國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控研究

付佳佳

(河南商報(bào)社財(cái)務(wù)部,河南鄭州450008)

國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控研究

付佳佳

(河南商報(bào)社財(cái)務(wù)部,河南鄭州450008)

PPP是政府和社會(huì)資本合作,共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種項(xiàng)目融資方式。國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目,深受外部環(huán)境、政府信用和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等多種風(fēng)險(xiǎn)的困擾。為加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控,有效分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),確保國(guó)有資本保值增值,需要從風(fēng)險(xiǎn)分配的基本原則出發(fā),在項(xiàng)目合同中設(shè)定特別條款,從頂層設(shè)計(jì)、項(xiàng)目篩選、投資決策、合作模式、融資渠道等不同角度制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

PPP;國(guó)有企業(yè);資本管理;合同規(guī)制;風(fēng)險(xiǎn)防范

近年來,隨著國(guó)有資產(chǎn)管理體制穩(wěn)步推進(jìn),我國(guó)國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模、盈利能力、綜合實(shí)力得到進(jìn)一步提升。國(guó)有資產(chǎn)管理改革的重點(diǎn)由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變。其中,國(guó)有資本管理的重要原則之一是,區(qū)分政府的社會(huì)公共服務(wù)職能和國(guó)有資本所有者職能,改造國(guó)有企業(yè),合理配置資源,更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。PPP模式倡導(dǎo)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作,是轉(zhuǎn)變政府職能、建立投資回報(bào)的新型機(jī)制。按照國(guó)有資本管控要求和調(diào)控方向,國(guó)有企業(yè)不僅可以參與PPP,而且應(yīng)該在PPP項(xiàng)目中大顯身手,但同時(shí)也需要慎重選擇參與PPP項(xiàng)目,加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范,推動(dòng)企業(yè)健康發(fā)展。

一、PPP項(xiàng)目的模式特征

(一)PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)涵

PPP(Public-Private Partnership),是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式,該模式鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府合作,共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))指出,政府和社會(huì)資本合作PPP模式是政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率,通過特許經(jīng)營(yíng)、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式,與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系[1]。財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))指出,PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作,通過“使用者”付費(fèi)及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管,以保證公共利益最大化[2]。因此,PPP的本質(zhì)是公私合作、政企合作,達(dá)到既滿足社會(huì)資本的盈利性要求,同時(shí)也滿足政府部門為公眾提供更為豐富的公共產(chǎn)品和服務(wù)的目標(biāo)要求,從而實(shí)現(xiàn)互惠共利、合作共贏。

(二)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式

從廣義角度看,PPP泛指政府和社會(huì)資本之間的一切合作。從狹義角度看,PPP項(xiàng)目包括BOT(Build-Operate-Transfer,建造-經(jīng)營(yíng)-移交)、PFI(Private Finance Initiative,私人主動(dòng)融資)、OM(Operations and Maintenance,委托經(jīng)營(yíng))、PPJV(Public-Private Joint Venture,公私合營(yíng))、BT(BuiId-Transfer,建設(shè)-移交)等不同模式,其中BOT也有十余種變形模式,如BOOT、BOO、TOT、ROT、BLT等。雖然PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式較多,但大部分模式(BOOTackslash BOO除外)中項(xiàng)目公司沒有資產(chǎn)所有權(quán),只有使用權(quán)和收益權(quán),并且不同的模式針對(duì)不同的項(xiàng)目,比如存量項(xiàng)目多用TOTackslash ROTackslashOM,增量項(xiàng)目多用BOT。

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn),公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐正在加快,各種創(chuàng)新模式的PPP項(xiàng)目不斷呈現(xiàn)。比如交通項(xiàng)目中的PPP+EPC模式和路燈中的PPP+EMC模式,這兩種模式本質(zhì)是合同能源管理。在該模式下,用能單位與節(jié)能服務(wù)公司簽訂合作協(xié)議,由節(jié)能服務(wù)公司升級(jí)改造設(shè)備,用能單位用節(jié)省下來的能源費(fèi)用支付節(jié)能服務(wù)公司的設(shè)備升級(jí)改造成本和合理的利潤(rùn)。再如,新區(qū)開發(fā)中的PPP+TOD模式。該模式以公共交通為開發(fā)導(dǎo)向,在城市尚未開發(fā)的地區(qū)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí),首先考慮如何實(shí)現(xiàn)公共交通使用效率最高的目標(biāo),在此基礎(chǔ)上再規(guī)劃住宅或商業(yè)區(qū)域。公共交通先行,必然帶動(dòng)所在區(qū)域的土地升值,政府以土地升值獲取的收益補(bǔ)償前期的公共交通投入成本,該模式目前被廣泛利用在城市開發(fā)中。

(三)PPP項(xiàng)目的特征要求

PPP項(xiàng)目是通過項(xiàng)目融資,其中項(xiàng)目公司是融資主體,從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)隔離和有限追索。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中,以項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的未來收益作為還款來源,項(xiàng)目資產(chǎn)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)以抵押或質(zhì)押的方式作擔(dān)保。PPP項(xiàng)目是通過政府與社會(huì)資本的合作,發(fā)揮資金杠桿作用,撬動(dòng)更多的社會(huì)資本投入公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中。在項(xiàng)目合作中,一般遵循風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享、長(zhǎng)期合作的原則,實(shí)行授權(quán)特許經(jīng)營(yíng),期限一般為10～30年。項(xiàng)目以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為目的,改變了傳統(tǒng)意義上政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)責(zé)任,由“政府生產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“政府購買”,由企業(yè)負(fù)責(zé)生產(chǎn)。因此,不是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目沒必要用PPP模式, PPP也存在項(xiàng)目的遴選問題,需要政府和社會(huì)資本進(jìn)行雙向選擇。

二、國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

(一)我國(guó)國(guó)有企業(yè)參與PPP的現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代以來,以BOT為主要形式的PPP項(xiàng)目在我國(guó)出現(xiàn)并得到快速發(fā)展,實(shí)施主體也由外資企業(yè)向國(guó)有企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)等各類企業(yè)擴(kuò)展?？蓪?shí)施PPP項(xiàng)目的領(lǐng)域日益廣泛,包括高速公路、橋梁隧道、電力能源、地下管廊、軌道交通、供水、污水處理等,極大推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程[3]。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)實(shí)施的PPP項(xiàng)目數(shù)量位于世界前列。2016年7月,財(cái)政部PPP中心披露的全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫第三期季報(bào)數(shù)據(jù)顯示,105個(gè)落地示范項(xiàng)目中,共有82個(gè)已錄入簽約社會(huì)資本信息,簽約社會(huì)資本共119家(包括多家社會(huì)資本聯(lián)合參與項(xiàng)目),其中國(guó)企(國(guó)有獨(dú)資和控股企業(yè),含海外上市國(guó)企)65家,占比為55%。這也顯示我國(guó)的國(guó)有企業(yè)作為公有制經(jīng)濟(jì)的主體,在全面深化改革、適應(yīng)“新常態(tài)”的過程中積極參與PPP模式項(xiàng)目,不斷探索創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。

(二)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)在推進(jìn)PPP模式的過程中,一直存在著政府對(duì)推廣運(yùn)用PPP的期望高、央企和地方融資平臺(tái)參與PPP的興趣高、中介咨詢機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)的熱情高,但社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本參與程度低的“三高一低”現(xiàn)象。國(guó)有企業(yè)作為PPP參與主體之一,既面對(duì)著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大的發(fā)展機(jī)遇,同時(shí)也需要面對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)部投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交和外部自然、社會(huì)、市場(chǎng)環(huán)境等風(fēng)險(xiǎn)。

1.外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。一是政治、經(jīng)濟(jì)、法律、市場(chǎng)等政策、環(huán)境變化帶來的社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目涉及財(cái)政、投資、招投標(biāo)、投融資、價(jià)格管理、公共服務(wù)等多方面的工作,需要相關(guān)的政策給予指引,而我國(guó)目前PPP還在探索和推廣階段,制度框架與法律體系尚不完備,有的層次較低,效力不高,有的法規(guī)操作性不強(qiáng),難以實(shí)施,這些因素導(dǎo)致PPP的參與主體有關(guān)權(quán)益難以得到充分保護(hù)。同時(shí),國(guó)家基于國(guó)有資產(chǎn)管控、稅收調(diào)控、外匯管理、市場(chǎng)監(jiān)管等管理目標(biāo)不斷調(diào)整財(cái)政政策、貨幣政策、外匯政策等,也給PPP項(xiàng)目帶來了政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。二是自然災(zāi)害、天氣變化、地理環(huán)境等帶來的自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。氣候異常導(dǎo)致的臺(tái)風(fēng)、洪水、地震等自然災(zāi)害以及PPP項(xiàng)目地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜等也容易給項(xiàng)目帶來重大損失。

2.社會(huì)信用風(fēng)險(xiǎn)。一是政府誠信問題。PPP項(xiàng)目是政府與社會(huì)資本的合作,但在合作中,由于項(xiàng)目所在地為政府管轄范圍,往往會(huì)出現(xiàn)政府PPP項(xiàng)目選擇失誤、政府實(shí)施PPP項(xiàng)目能力缺陷,在股權(quán)比例、項(xiàng)目補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、特許經(jīng)營(yíng)期限等方面出現(xiàn)糾紛,PPP招標(biāo)不夠合理、監(jiān)管不到位,政府以班子換屆、規(guī)劃調(diào)整、財(cái)政困難等理由拖延、違背合同等問題,進(jìn)而導(dǎo)致雙方合作產(chǎn)生分歧。二是企業(yè)誠信缺失。PPP項(xiàng)目是公私多個(gè)主體聚合在一起,形成提供公共服務(wù)的新型項(xiàng)目主體,并據(jù)此進(jìn)行融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。但部分企業(yè)在招標(biāo)過程中以超低價(jià)格參與競(jìng)標(biāo),中標(biāo)后再以種種理由提價(jià),否則則以拖延工期或中途退出為威脅,導(dǎo)致項(xiàng)目工程質(zhì)量出現(xiàn)重大問題或工程成本嚴(yán)重超標(biāo)、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到要求中途暫?；蜃兏O(shè)計(jì)規(guī)劃,嚴(yán)重時(shí)還需要面臨項(xiàng)目中斷風(fēng)險(xiǎn)。三是合作方的契約履行風(fēng)險(xiǎn)。2015年9月1日,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定將一些建設(shè)領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目最低資本金比例降低。PPP項(xiàng)目中缺口資金由項(xiàng)目公司自身融資解決,而自身融資受政府擔(dān)保額度、合作各方擔(dān)保額度影響,還受到金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款條件限制。我國(guó)提供項(xiàng)目融資的金融機(jī)構(gòu)較少,也缺乏與項(xiàng)目融資相適應(yīng)的保險(xiǎn)、擔(dān)保等配套支持政策,有時(shí)因國(guó)家緊縮銀根等宏觀政策調(diào)控不能按時(shí)足額放款,導(dǎo)致PPP項(xiàng)目融資難度大、融資成本增加。

3.項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。一是項(xiàng)目投資回報(bào)難以確定。大部分PPP項(xiàng)目屬于政府特許經(jīng)營(yíng),價(jià)格受到政府監(jiān)管,而價(jià)格監(jiān)管體系不完善導(dǎo)致價(jià)格調(diào)整、變化因素難以預(yù)計(jì)[3],導(dǎo)致項(xiàng)目收益不確定性增加。同時(shí),PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期限相對(duì)較長(zhǎng),一般為10～30年,漫長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)期也存在著市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、收益風(fēng)險(xiǎn)等不可控因素,并最終影響項(xiàng)目投資回報(bào)。二是項(xiàng)目收益資金來源不穩(wěn)定。目前,收益來源為政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目,資金回報(bào)主要為用戶繳納的污水處理、垃圾處理等專項(xiàng)費(fèi)用和列入政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)的一般預(yù)算資金。而專項(xiàng)費(fèi)用的征收情況、財(cái)政資金是否充足等直接影響政府付費(fèi)項(xiàng)目的當(dāng)期收益。特別是隨著PPP項(xiàng)目向三四線城市、中西部地域擴(kuò)展,資金回報(bào)是否能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)變得更不確定。此外,對(duì)于捆綁經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目也存在監(jiān)管不足的問題。捆綁經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的PPP一般是考慮到項(xiàng)目實(shí)施期間的收費(fèi)難以補(bǔ)償項(xiàng)目投資,需要給予項(xiàng)目投資人捆綁一些其他項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán),如物業(yè)服務(wù)、廣告營(yíng)銷服務(wù)等,用于彌補(bǔ)項(xiàng)目虧損。但往往捆綁的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)激烈、監(jiān)管不力,導(dǎo)致項(xiàng)目投資人難以充分獲取收益。三是項(xiàng)目退出渠道不暢。我國(guó)PPP項(xiàng)目的退出平臺(tái)發(fā)展滯后,且退出需要嚴(yán)格審批,周期較長(zhǎng),也影響和制約著項(xiàng)目參與者的資源配置和未來發(fā)展,削弱了參與項(xiàng)目的動(dòng)力。

三、國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控的思考

PPP模式通過引入市場(chǎng)化機(jī)制,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更為豐富的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。作為政府和社會(huì)資本的長(zhǎng)期合作項(xiàng)目,應(yīng)以利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為基本原則,在合作中,同樣也需要以合同的形式約定雙方的權(quán)利義務(wù),加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)配置,有效分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

(一)確定風(fēng)險(xiǎn)分配基本原則

PPP模式不是以往政府主導(dǎo)的公益性投資,而是政府和社會(huì)資本雙方合作進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)性投資,存在多個(gè)合作主體,也必然涉及多個(gè)主體間的風(fēng)險(xiǎn)分配、權(quán)利義務(wù)的平衡,需要根據(jù)合作雙方的風(fēng)險(xiǎn)承受能力確定其權(quán)利義務(wù)邊界。在風(fēng)險(xiǎn)分配方面,一是堅(jiān)持最適宜者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。不同的參與者對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的控制力或影響力必然有差異,風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者必須具備更強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力。在PPP項(xiàng)目的具體實(shí)踐中,項(xiàng)目立項(xiàng)、批復(fù)、啟動(dòng)、支持等事項(xiàng)一般由政府部門辦理,其風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府承擔(dān),同時(shí)上述風(fēng)險(xiǎn)影響和關(guān)系到項(xiàng)目的后續(xù)發(fā)展,也需要明確政府預(yù)期或不能承擔(dān)時(shí)應(yīng)該采取的補(bǔ)償措施。二是堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)相匹配。PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目性質(zhì)包括公益性、經(jīng)營(yíng)性及夾層性等不同種類,三種模式下政府和社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目的發(fā)展定位不同,投入也有差異,并且在回報(bào)機(jī)制和資金來源上也存在使用者付費(fèi)、差額補(bǔ)償和政府購買等不同方式,需要國(guó)有企業(yè)衡量風(fēng)險(xiǎn)大小選擇合適的回報(bào)方式。三是堅(jiān)持適度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要與自身的承受能力相匹配,同時(shí)也要明確一些異常風(fēng)險(xiǎn)的緣由及歸因處理,比如,政府因規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更,該事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)完全由政府承擔(dān)。

(二)設(shè)定項(xiàng)目合同風(fēng)險(xiǎn)防范條款

一是唯一性條款。PPP項(xiàng)目一般期限較長(zhǎng),在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的過程中,項(xiàng)目所在地極易產(chǎn)生新的同類項(xiàng)目,從而導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)的效果大打折扣。因此,在PPP項(xiàng)目的合作協(xié)議中,需要明確項(xiàng)目條件邊界,設(shè)定條款保證項(xiàng)目的唯一性,避免出現(xiàn)因無序的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致社會(huì)資本投入方利益受損。二是保留條款。通常而言,一個(gè)地區(qū)的市場(chǎng)需求往往受經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、環(huán)境、人文等多種因素影響。某些因素的變化容易使項(xiàng)目預(yù)期發(fā)生大的逆轉(zhuǎn)。若實(shí)際需求低于市場(chǎng)預(yù)測(cè),勢(shì)必影響到項(xiàng)目公司的收支平衡、正常運(yùn)營(yíng)、平穩(wěn)發(fā)展,政府應(yīng)當(dāng)通過補(bǔ)貼等形式滿足項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)的最低需求條件。同時(shí),對(duì)于合作雙方爭(zhēng)議較大的事項(xiàng)可以簽訂后續(xù)補(bǔ)充協(xié)議,在下一步的具體情況觸發(fā)合同條款時(shí),可以重新啟動(dòng)某些合同條款或內(nèi)容的商定程序。三是政府承諾條款。主要包括項(xiàng)目的立項(xiàng)、批復(fù)等手續(xù)辦理,特許經(jīng)營(yíng)的事項(xiàng)權(quán)限、期限審批,土地收儲(chǔ)、供應(yīng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)等。政府需要在由政府主導(dǎo)或掌控的事項(xiàng)上做出承諾,降低項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn),否則項(xiàng)目實(shí)施難度、實(shí)施成本會(huì)大幅增加。以往PPP項(xiàng)目中,一些政府通過出具保函的形式為項(xiàng)目做出背書承諾,但隨著地方政府債務(wù)管控日趨嚴(yán)格,政府保函的法律意義也隨之消失,不為金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可。四是合理回報(bào)條款。在項(xiàng)目協(xié)議中增設(shè)一條滿足社會(huì)資本合理回報(bào)的條款,具體可采取虧損補(bǔ)貼、超額分成、收益彌補(bǔ)虧損、捆綁商業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等方式。五是不可抗力條款。項(xiàng)目在遭遇政治環(huán)境變化、自然災(zāi)害等不可抗力事件后,政府和社會(huì)資本應(yīng)合理分擔(dān)項(xiàng)目損失,可以采取解除合同、延長(zhǎng)合同期限、重新商定雙方權(quán)利義務(wù)等方式有效應(yīng)對(duì)。

(三)制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目,除需明確項(xiàng)目合作中自身應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)外,也需要從項(xiàng)目選擇決策、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)分析、建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)、內(nèi)部控制管理等角度制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略,采取回避、控制、轉(zhuǎn)移、分擔(dān)等方式有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),明確戰(zhàn)略方向。在我國(guó)全面深化改革的戰(zhàn)略部署中,國(guó)有企業(yè)需要積極調(diào)整戰(zhàn)略,主動(dòng)融入和適應(yīng)PPP項(xiàng)目,轉(zhuǎn)變?cè)袠I(yè)務(wù)結(jié)構(gòu),從業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)、資源配置、人才培養(yǎng)等方面進(jìn)行重新定位和規(guī)劃。PPP模式與國(guó)有企業(yè)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式不同,需要從體制機(jī)制、組織協(xié)調(diào)、融資渠道等方面進(jìn)行探索創(chuàng)新,充分發(fā)揮財(cái)務(wù)公司、產(chǎn)業(yè)基金等融資平臺(tái)作用,推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。在具體PPP項(xiàng)目的模式選擇上,根據(jù)建設(shè)施工、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等參與階段的不同,差異化地選擇BT或者BOT+EPC+股權(quán)等模式。同時(shí),也要明確投資主體和投資權(quán)限,比如規(guī)定國(guó)有企業(yè)的母公司可以投資PPP項(xiàng)目,子公司只可承攬跟蹤項(xiàng)目,從而有效控制投資風(fēng)險(xiǎn)。二是科學(xué)研究、審慎決策項(xiàng)目。當(dāng)前,PPP項(xiàng)目的數(shù)量、范圍十分廣闊,財(cái)政部門也在定期篩選、推介PPP項(xiàng)目,國(guó)有企業(yè)在項(xiàng)目篩選中要認(rèn)真研讀PPP項(xiàng)目的政策規(guī)章,分析運(yùn)營(yíng)模式,在涉及交通、水利、地下管廊、新能源應(yīng)用等不同領(lǐng)域中選擇可以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目,降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。要重視項(xiàng)目的可行性研究,廣泛深入市場(chǎng)調(diào)查,充分了解項(xiàng)目背景、概況、模式、市場(chǎng)需求、合作意向、融資模式、經(jīng)濟(jì)效益和存在的風(fēng)險(xiǎn),并進(jìn)行充分研判、細(xì)致研究,必要時(shí)可邀請(qǐng)外部專家、中介機(jī)構(gòu)等共同參與,確保可行性報(bào)告質(zhì)量。國(guó)有企業(yè)PPP項(xiàng)目的決策過程,必須嚴(yán)格按照國(guó)有企業(yè)投資監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定,履行“三重一大”決策程序,集體決策、審慎把關(guān),防止項(xiàng)目出現(xiàn)重大損失。三是加強(qiáng)對(duì)外合作,合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)借力發(fā)展。要充分運(yùn)用PPP規(guī)則,嚴(yán)格遵守風(fēng)險(xiǎn)分配中的風(fēng)險(xiǎn)由最適宜者承擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)相匹配、適度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)三條基本原則。目前,我國(guó)的大部分PPP項(xiàng)目都是由政府所屬的投資平臺(tái)具體運(yùn)作,在項(xiàng)目的具體建設(shè)運(yùn)營(yíng)中也有不同的設(shè)計(jì)、施工機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來。因此,國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目需要選擇誠信可靠的合作方,強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合,優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),分散風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)有企業(yè)在融資渠道上具備天然的優(yōu)勢(shì),可以充分利用自身資信、資金優(yōu)勢(shì),主動(dòng)承接參與PPP項(xiàng)目,加強(qiáng)與政府部門、各類投資平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)等的溝通協(xié)作,募集項(xiàng)目運(yùn)作資金。同時(shí),還可以利用集團(tuán)優(yōu)勢(shì),以信譽(yù)擔(dān)保等方式開展銀團(tuán)融資,并積極吸引金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)和大型民企等加入項(xiàng)目中來,降低融資風(fēng)險(xiǎn)。要充分借鑒政府的產(chǎn)業(yè)基金模式,撬動(dòng)更多社會(huì)資本,發(fā)揮資金杠桿作用,實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。四是加強(qiáng)內(nèi)部管理,降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。要重視項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)、施工管理,對(duì)項(xiàng)目施工安全、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保評(píng)價(jià)、項(xiàng)目進(jìn)度等各個(gè)環(huán)節(jié)全過程監(jiān)督,嚴(yán)防各類風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),需要培養(yǎng)和儲(chǔ)備PPP項(xiàng)目的專業(yè)人才,通過對(duì)外招聘、定向培養(yǎng)、內(nèi)部培訓(xùn)等方式,不斷充實(shí)PPP項(xiàng)目的投融資、法務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等各類專業(yè)技術(shù)人才和復(fù)合型領(lǐng)導(dǎo)人員,預(yù)防經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)前,我國(guó)各級(jí)政府正在大力推廣PPP模式項(xiàng)目,并寄希望以此撬起一場(chǎng)公共服務(wù)變革。但整體而言,PPP還處于探索階段,法律體系尚不健全,項(xiàng)目運(yùn)作還有待規(guī)范。面對(duì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)拸V、地域范圍宏大、項(xiàng)目數(shù)量眾多、總投資額超萬億的PPP項(xiàng)目,國(guó)有企業(yè)參與其中既有壓力也有挑戰(zhàn),這需要國(guó)有企業(yè)苦練內(nèi)功,堅(jiān)持審時(shí)度勢(shì)、量力而行,強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范和管理,審慎選擇參與PPP項(xiàng)目,不斷壯大企業(yè)實(shí)力,保持健康穩(wěn)定發(fā)展。

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付佳佳(1985-),女,河南息縣人,經(jīng)濟(jì)師,主要研究方向?yàn)橥顿Y管理。