出相應的服務改進。例如，隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨，互聯(lián)網(wǎng)用戶個人隱私泄露現(xiàn)象愈來愈嚴重，而檔案信息的泄露也成為當前檔案行政執(zhí)法和監(jiān)督的一個重要難題。因此，檔案的保護特別是用戶個人檔案的有效保管成為了當前檔案行政管理部門亟需解決的問題，而用戶顯然期待在解決這個問題的過程充當積極的角色。從這個角度來說，檔案2.0時代促成了檔案行政執(zhí)法與監(jiān)督的雙向需求的形成，有力地推進了檔案的自覺管理。

二、檔案2.0時代行政執(zhí)法和監(jiān)督的特點

（一）信息共享機制的建立

傳統(tǒng)檔案行政執(zhí)法和監(jiān)督獲取信息的方式相對單一，相關信息主要由檔案保管部門或機構來提供。進入檔案2.0時代，信息的獲取方式變得更為豐富，互聯(lián)網(wǎng)、個人移動設備、數(shù)字媒體以及新媒體的興起，不同信息平臺的共享融合實現(xiàn)了不同信息源的信息整合、解構、分析、表達以及重構。[2]行政執(zhí)法主體與執(zhí)法對象以及外部監(jiān)督機關或個人都開始通過多元化的信息共享平臺來獲取與采集信息，信息維度得到了有效擴充，信息量較之以前也變得更為豐富?？梢哉f，信息共享機制的建立是檔案2.0時代最為顯著的特點。它在客觀上降低了傳統(tǒng)檔案行政執(zhí)法和監(jiān)督由于信息不對稱造成的執(zhí)法行為風險，從而提高了其行政執(zhí)法和監(jiān)督效率。

（二）雙向信息流通渠道的構建

傳統(tǒng)的檔案行政執(zhí)法和監(jiān)督屬于單向的信息流通方式，是檔案行政管理部門通過對管轄區(qū)域內(nèi)各機關部門、團隊、單位以及個人貫徹實施檔案管理相關法律法規(guī)的監(jiān)督、檢查與處罰的行為，從而完成相關執(zhí)法與監(jiān)督信息的表達。執(zhí)法對象通常在傳統(tǒng)檔案行政執(zhí)法和監(jiān)督過程中扮演的是被動接收信息的角色，而對于其訴求的表達則缺乏相應的渠道，特別是相關機關與公眾對于執(zhí)法信息的監(jiān)督與反饋的渠道極少，加之檔案本身的特殊性，檔案行政執(zhí)法和監(jiān)督存在著嚴重的信息流通不暢的問題。進入檔案2.0時代，信息獲取渠道增多，用戶有了更多接觸、了解檔案執(zhí)法與監(jiān)督信息的機會。隨著法律法規(guī)的不斷完善，用戶的法律意識不斷增強，用戶開始尋求將獲取的信息轉(zhuǎn)變成自己的訴求并進行有效表達的渠道。例如，現(xiàn)在越來越多的高校要求學生通過微信客戶端填寫檔案資料或者調(diào)查問卷信息，雖然這一做法方便了用戶與檔案管理者進行統(tǒng)計收集，但是檔案安全問題卻成為眾多高校學生擔心的問題，因為許多學生在完成微信客戶端的填寫后，發(fā)現(xiàn)自己的檔案信息不同程度地被泄露?；诖?，許多高校學生通過書信或者校園貼吧等方式向所在學校的檔案管理部門發(fā)出了質(zhì)詢，并要求學校給予滿意的答復。顯然2.0時代檔案用戶擁有了更加多元的信息監(jiān)督與反饋渠道，同時也擁有了更多維護自己權益的渠道。可以說，雙向信息流通渠道的構建加強了檔案行政執(zhí)法主體與執(zhí)法對象之間的聯(lián)系，前者的執(zhí)法與監(jiān)督規(guī)范了后者的行為，而后者的反向監(jiān)督與反饋則推動了前者由單一的靜態(tài)強制管理向動態(tài)服務管理轉(zhuǎn)變。

三、檔案2.0時代行政執(zhí)法和監(jiān)督的困境

檔案2.0時代以交互性原理為基礎，既構建了一個檔案動態(tài)服務管理與超值利用的藍圖，同時也為新形勢下檔案行政執(zhí)法與監(jiān)督提出了新的命題與要求。這讓原本就較為弱勢的檔案行政執(zhí)法和監(jiān)督工作面臨著新的困境與挑戰(zhàn)。具體而言，這主要包括三個方面。

（一）執(zhí)法主體觀念陳舊

傳統(tǒng)檔案管理為單一靜態(tài)管理，執(zhí)法與監(jiān)督主體處于信息優(yōu)勢方，其地位較為強勢，正因為如此，雖然檔案行政管理部門的強橫歷來為人們所詬病，但外部卻顯得辦法不多。而隨著檔管行政執(zhí)法與監(jiān)督進入2.0時代，外部對于檔案行政管理部門的反向監(jiān)督越來越完善，檔案行政管理部門的信息優(yōu)勢不再明顯，然而仍有一些檔案行政管理部門執(zhí)法人員沒有轉(zhuǎn)變思想觀念，依然將自己置于信息鏈的頂端，沒有樹立服務管理意識，使得檔案行政執(zhí)法與監(jiān)督工作陷入僵化。

此外，執(zhí)法主體觀念陳舊還表現(xiàn)在自身素質(zhì)偏低，業(yè)務水平不能與時俱進。在2.0時代之前，檔案多以紙質(zhì)形式進行保管，而隨著2.0時代的到來，特別是電子檔案的興起，檔案管理業(yè)務水平要求不斷提高。然而一些執(zhí)法人員特別是基層檔案行政執(zhí)法人員缺乏相對應的系統(tǒng)的業(yè)務培訓，從而大大降低了依法治檔的水平。

（二）執(zhí)法對象的認識有待提高

在檔案2.0時代，執(zhí)法對象其實承擔著兩種角色，一種是貫徹實施檔案相關法律法規(guī)的角色，一種則是監(jiān)督檢查行政執(zhí)法主體是否依法行政、是否執(zhí)法違法的角色。然而當前行政執(zhí)法與監(jiān)督實踐工作中，許多執(zhí)法對象對這兩種角色都不同程度地存在著認識不足的問題。一些執(zhí)法對象本身對檔案的重要性與特殊性認識不足，如2002年11月，臨沭縣在檔案行政執(zhí)法檢查時，發(fā)現(xiàn)兩個鎮(zhèn)政府檔案室存在檔案丟失現(xiàn)象。這些都是對檔案相關法律法規(guī)認識不足的典型案例。還有一些執(zhí)法對象沒有做好角色轉(zhuǎn)換，依然停留在單一被動接受監(jiān)督與檢查的角色當中，沒有適應當前2.0時代的反向監(jiān)督角色，或者說對這一角色的重視不夠，認為這種反向監(jiān)督的角色只是一種形式。

（三）社會對檔案行政執(zhí)法與監(jiān)督的參與意識淡薄

隨著互聯(lián)網(wǎng)的興起，各種新媒體逐漸占據(jù)人們的日常生活，新媒體時代的來臨弱化了人們的隱私意識，也弱化人們對于檔案的管理與保護意識，許多機關、團體、企事業(yè)單位以及公民個人并未真正重視檔案的作用。一些人甚至認為，檔案是國家機關、單位和人才中心負責的事，與己無關。而在社會層面，特別是輿論監(jiān)督層面，一些新聞媒體不僅不重視檔案的保護，反而熱衷于檔案的解密甚至無視他人的隱私權，將他人的檔案隨意地公之于眾。而對于檔案行政管理部門的反向執(zhí)法檢查與監(jiān)督，有關機關與個人或因為職責權限，或因為態(tài)度意識，都沒有起到實質(zhì)性的監(jiān)督檢查作用，從而使得許多并不規(guī)范的行政執(zhí)法行為沒有得到糾正，進而加劇了民眾對于檔案行政執(zhí)法與監(jiān)督的抵觸情緒。

四、完善檔案2.0時代行政執(zhí)法和監(jiān)督的路徑

（一）加強普法宣傳，提高全社會檔案法律意識

對于檔案行政執(zhí)法和監(jiān)督而言，其最終的目的在于利用法制手段規(guī)范檔案管理，增強全社會的檔案法律意識，從而促進全社會對于檔案的自覺管理與有效利用。從這個角度來說，與所有執(zhí)法和監(jiān)督的目的一樣，檔案行政執(zhí)法與監(jiān)督最終也是為了促成人們學法、懂法、用法。而完成這一蛻變過程的關鍵就在于如何培養(yǎng)人們對于相關法律法規(guī)的認知。筆者認為，加強普法宣傳與教育是培養(yǎng)認知的首要步驟。對于檔案法律法規(guī)而言，《檔案法》無疑是其中最為核心的構成。我們應該通過加強《檔案法》的宣傳，從而加深公眾對于檔案管理的理解。通過檔案法制的宣傳，使廣大公民、法人和其他組織充分認識到《檔案法》在管理國家檔案事業(yè)中的重要作用和意義，切實理解《檔案法》對國家管理檔案范圍、檔案工作原則、檔案機構、檔案管理、檔案保護、檔案利用、檔案開放以及檔案資源開發(fā)等檔案事業(yè)發(fā)展重大問題作出的規(guī)定，并使公眾充分認識到自己在檔案事務方面享有的權利和義務。檔案管理進入2.0時代以后，普法宣傳教育也應與時俱進，既可以通過微視頻、微電影進行宣傳，也可以通過微信公眾號、官方微博等進行日常普法宣傳。

（二）加強業(yè)務培訓，轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法主體思想觀念

思想觀念的轉(zhuǎn)變源于對檔案行政執(zhí)法和監(jiān)督本質(zhì)的深刻認知，而認知的提升又源于主體素質(zhì)的提高。因此，提高行政執(zhí)法主體素養(yǎng)是完善檔案行政執(zhí)法和監(jiān)督的關鍵。其手段與方法主要包含兩個方面。一方面要破除行政執(zhí)法主體的靜態(tài)管理觀念，樹立動態(tài)服務理念，可以把行政執(zhí)法和監(jiān)督看作是執(zhí)法主體與執(zhí)法對象之間信息的溝通與交流。[3]這樣，行政執(zhí)法主體就不會有強烈的主觀意識，就能夠做出相對客觀的判斷。另一方面要加強業(yè)務培訓，檔案行政部門要加強對執(zhí)法人員的法制教育，對檔案執(zhí)法人員進行專門的業(yè)務培訓，尤其要注意把握2.0時代的特點，利用現(xiàn)代科技手段，多從近期案例出發(fā)，切實提高執(zhí)法主體的實踐業(yè)務水平。

（三）加強與完善檔案行政執(zhí)法外部監(jiān)督機制

檔案2.0時代最為顯著的特點就是信息的對稱。這種對稱對于構建檔案行政執(zhí)法外部監(jiān)督機制非常有利，因為它為檔案行政執(zhí)法外部監(jiān)督人員提供了必要的信息支持，使得外部監(jiān)督人員能夠有效地對行政執(zhí)法中出現(xiàn)的各類問題進行有針對性的監(jiān)督檢查。因此，完善檔案行政執(zhí)法外部監(jiān)督機制是十分必要的。此外，該機制對于提升外部監(jiān)督人員的主體意識是非常有幫助的，因為它能夠?qū)⒈O(jiān)督檔案行政管理部門執(zhí)行法律、法規(guī)的職責具體分解、落實到相應的機構和人員，激發(fā)外部監(jiān)督人員的主體意識，并明確執(zhí)法領導責任人及其職責，最終促進檔案行政執(zhí)法和監(jiān)督的規(guī)范化。

[1]管先海.檔案執(zhí)法監(jiān)督的概念及其主客體[J].檔案管理,2001(5).

[2]楊國棟.“互聯(lián)網(wǎng)+”時代智慧圖書館信息技術利用的問題及策略[J].山西檔案,2017(4).

[3]畢麗菊.指尖上的圖書館:論移動互聯(lián)網(wǎng)時代智慧圖書館的服務模式[J].出版廣角,2017(2).