城市污染場地風(fēng)險的公共治理與制度因應(yīng)

李奇?zhèn)ィ?鵬

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400045)

城市污染場地風(fēng)險的公共治理與制度因應(yīng)

李奇?zhèn)?，?鵬

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400045)

由污染場地引發(fā)的一系列社會問題已成為影響我國城市經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要障礙。對污染場地的風(fēng)險管控應(yīng)依循公共治理路徑，以多元主體共治為治理形式，以透明、法治、參與為基本要素，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險責(zé)任的分配正義與城市永續(xù)發(fā)展為價值旨?xì)w。由于受到效益主導(dǎo)型環(huán)境治理模式的影響，當(dāng)前我國政府主導(dǎo)的城市污染場地風(fēng)險治理機(jī)制在實(shí)踐運(yùn)行中遭遇了諸多困境，諸如治理主體單極化、風(fēng)險決策技術(shù)理性化、治理結(jié)果公平性缺失等。以提升社會風(fēng)險治理能力為目標(biāo)，通過構(gòu)建多元主體合作治理模式、完善相關(guān)立法和政策決策機(jī)制、建立場地信息公開與公眾參與制度、健全監(jiān)督管理體制、確立場地治理責(zé)任制度等方式，可以有效矯治這些問題，推動城市可持續(xù)發(fā)展。

污染場地；風(fēng)險管控；公共治理；制度因應(yīng)

一、問題與思路

污染場地是指因堆積、儲存、處理、處置或其他方式(如遷移)承載了有害物質(zhì)，對人體健康和環(huán)境產(chǎn)生危害或具有潛在風(fēng)險的空間區(qū)域[1]。對城市污染場地風(fēng)險的有效管控關(guān)系到公眾生命健康安全，關(guān)系生態(tài)文明建設(shè)，是推進(jìn)城市綠色發(fā)展和維護(hù)國家生態(tài)安全的重要內(nèi)容。就我國情況而言，由于歷史上產(chǎn)業(yè)布局不合理以及污染控制管理不足等原因，我國城市中心區(qū)域已經(jīng)產(chǎn)生大量歷史遺留污染場地，其數(shù)量達(dá)“30萬-50萬塊”[2]。尤其值得關(guān)注的是，近年來，隨著城市“退二進(jìn)三”、“退城進(jìn)園”產(chǎn)業(yè)升級目標(biāo)的推進(jìn)，大批重污染行業(yè)企業(yè)關(guān)停、搬遷，城市中心地帶遺留、遺棄場地在進(jìn)一步開發(fā)利用過程中頻頻發(fā)生場地污染事件。2004年，北京宋家莊地鐵站中毒事件敲響了城市污染場地危害的警鐘。隨后，一系列“毒地”事件，包括最近常州外國語學(xué)?！岸镜亍倍挝廴臼录认嗬^曝光，使得長期隱匿在城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中的污染場地問題逐漸映入公眾視野。顯然，由污染場地引發(fā)的生態(tài)環(huán)境及一系列社會問題已成為影響我國城市經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要障礙。如何預(yù)防場地污染風(fēng)險的發(fā)生？如何公平分配場地治理責(zé)任？如何有效管控場地風(fēng)險？這些問題已經(jīng)成為保障城市人居環(huán)境安全、實(shí)現(xiàn)城市綠色發(fā)展亟需予以重點(diǎn)關(guān)注的問題。

對于城市污染場地治理問題，國外學(xué)者從20世紀(jì)70年代開始持續(xù)予以關(guān)注。Reddy(1999)[3]、Bartsch(2002)[4]、Cappuyns(2012)[5]等針對污染場地風(fēng)險調(diào)查、評估、修復(fù)、監(jiān)測等各個環(huán)節(jié)的技術(shù)問題進(jìn)行分析，依據(jù)風(fēng)險管控理念提出了治理修復(fù)的科學(xué)措施。我國相關(guān)研究在上個世紀(jì)末也開始興起。胡文翔(2012)[6]、李發(fā)生(2014)[7]等，在引進(jìn)吸收國外場地治理技術(shù)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際分析認(rèn)為，我國場地治理具有修復(fù)時間短、次生污染少、安全性、穩(wěn)定性要求高等特征，所以，應(yīng)采取與國外治理修復(fù)有別的技術(shù)措施。然而，正如Liu Ying(2014)[8]所指出的，現(xiàn)有關(guān)于場地治理修復(fù)的研究主要聚焦于“修復(fù)再開發(fā)技術(shù)議題，卻對導(dǎo)致這一現(xiàn)象的社會成因很少關(guān)注” 。事實(shí)上，污染場地不僅是與資源性、生態(tài)性、經(jīng)濟(jì)性相關(guān)聯(lián)的技術(shù)性議題，亦是社會建構(gòu)的、寓于社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)之中的社會性問題[9]；既是生態(tài)風(fēng)險亦是“人化”的風(fēng)險，是一種關(guān)涉行為、規(guī)范、制度的現(xiàn)代性公共風(fēng)險。對具有社會風(fēng)險屬性的污染場地進(jìn)行規(guī)制，應(yīng)立足于公共治理視域，透過社會結(jié)構(gòu)分析展現(xiàn)污染場地風(fēng)險治理所嵌入的權(quán)力——權(quán)利、權(quán)力——資本、權(quán)利——資本的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。因?yàn)?，“環(huán)境問題的解決之道并非僅存于科學(xué)領(lǐng)域，而在于公共政策(public policy)……其關(guān)乎權(quán)力分派(locus of power)以及關(guān)于重大公共決策施予控制的問題”[10]。本文正是基于這樣的視角，探究城市污染場地風(fēng)險公共治理的具體意涵，結(jié)合我國實(shí)踐剖析治理的現(xiàn)實(shí)困境、制度根源并嘗試從社會治理的制度層面提出完善建議。

二、城市污染場地風(fēng)險的公共治理及其具體意涵

面對日益復(fù)雜的社會公共事務(wù)，單純依賴政府提供公共服務(wù)的供給模式面臨著“政府失靈”的危險，呈現(xiàn)出“無效率、反應(yīng)滯后、缺乏激勵、不能反映民眾價值偏好的危機(jī)”[11]。因此，從20世紀(jì)80年代開始，圍繞著“政府與社會之間伙伴關(guān)系”構(gòu)建，以“多元主義合法性保障、協(xié)商式管理過程、彈性網(wǎng)絡(luò)治理和制度保障秩序”[12]為特征的新型公共管理范式逐漸興起。這種強(qiáng)調(diào)多元主體共享資源、合作互動、共同參與制定公共政策和提供公共服務(wù)，彰顯國家與社會良好合作關(guān)系，體現(xiàn)公私合作、民主協(xié)商、責(zé)任共擔(dān)的新型治理模式即是“公共治理”。從公共治理視域觀察，城市污染場地風(fēng)險公共治理的實(shí)質(zhì)在于對環(huán)境風(fēng)險的合作規(guī)制，亦即政府、企業(yè)、專家、公眾等相關(guān)利益主體，依循公共治理規(guī)范與原則要求對污染場地修復(fù)與治理行為展開持續(xù)、集中控制，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險消解與公共安全保障的一系列活動。

(一)城市污染場地公共治理的本質(zhì)是環(huán)境風(fēng)險的合作規(guī)制

污染場地風(fēng)險問題的人因性、普遍性，預(yù)防的難度和災(zāi)難的嚴(yán)重性決定了污染場地風(fēng)險治理的復(fù)雜性：既需要高度的專業(yè)知識以應(yīng)對新興技術(shù)引發(fā)的種種挑戰(zhàn)，亦需要具備廣泛的社會性以響應(yīng)公眾的安全需求。正如布雷耶所言，“由于個人對風(fēng)險缺少足夠的認(rèn)知，也欠缺相應(yīng)的信息和知識，因此無法從容不迫的去應(yīng)對風(fēng)險；而風(fēng)險問題涉及大量的科學(xué)政策問題，自由市場很難去對諸多社會現(xiàn)象所蘊(yùn)含的風(fēng)險和收益進(jìn)行評估；因此風(fēng)險社會要求行政法轉(zhuǎn)型，要求必須結(jié)合國家和社會的力量，進(jìn)行有效率的風(fēng)險規(guī)制”[13]。進(jìn)言之，污染場地風(fēng)險治理已經(jīng)不同于傳統(tǒng)意義上的危害防衛(wèi)，不可能由政府一方承擔(dān)全部的風(fēng)險管控任務(wù)，而應(yīng)當(dāng)是政府、企業(yè)、專家、公眾等利益相關(guān)者結(jié)合的“合作式”、“參與式”規(guī)制。從國外污染場地治理情況看，在“行政理性主義”缺陷日益凸顯情況下，以“公眾參與、公共合作、責(zé)任共擔(dān)”為特征的風(fēng)險合作規(guī)制正成為治理的發(fā)展趨勢。美國于1986年、1990年、1992年等數(shù)次修訂了《超級基金法》，并于2002年通過《小規(guī)模企業(yè)責(zé)任減輕和棕色地塊振興法》，其重點(diǎn)都在于改變傳統(tǒng)以國家治理為中心的命令控制模式，使州政府作用、私主體的自我規(guī)制與公眾參與成為影響場地治理決策的重要因素，形成多元主體合作共治的格局。

就污染場地治理而言，從政府為中心的管制向多元主體合作共治的轉(zhuǎn)變不僅意味著規(guī)制主體類型的豐富，更意味著規(guī)制關(guān)系的調(diào)適與治理路徑的轉(zhuǎn)變。在污染場地風(fēng)險合作治理過程中，規(guī)制主體已經(jīng)不再局限于政府單一主體，而逐漸容納了除政府以外的各種組織、機(jī)構(gòu)乃至公民個體，涵蓋了“政府與非政府組織(環(huán)保NGOs)”、“政府與公眾”、“非政府組織(環(huán)保NGOs)與公眾”、“政府與專家體系”、“專家體系與公眾”等多維合作關(guān)系[14]。更為重要的是，以往國家與公民之間控制、服從的僵化關(guān)系被打破，政府風(fēng)險話語的權(quán)力壟斷與專家系統(tǒng)的知識壟斷被破除，政府、專家、利害關(guān)系者、一般民眾開始以一種協(xié)商者的身份進(jìn)入到對場地風(fēng)險管理的討論、決策之中，通過相互尊重、參與、合作建構(gòu)起基于信任與目標(biāo)認(rèn)同之上的伙伴關(guān)系，在公共權(quán)力和社會權(quán)力不斷對話過程中形成了政府主導(dǎo)、社會參與、多元互動、共同治理的風(fēng)險規(guī)制新格局。在這一規(guī)制關(guān)系中，政府雖然仍是風(fēng)險治理的主導(dǎo)者，但并不居于絕對支配地位，而主要是一種召集者、協(xié)商者、監(jiān)督者等靈活性角色；公眾已不再是治理結(jié)構(gòu)的邊緣角色，而是具有較強(qiáng)的參與意識和治理能力，能夠依據(jù)自身判斷對治理決策提出有針對性意見，與政府在責(zé)任、利益上具有連帶關(guān)系的主體。合作治理的目的在于“通過建立多種形式的決策中心，構(gòu)建一種所有主體連手協(xié)作的關(guān)系，來共同享有公共資源的分配權(quán)力，為政府尋求最優(yōu)的決策提供更多形式的替代選擇[11]。由此，城市污染場地風(fēng)險治理的重心由政府單中心向社會多中心治理轉(zhuǎn)變，治理路徑也由自上而下轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙屡c自下而上雙向兼容的網(wǎng)絡(luò)化合作。

(二)城市污染場地公共治理的基本要素是透明、法治和參與

城市污染場地公共治理“所要求的合作并不是在靜態(tài)基礎(chǔ)之上的合作，而是力圖實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力下移和公眾參與增強(qiáng)的動態(tài)過程，在合作中調(diào)試相互關(guān)系、展開權(quán)力分配”[11]。換言之，應(yīng)將公共治理規(guī)范與原則要求落實(shí)到污染場地風(fēng)險預(yù)防-治理修復(fù)-再開發(fā)過程中，滲透于場地風(fēng)險調(diào)查、評估、管理全程，以實(shí)現(xiàn)有效治理的目標(biāo)。其關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在于：利益主體識別：通過利益相關(guān)者辨識規(guī)則，對多元主體予以層次區(qū)分，明確不同主體的差異化利益要求；信息有效獲取：通過信息公開與知情權(quán)保障，使場地治理信息能夠準(zhǔn)確、及時、全面的為參與者所掌握；公眾實(shí)質(zhì)參與：在不同階段、層級上豐富參與的形式、方法，在政府肯認(rèn)、專業(yè)知識輔助下形成“有意義的民眾參與”；程序制度規(guī)范：通過設(shè)定風(fēng)險管理規(guī)則與程序形成利益表達(dá)、溝通、論辯、協(xié)商的議事規(guī)則，彌合“行政理性”與“社會理性”、“知識合法性”與“價值合法性”之間的沖突與矛盾；風(fēng)險策略選擇：在綜合考慮環(huán)境風(fēng)險概率、成本效益因素、公眾要求基礎(chǔ)上，從備選方案中尋求場地治理的最佳方案。顯然，“透明、法治和參與”是上述動態(tài)治理過程的基本要素?！巴该鳌睘橛行⑴c提供了信息基礎(chǔ)，“法治”為治理提供了程序與制度保障，“參與”則打開了治理的合作維度。它們之間相互滲透融合、互為基礎(chǔ)，可以說，“合法性、透明性、責(zé)任性、參與、回應(yīng)、效能”等要素正成為推動場地風(fēng)險善治的基礎(chǔ)力量。

國外污染場地治理實(shí)踐也反復(fù)印證，城市污染場地風(fēng)險治理能否取得治理效果的關(guān)鍵在于“風(fēng)險處置態(tài)度的轉(zhuǎn)變，社會合作與公眾參與的深入以及風(fēng)險治理的法治化”[15]。從典型的污染場地事件，如美國拉弗運(yùn)河事件、臺灣地區(qū)RCA土壤及地下水污染事件的治理進(jìn)程看，由于相對于社區(qū)居民、普通民眾的信息優(yōu)勢，污染企業(yè)很容易利用信息不對稱狀況掩蓋風(fēng)險真相、回避風(fēng)險責(zé)任，通過土地權(quán)屬改變轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險，通過協(xié)議讓渡風(fēng)險，經(jīng)簡單的填埋處理隱匿風(fēng)險。而有效改變這一狀況的治理方式在于政府和社會風(fēng)險處置態(tài)度的轉(zhuǎn)變：從隱匿、漠視、回避風(fēng)險到正視風(fēng)險事實(shí)、積極采取措施應(yīng)對風(fēng)險；通過制度化措施明確政府在處理污染場地環(huán)境問題上的行政權(quán)責(zé)，清晰規(guī)定企業(yè)的治理修復(fù)責(zé)任；確立公眾參與制度，在主體多元、公開透明的話語空間中形成符合公共理性和科學(xué)的風(fēng)險決策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對場地風(fēng)險的有效管控。

(三)城市污染場地公共治理的價值旨?xì)w是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險責(zé)任分配正義與城市永續(xù)發(fā)展

城市污染場地治理作為一項生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施，表面看是關(guān)于場地污染的修復(fù)整治行動，實(shí)則是對隱藏于其中的多元主體利益的重新配置。污染場地治理要解決的關(guān)鍵問題并不在于修復(fù)方法、手段是否科學(xué)合理，更不是以某個修復(fù)治理項目商用轉(zhuǎn)換成功與否作為評判標(biāo)準(zhǔn)，而是在于如何通過治理公平地分配環(huán)境風(fēng)險責(zé)任，并協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的矛盾、沖突。一方面，污染場地公共治理應(yīng)體現(xiàn)社會的利益分配結(jié)構(gòu)和原則，使正義理念成為治理的基本價值，實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險責(zé)任的公平分配。污染場地風(fēng)險的背后常常隱含著一個事實(shí)，“環(huán)境利益與成本不成比例地分配在不同的群體身上，污染者享受利益，而小區(qū)居民與公眾承受污染的成本”[16]。這種環(huán)境風(fēng)險與利益分配不正義現(xiàn)象反映出污染場地風(fēng)險的分配并不是以公平的方式進(jìn)行，而是以一種最小抵抗路徑展開，通過人為地以風(fēng)險決策的形式制造出一種社會群體的不對稱：一些人成為分享技術(shù)收益、定義風(fēng)險與決定風(fēng)險走向的主導(dǎo)者，而另一些人卻被迫成為了風(fēng)險的受害者。因此，城市污染場地公共治理的價值目標(biāo)不僅僅在于消除場地污染威脅，而在于通過一系列的制度規(guī)范建構(gòu)起一種公平分配污染場地風(fēng)險的社會機(jī)制，改變利益獲取與風(fēng)險分配不對稱情況，予以弱勢群體、地區(qū)以傾斜保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)社會的正義價值。

另一方面，在強(qiáng)調(diào)責(zé)任公平分配的同時，污染場地公共治理也應(yīng)注重協(xié)調(diào)多元利益沖突，“更有效率地連接環(huán)保、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、小區(qū)復(fù)興計劃”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市永續(xù)發(fā)展。在污染場地風(fēng)險治理關(guān)系中，不僅存在政府與污染企業(yè)之間的監(jiān)管關(guān)系，也存在政府與公眾，污染企業(yè)與員工、居民，專家體系與社會輿論之間多重疊加的利益博弈和分享關(guān)系；不僅需要保障公民環(huán)境權(quán)益，也需要協(xié)調(diào)企業(yè)經(jīng)營權(quán)、開發(fā)商收益權(quán)和政府監(jiān)管權(quán)；不僅應(yīng)該考慮環(huán)境利益，也應(yīng)該平衡經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境保護(hù)和城市可持續(xù)發(fā)展之間的良性關(guān)系；既不能過度放寬整治標(biāo)準(zhǔn)，限縮責(zé)任主體范圍，減弱對污染企業(yè)的警示作用，亦不能對相關(guān)事業(yè)者的干預(yù)超出應(yīng)有程度，限制事業(yè)者的自主經(jīng)營權(quán)，從而形成環(huán)境權(quán)對抗、限制經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的局面。美國《超級基金法》在實(shí)施之初，就曾經(jīng)因?yàn)檩^為嚴(yán)格的責(zé)任規(guī)定，使預(yù)期投入的地產(chǎn)開發(fā)商和投資者在選址時有意避開污染場地，造成污染地塊的廢棄、閑置，在美國各地形成了數(shù)額巨大的“死亡地帶”(dead zone)。所以，污染場地公共治理的難點(diǎn)在于根據(jù)一國實(shí)際擬定寬嚴(yán)相濟(jì)的整治標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任分配制度，尋找風(fēng)險社會中安全與自由價值之間適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。

三、我國城市污染場地治理的現(xiàn)實(shí)困境

從2004年北京宋家莊地鐵站中毒事件開始，我國各地出現(xiàn)的“毒地”施工中毒現(xiàn)象、整治修復(fù)過程中二次污染問題以及社區(qū)居民的環(huán)境抗?fàn)幨录粩嗵魬?zhàn)公眾神經(jīng)，城市污染場地治理的失序與混亂正在加劇城市中社會不公正問題。

(一)污染場地治理主體單極化，協(xié)同治理格局未形成

由于關(guān)涉復(fù)雜多元的利益主體，如政府機(jī)構(gòu)、污染企業(yè)、社區(qū)居民、地產(chǎn)開發(fā)商、專家體系、媒體與公眾等，場地治理需要各方在風(fēng)險決策過程中充分表達(dá)、溝通、論辯、協(xié)商，并在利益碰撞中妥協(xié)平衡，進(jìn)而形成治理共識，以實(shí)現(xiàn)對環(huán)境風(fēng)險的合作規(guī)制[9]。而現(xiàn)實(shí)情況卻是，在傳統(tǒng)命令控制環(huán)境管理模式下，我國場地治理風(fēng)險決策呈現(xiàn)出單極化特征，地方政府單方面主導(dǎo)著場地修復(fù)與再開發(fā)全過程。從北京、重慶等城市治理實(shí)踐看，無論是場地收購、整理、儲備還是治理修復(fù)、出讓、再開發(fā)，其方案的決定、變更都依賴政府有關(guān)部門的審批。而作為“理性人”的地方政府，在財政制度化分權(quán)不足的情況下，會更多地關(guān)注“土地財政”帶來的級差收益以及場地再開發(fā)利用對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促動，一定程度上忽略場地污染可能導(dǎo)致的環(huán)境和健康風(fēng)險。如此一來，整個污染場地治理活動被經(jīng)濟(jì)效益和整治效率所左右：在政府收儲階段，迫于城市改造時間表的催促，常常無暇對場地進(jìn)行深入的風(fēng)險評估，就匆忙與污染企業(yè)簽定搬遷協(xié)議；在收儲以后，為了實(shí)現(xiàn)地產(chǎn)開發(fā)利益，往往在未經(jīng)詳細(xì)的場地調(diào)查、評估情況下匆忙做出變更土地用途的決定；在開發(fā)建設(shè)過程中，著重工程建設(shè)速度與商用而疏于整治修復(fù)和監(jiān)管，也不主動就場地風(fēng)險與社會溝通；當(dāng)污染場地風(fēng)險被媒體披露成為公共事件以后，地方政府又會被動地做出回應(yīng)：立即調(diào)整場地修復(fù)方案或者結(jié)合專家知識對整治修復(fù)方案的合理性予以說明。其結(jié)果就是，治理行為背離了環(huán)境保護(hù)公共授權(quán)的本質(zhì)，環(huán)境價值與公共利益被政府及官員“看得見的利益”取代，公共治理所追求的社會正義價值被棄置。

從應(yīng)然層面看，城市污染場地治理從調(diào)查、評估、決策、執(zhí)行的全過程，不但應(yīng)保障利益相關(guān)者特別是可能的風(fēng)險波及者的參與權(quán)利，而且應(yīng)采取多種措施調(diào)動各方主體的積極性，使之主動參與風(fēng)險決策，通過公眾監(jiān)督政府和官員等治理主體，防止治理過程出現(xiàn)利益偏置與異化。環(huán)保部新近出臺的《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》盡管規(guī)定“設(shè)區(qū)的市級環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)土地使用權(quán)人提交的土壤環(huán)境初步調(diào)查報告建立污染地塊名錄，及時上傳污染地塊信息系統(tǒng)，同時向社會公開，并通報各污染地塊所在地縣級人民政府”。但這種制度安排只是一種“發(fā)布-接受的單向公開模式，沒有確立政府的響應(yīng)義務(wù)，不足以確保政府的公信力”[17]。對應(yīng)的是美國學(xué)者謝莉·安斯汀所言的“公民參與階梯理論”中“政府主導(dǎo)型參與”，意味著政府(精英)起支配作用[18]，公眾參與決策的機(jī)會、渠道、程序以及最終參與的結(jié)果都由政府控制，而公民只是被動、低度、形式化和符號化的參與。在這種情況下，公眾認(rèn)同場地治理決策合理性的社會基礎(chǔ)并不牢固，社區(qū)居民的環(huán)境權(quán)益容易被忽視，因權(quán)益受損而又得不到制度化救濟(jì)被迫進(jìn)行環(huán)境抗?fàn)幍默F(xiàn)象就會不斷出現(xiàn)。

(二)污染場地風(fēng)險決策倚重技術(shù)理性，缺乏良好風(fēng)險溝通

隨著污染場地風(fēng)險治理技術(shù)日臻完善，污染場地治理開始引入風(fēng)險評估程序，風(fēng)險規(guī)制過程也由簡單的行政決定轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)雜的風(fēng)險管理，污染場地法律關(guān)系逐漸將專家體系融入其中?！霸诹⒎ㄒ腼L(fēng)險評估，反映了運(yùn)用科學(xué)知識來確保政治理性化的努力。藉由評估，行政機(jī)關(guān)必須在決策前通過科學(xué)專家按照結(jié)構(gòu)化的方式進(jìn)行審慎分析，為監(jiān)管決策尋求較為充分的事實(shí)基礎(chǔ)，從而達(dá)到通過知識規(guī)范裁量的目的[19]?！痹谶@一過程中，政府與專家體系構(gòu)筑了良好合作關(guān)系，互相配合、借力增強(qiáng)了風(fēng)險決策的合法性，并形成了所謂的“專家理性模式”。然而，“服務(wù)于政策制定的科學(xué)并不完全基于科學(xué)事實(shí)，在證據(jù)不充分、決策又有時間限制的情況下，科學(xué)家需要大量運(yùn)用假設(shè)、推定，這就給政策考量、個人偏好影響評估科學(xué)性留下了空間”[19]。更為重要的是，權(quán)力與知識的結(jié)合形成的“專家理性模式”看似提升了風(fēng)險決策的合法性，使污染場地風(fēng)險治理化約為一個技術(shù)性問題，成為一種客觀的評價，卻忽略了風(fēng)險管理過程的價值性以及在這一過程中因?yàn)橐栏綑?quán)力專家獨(dú)立性、客觀性喪失的可能。須知，“專家理性模式”也存在諸如信息不足、獨(dú)立性不強(qiáng)、規(guī)制俘獲等問題。在我國場地治理實(shí)踐中，就曾經(jīng)發(fā)生過社會輿論對環(huán)評專家結(jié)論以及技術(shù)修復(fù)方案提出異議的情況，也出現(xiàn)過因?yàn)椴幌嘈疟O(jiān)測結(jié)論而自行監(jiān)測的案例。這些現(xiàn)象投射到公眾腦海中，給人們的直觀印象就是風(fēng)險評估專家正在為權(quán)力“背書”，專家意見的獨(dú)立性、合理性受到社會質(zhì)疑。

(三)污染場地治理過程缺乏有效監(jiān)管，治理法規(guī)范體系不健全

城市污染場地治理修復(fù)不應(yīng)是無序博弈，而應(yīng)是規(guī)則之治。以法治為中心的治理策略有助于克服傳統(tǒng)政策依賴型治理導(dǎo)致的短期性、不穩(wěn)定性，能夠以明確的制度規(guī)范約束各類利益主體行為，增加強(qiáng)制性和可操作性，從而提升場地治理的效率。從我國現(xiàn)實(shí)情況看，城市污染場地治理立法及其運(yùn)行實(shí)施都存在不同程度的問題。一方面，國家層面有關(guān)土壤環(huán)境保護(hù)專門立法的發(fā)展進(jìn)程仍比較滯后。雖然2016年底環(huán)保部出臺《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》，彌補(bǔ)了城市污染場地專門立法的空白，但部門規(guī)章的法律效力較弱，其規(guī)范內(nèi)容限于《立法法》的權(quán)限規(guī)定，實(shí)施也受到其他監(jiān)管部門的牽制。另一方面，既有法律制度在實(shí)施過程中常常被“懸置”。一是多元監(jiān)管主體間職責(zé)不清、缺乏協(xié)調(diào)、配合。例如，針對土地規(guī)劃，地方政府就存在土地管理和城市規(guī)劃兩個體系，由于相互間職責(zé)劃分不清晰、信息通報不全，常常導(dǎo)致污染場地被當(dāng)作綠地進(jìn)行規(guī)劃，甚至出現(xiàn)未修復(fù)即進(jìn)行再開發(fā)利用的情況。此外，環(huán)境監(jiān)督管理部門在場地治理修復(fù)方面的職責(zé)定位較模糊，土地規(guī)劃、利用與土地污染整治監(jiān)管之間的關(guān)系沒有清晰的法律界定，這些都直接影響到場地監(jiān)管的有效實(shí)施；二是對既有制度執(zhí)法監(jiān)管不力。在實(shí)際的治理過程中，污染場地事件的發(fā)生往往都與“形式化監(jiān)管”、“補(bǔ)辦環(huán)評”、“未批先建”、“建設(shè)用地準(zhǔn)入管理不嚴(yán)”、“土地招、拍、掛不規(guī)范”等執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象密切聯(lián)系，還有一些案例則反映出監(jiān)管部門對場地治理“重”末端修復(fù)治理而“疏于”預(yù)防，“重”行政審批而“疏于”修復(fù)過程監(jiān)管，“重”土壤污染修復(fù)而“疏于”地下水污染治理，“重”工程驗(yàn)收而“疏于”長期的跟蹤評價的弊病[20]。顯然，污染場地治理的法規(guī)范體系不健全、治理過程欠缺有效監(jiān)管已經(jīng)成為影響我國城市污染場地治理效率的重要阻礙。

(四)污染場地治理結(jié)果公平性缺失，污染者負(fù)擔(dān)原則未落實(shí)

一方面，城市污染場地治理中的公平性缺失表現(xiàn)為利益分配與環(huán)境風(fēng)險承擔(dān)的失衡。污染場地治理的價值目標(biāo)在于以環(huán)境正義為原則通過一系列的風(fēng)險管控措施“使污染受益者與受害者之間的效益分配走向均等化”，實(shí)現(xiàn)對場地風(fēng)險責(zé)任的公平分配。而現(xiàn)實(shí)場景卻是，一邊是資本與權(quán)力的結(jié)合主導(dǎo)著城市再造過程，決定了城市擴(kuò)張的利益分配格局；另一邊，圍繞著污染場地風(fēng)險責(zé)任的“擊鼓傳花”博弈也在悄然上演，利益相關(guān)者的博弈能力而不是公平負(fù)擔(dān)成為最終決定風(fēng)險分配的依據(jù)。從風(fēng)險傳導(dǎo)的鏈條看，污染場地的整治費(fèi)用與未來可能的風(fēng)險責(zé)任正隨著污染場地附著的地塊開發(fā)而轉(zhuǎn)移，從最初的污染企業(yè)轉(zhuǎn)向地方政府，再轉(zhuǎn)向開發(fā)商，最終轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。在現(xiàn)實(shí)的案例中，其風(fēng)險敞口的解決方案主要依賴于利益相關(guān)者的博弈能力。譬如，在一些案例中，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)不得不拿出巨額資金進(jìn)行土地修復(fù)；而在其他的案例中，地方政府不僅對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行了賠償，而且最終承擔(dān)了修復(fù)治理費(fèi)用。這顯示出污染場地治理責(zé)任分配并沒有依循法定原則展開，而是依據(jù)“個案式”、“含混式”、“談判式”模式確定，“污染者負(fù)擔(dān)”原則在責(zé)任分配中被忽視，場地治理主要依靠政府投入，巨大的市場污染成本被轉(zhuǎn)嫁給社會[21]。

另一方面，城市污染場地治理中的公平性缺失表現(xiàn)為缺乏對弱勢群體權(quán)益的維護(hù)與救濟(jì)。治理實(shí)踐中發(fā)生的“施工工人中毒事件”、“房屋銷售環(huán)節(jié)未提示風(fēng)險”、“治理修復(fù)未完成就搬遷”等情形，其結(jié)果都是場地風(fēng)險波及者的合法權(quán)益受到侵害。更為嚴(yán)重的是，公眾環(huán)境權(quán)益受損后很難獲得體制內(nèi)的救濟(jì)。面對公眾訴求，開發(fā)商的推諉與地方政府的不作為，再加上依附于行政之上的司法體制，使得公眾環(huán)境權(quán)益得不到有效保障，其后果就是公眾對社會既有制度結(jié)構(gòu)與規(guī)范體系失望情緒增加，非制度化的環(huán)境抗?fàn)幉粩喑霈F(xiàn)，政府與公眾關(guān)系趨于緊張、對立。

四、城市污染場地風(fēng)險公共治理的制度因應(yīng)

在城市污染場地公共治理命題之下，不僅僅是治理主體的豐富，更是治理關(guān)系的調(diào)適、治理路徑的改易，是治理過程中資源的分配方式與社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，其實(shí)質(zhì)是通過公平分配權(quán)義、責(zé)任以及標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范程序、商談式的協(xié)商過程，實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益增益與多元主體利益協(xié)調(diào)。因此，城市污染場地風(fēng)險公共治理并非單純的技術(shù)議題，而是關(guān)乎治理模式轉(zhuǎn)換與具體規(guī)范設(shè)計的制度規(guī)劃。

(一)構(gòu)建多元主體合作共治的城市污染場地風(fēng)險治理模式

從混亂失序到有效管控，城市污染場地風(fēng)險治理的關(guān)鍵在于治理模式的轉(zhuǎn)換，亦即在公共機(jī)構(gòu)與社會主體廣泛參與、合作基礎(chǔ)上建構(gòu)起來的“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的環(huán)境風(fēng)險公共規(guī)制。其重點(diǎn)在于形成一種具備兼容性的多元、動態(tài)彈性結(jié)構(gòu)，在科層結(jié)構(gòu)內(nèi)部、政府與市場、政府與社會、專家與公眾之間實(shí)現(xiàn)治理權(quán)力與資源的動態(tài)調(diào)整。

首先，在科層結(jié)構(gòu)內(nèi)部，疏通中央與地方、多元監(jiān)管部門之間的合作通道。在場地治理倚重地方的情況下，既主動吸納地方意見、增加中央財政轉(zhuǎn)移支付、設(shè)立污染場地治理基金，又注重對地方執(zhí)行中央政策法律情況予以監(jiān)督，通過約談、督察、巡視、考核等方式導(dǎo)引和約束地方政府場地治理行為，防范在“土地財政”驅(qū)動下發(fā)生“形式化因應(yīng)”與“選擇性執(zhí)法”問題。同時，從體制入手協(xié)調(diào)政府各部門間利益，“發(fā)揮多部門規(guī)制方式、共同體規(guī)制方式以及命令控制規(guī)制方式的集合效應(yīng)”。

其次，在政府與市場之間，積極調(diào)動私主體自我規(guī)制與參與的積極性。根據(jù)國外場地治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，整治10公頃的企業(yè)廠房用地需要長達(dá)15年時間和3000-5000萬美元的費(fèi)用[22]。這意味著事前預(yù)防場地污染的效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于事后修復(fù)，而私主體作為潛在的污染者具有充分的信息優(yōu)勢可以以較低成本防范污染的發(fā)生，或者迅速采取措施減少污染的擴(kuò)散。因此，在政府與市場的關(guān)系建構(gòu)上，既需要嚴(yán)格污染者負(fù)擔(dān)責(zé)任、防范污染成本外部化，又需要在命令控制模式之外衍生出基于契約的風(fēng)險規(guī)制，為企業(yè)的自我修復(fù)行為提供政策和資金支持。例如，美國政府通過聯(lián)邦政府國家褐色地塊伙伴行動，在1997-1998年間提供了4.13億美元財政資金鼓勵企業(yè)自主修復(fù)，美國環(huán)保署也傾向于通過行政和解協(xié)議來決定責(zé)任方所應(yīng)分?jǐn)偟那謇碣M(fèi)用[23]。這些措施激勵了私主體的自主修復(fù)行為，也使政府與企業(yè)之間以往生硬的管理與被管理、命令與服從關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楹献骰锇殛P(guān)系。

再次，在政府與社會之間，積極轉(zhuǎn)變政府職能，打破政府單極化治理模式，強(qiáng)調(diào)公眾的“在場”。就政府層面而言，需要政府職能和治理形式由統(tǒng)治型治理向管理型治理進(jìn)而向服務(wù)型治理、多中心治理模式轉(zhuǎn)變。也就是，“從管制政府走向服務(wù)政府”、“從全能政府走向有限政府”、“從人治走向法治”、“從集權(quán)走向分權(quán)”、“從統(tǒng)治走向治理”[24]。政府在污染場地風(fēng)險治理中的單主體和權(quán)力中心地位逐漸改變，不再全面掌控、單極化決定所有事項，而是憑借自身優(yōu)勢協(xié)調(diào)和服務(wù)于公共治理，通過政治分權(quán)激活社會治理潛能。就社會層面而言，需要公民在環(huán)境身份引領(lǐng)下逐漸由消極的被統(tǒng)治者演變?yōu)榉e極參與的公民，使公民及其組織形式在污染場地風(fēng)險治理中不再是可有可無，或者是純粹的受害者身份，而轉(zhuǎn)換成為積極公民的角色，公民與公權(quán)力、市場、專家體系一起分享共治權(quán)力，將風(fēng)險治理視為全體公民的共同事務(wù)。

最后，在專家與公眾之間，調(diào)和“技術(shù)理性”和“社會理性”的關(guān)系。通過標(biāo)準(zhǔn)化的組織程序克服政策偏好，保持專家體系的獨(dú)立性、客觀性，防范知識淪為權(quán)力與資本的附庸。同時，積極展開風(fēng)險溝通，通過風(fēng)險決策公共討論融入“社會理性”，增強(qiáng)決策的合法性。

(二)完善城市污染場地立法和風(fēng)險決策機(jī)制

一方面，通過相關(guān)立法和修訂活動逐步構(gòu)建一個要素齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、內(nèi)在協(xié)調(diào)的城市污染場地治理法律體系。首先，進(jìn)一步修訂完善環(huán)保部《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》，并以國務(wù)院行政法規(guī)形式制定《污染地塊土壤環(huán)境管理條例》。行政法規(guī)相對于部門規(guī)章的優(yōu)勢在于，可以有效整合部門利益，既避免陷入部門爭權(quán)與避責(zé)的窠臼，又協(xié)調(diào)各部門行動，提升治理效率。其次，修訂完善與場地治理相關(guān)的“外圍法”。在對現(xiàn)有污染防治立法，包括《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等進(jìn)行修訂時，增加土壤污染防治的有關(guān)內(nèi)容，規(guī)定對土壤和地下水的保護(hù)措施；在城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)修訂過程中，考慮場地的污染狀況與再開發(fā)利用限制因素，加強(qiáng)規(guī)劃論證與審批，強(qiáng)化建設(shè)用地準(zhǔn)入管理；在土地管理相關(guān)法律法規(guī)修訂過程中，著重規(guī)范企業(yè)搬遷行為、政府收儲行為，規(guī)定場地風(fēng)險評估制度等。再者，建立健全場地治理的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)?；陲L(fēng)險矯治模式對《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行修訂，研制土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品，構(gòu)建土壤環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，制定土壤環(huán)境監(jiān)測規(guī)范，適時修訂污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，在組織、程序與制度等方面構(gòu)建完善場地風(fēng)險溝通與決策機(jī)制。在組織層面，建立成員廣泛、具有較強(qiáng)獨(dú)立性、透明程度高的風(fēng)險評估委員會，使風(fēng)險評估與風(fēng)險決策適度分離，避免利益集團(tuán)俘獲和規(guī)制機(jī)關(guān)濫權(quán)；在程序保障上，設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化的風(fēng)險決策程序，使風(fēng)險決策各階段如公告、聽證、反饋、風(fēng)險策略選擇都有章可循，以程序的預(yù)定、公開、規(guī)范增強(qiáng)風(fēng)險決策的公信力；在制度層面，確立環(huán)境協(xié)商制度、風(fēng)險交流制度、動議制度等基本制度，規(guī)定技術(shù)專家研討會、共識會議等操作性規(guī)程[17]，使風(fēng)險決策活動進(jìn)一步規(guī)范化。通過建立上述的組織程序框架，可以“使各種觀點(diǎn)能夠理性交換、相互理解、充分論證，進(jìn)而使決策考慮足夠廣泛，最大化運(yùn)用現(xiàn)有知識形成洞見，并因此獲得合法性” 。

(三)建立場地信息公開與公眾參與制度

城市污染場地公共治理彰顯的是“基于公共利益形成的包容性共同體治理邏輯，它強(qiáng)調(diào)污染場地治理不再是權(quán)力意志的集結(jié)，而是城市共同體成員協(xié)商一致達(dá)成的集體共識；不再是源于抽象的約束命令，而是公共利益的表達(dá)。這意味著必須對城市污染場地治理中的公眾參與機(jī)制做出詳盡的制度安排”[25]，以保障公眾知情、參與、決策權(quán)利。

首先，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)場地信息公開?？梢越梃b域外經(jīng)驗(yàn)，建立類似美國CERCLIS數(shù)據(jù)庫的信息管理系統(tǒng)以跟蹤場地治理進(jìn)程，向公眾及時公開場地信息。同時，將信息公開貫穿于從風(fēng)險預(yù)防到應(yīng)急管制、場地整治修復(fù)，再到開發(fā)利用的全過程，并突出每一階段信息公開的重點(diǎn)。在風(fēng)險預(yù)防階段，應(yīng)公開企業(yè)危廢處置信息、政府調(diào)查與監(jiān)測信息以及土地產(chǎn)權(quán)變更時的風(fēng)險評估信息；在管制階段，應(yīng)公開場地調(diào)查、具體管制措施信息；在場地整治修復(fù)階段，應(yīng)公開環(huán)評信息、風(fēng)險評估信息；在場地再開發(fā)階段，應(yīng)公開環(huán)境監(jiān)測與跟蹤評價信息等。此外，應(yīng)將信息公開融入到場地治理各項具體制度中，如污染場地名錄制度、整治制度、標(biāo)準(zhǔn)制度、資金制度等，使信息公開成為這些制度內(nèi)含的規(guī)范要求，成為推動場地風(fēng)險溝通、治理的有力政策工具。

其次，保障公眾參與權(quán)、決策權(quán)。參與主體應(yīng)包括各類社會組織、私人機(jī)構(gòu)、專家、個體，特別是風(fēng)險波及者。在場地治理過程中，專家應(yīng)在場地風(fēng)險評估、修復(fù)方案的設(shè)計、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的制定等方面擔(dān)當(dāng)主要角色；公眾則應(yīng)該在治理信息收集、修復(fù)目標(biāo)確定、治理方案篩選以及修復(fù)實(shí)施后的評價階段掌握足夠話語權(quán)。同時，公眾參與應(yīng)借助合法的組織化形式，如通過居委會、村委會、NGOs組織等展開，避免“原子化”參與因知識與組織力量缺陷影響參與效果。另外，應(yīng)不斷豐富參與的形式和方法。我國《環(huán)境影響評價法》中提到的“論證會、聽證會，或者采取其他形式”等合法參與形式都可以在場地治理中予以適用，還應(yīng)根據(jù)場地風(fēng)險管理不同階段的需要創(chuàng)新參與方法和手段，以提升參與的實(shí)效。當(dāng)然，公眾的實(shí)質(zhì)參與離不開政府的“肯認(rèn)”，政府不僅可以在政策框架上對公眾參與及其組織形式予以支持，還可以借鑒國外作法設(shè)置專門的“技術(shù)援助機(jī)構(gòu)以及公共代表團(tuán)”對公眾參與場地治理予以扶助，以利于做出更合理的風(fēng)險決策。

最后，構(gòu)建公眾環(huán)境權(quán)益保障機(jī)制。公共治理應(yīng)當(dāng)維護(hù)弱勢群體的環(huán)境權(quán)益，使“利益分配向處于不利地位的人們傾斜”以實(shí)現(xiàn)社會正義。一是改進(jìn)環(huán)境行政的糾紛調(diào)解功能。原《環(huán)境保護(hù)法》第41條以及《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等規(guī)定，環(huán)境監(jiān)管部門可以根據(jù)當(dāng)事人的請求就賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛予以行政調(diào)解。實(shí)踐也表明，眾多的環(huán)境糾紛都是在環(huán)境監(jiān)管部門的調(diào)解處理下得到圓滿解決的[26]。因此，在面對與城市污染場地有關(guān)的糾紛時，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境行政調(diào)解功能，通過及時取證、鑒定以及環(huán)保部門的秉公調(diào)解化解矛盾；二是改進(jìn)環(huán)境司法的保障作用。通過推行“無過錯責(zé)任”、“因果關(guān)系推定”和“證據(jù)責(zé)任轉(zhuǎn)移”等措施扭轉(zhuǎn)弱勢群體在環(huán)境訴訟中的不利地位，通過環(huán)境公益訴訟維護(hù)個人或者社會環(huán)境公益。此外，在條件成熟時，也可以借鑒國外實(shí)施公害行政救濟(jì)制度的經(jīng)驗(yàn)直接對受害者予以政府援助。

(四)健全城市污染場地治理監(jiān)督管理體制

城市污染場地的公共治理離不開政府對修復(fù)治理過程的監(jiān)督管理。首先，應(yīng)明確城市污染場地統(tǒng)一監(jiān)管與分級分部門監(jiān)管體制。由于城市污染場地治理是附著在土地上的修復(fù)治理、開發(fā)利用行為，既關(guān)涉土地的生態(tài)價值、資源價值，又關(guān)涉土地的經(jīng)濟(jì)價值，既與公眾環(huán)境健康權(quán)益密切聯(lián)系，又與企業(yè)財產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)相聯(lián)系，因此，由環(huán)保部門一家對其實(shí)施監(jiān)督管理并不能有效防控場地風(fēng)險的外溢。在這種情況下，清晰的監(jiān)管體制需要厘清兩重關(guān)系：一是環(huán)保部門和其他監(jiān)管部門的職責(zé)界限問題。根據(jù)環(huán)保部《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》的規(guī)定，“地方各級環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的疑似污染地塊和污染地塊相關(guān)活動的監(jiān)督管理” 。這一規(guī)定并沒有明確界定“相關(guān)活動”的具體內(nèi)涵，只是模糊規(guī)定了環(huán)保部門的職責(zé)范圍，而更多的監(jiān)管部門，如國土、城規(guī)、發(fā)改委、工信、教育、住建、質(zhì)檢、公安、安全監(jiān)管等的職責(zé)范圍仍不清晰。二是環(huán)保部門和其他監(jiān)管部門的互動合作問題。對此，只有“土十條”規(guī)定了“建立城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護(hù)等部門間信息溝通機(jī)制，實(shí)行聯(lián)動監(jiān)管”。但“土十條”的規(guī)定只是政策性文件不具備法律效力，加之，除了信息共享以外，還可能存在跨區(qū)域、跨部門協(xié)調(diào)處理的問題以及職能交叉情況下監(jiān)管協(xié)調(diào)的問題。所以，城市污染場地公共治理所要求的“多部門合作規(guī)制”，需要通過立法進(jìn)一步明確各自的職責(zé)范圍和協(xié)作事項，有必要時甚至可以設(shè)立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以應(yīng)對場地污染防治工作中的重大問題和事項。

其次，變被動回應(yīng)型執(zhí)法為主動回應(yīng)性監(jiān)管。場地污染與單純的水、大氣、噪聲污染比較起來更加隱蔽，需要更高的技術(shù)手段予以調(diào)查、取證，因此，過去對場地污染的防控主要是一種被動回應(yīng)型的執(zhí)法：疏于日常監(jiān)管執(zhí)法，直到風(fēng)險顯性化產(chǎn)生社會影響之后才匆忙應(yīng)對，屬于典型的事后補(bǔ)救。這與風(fēng)險社會所奉行的“預(yù)防為主”原則相悖，使得事前的預(yù)防措施通通被事后延伸蔓延的修復(fù)治理與損害賠償責(zé)任所替代，最終引發(fā)了環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的失靈。改變這種狀態(tài)，需要變被動回應(yīng)型執(zhí)法為主動回應(yīng)性監(jiān)管。通過強(qiáng)化日常監(jiān)管、對重點(diǎn)污染物、行業(yè)、區(qū)域?qū)嵤┭膊椤⒎e極回應(yīng)公眾環(huán)境動議、嚴(yán)厲打擊非法排放危險廢物等多重措施才能有效提高監(jiān)管效率。同時，還應(yīng)強(qiáng)化對場地修復(fù)過程中存在的二次污染的監(jiān)管。因?yàn)椤昂值刂亟ㄊ浅C正環(huán)境不正義的首要任務(wù)，但褐地重建過程卻可能重蹈不正義的覆轍”[16]。一些事件已經(jīng)清晰的反映出，相關(guān)部門存在“重”行政審批而“疏于”修復(fù)過程監(jiān)管的問題。對此，環(huán)保部《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》只是規(guī)定了污染地塊治理與修復(fù)期間土地使用權(quán)人或者其委托的專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)防止二次污染的義務(wù)，卻沒有對主管部門如何監(jiān)管予以明確。上述問題都需要在未來的立法中予以規(guī)定。

(五)確立城市污染場地治理責(zé)任制度

實(shí)現(xiàn)場地風(fēng)險責(zé)任的公平分配，并協(xié)調(diào)多元主體利益矛盾是城市污染場地風(fēng)險公共治理的價值目標(biāo)。一方面，應(yīng)確立各方主體責(zé)任。將責(zé)任主體類型化為肇因者和非肇因者兩大類。肇因者是直接造成場地污染的單位或者個人，應(yīng)適用“污染者負(fù)擔(dān)原則”，對其行為責(zé)任溯及既往；對于非肇因者中的土地使用權(quán)人及其繼受者，對應(yīng)狀態(tài)責(zé)任，在承擔(dān)責(zé)任后可以向直接造成場地污染的單位或者個人追償；對于非肇因者中的其他主體，如評估機(jī)構(gòu)、治理修復(fù)單位、房地產(chǎn)企業(yè)等，只有在明知污染風(fēng)險存在，且故意弄虛作假或者不采取防控措施造成較大損失的情況下才承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)然，這種責(zé)任界分在實(shí)踐中還需處理兩個問題：一是地方政府收儲后，土地使用權(quán)人如何界定？二是責(zé)任主體滅失情況下如何處理？一般認(rèn)為，收儲意味著接手對土地的實(shí)際控制，地方政府應(yīng)依循狀態(tài)責(zé)任展開治理。而責(zé)任主體滅失情況下需要政府施以援手，承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。另一方面，責(zé)任原則確定上應(yīng)秉持適度從緊原則。從美國《超級基金法》實(shí)施情況來看，由于該法在責(zé)任制度規(guī)定上較為嚴(yán)格，對“潛在責(zé)任人”實(shí)行嚴(yán)格、溯及既往和連帶責(zé)任原則，因此，改變了美國危險廢物的管理方式和企業(yè)的處置行為，在污染場地整治實(shí)踐中取得了較好的社會效果。考慮到我國場地污染的嚴(yán)峻形勢，以及為了更好地督促企業(yè)在生產(chǎn)、處置環(huán)節(jié)預(yù)防污染發(fā)生，我國在立法時也應(yīng)堅持適度從緊原則，讓直接造成場地污染的單位或者個人真正承擔(dān)起治理責(zé)任。同時，為了避免過嚴(yán)的責(zé)任規(guī)定引發(fā)權(quán)利沖突和阻礙地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也應(yīng)通過法定免責(zé)事由的規(guī)定限縮場地治理責(zé)任主體范圍，允許不知情的購買者通過盡職調(diào)查豁免法律責(zé)任，以促進(jìn)污染場地的振興。

[1]環(huán)境保護(hù)部辦公廳.《關(guān)于征求國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)<污染場地術(shù)語>(征求意見稿)意見的函》[OL].環(huán)境保護(hù)部網(wǎng), http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201106/t20110616_212584.htm，2016-06-05.

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(本文責(zé)編：辛 城)

Public Governance and Institutional Response to Contaminated Sites Risk

LI Qi-wei，QIN Peng

(SchoolofLaw，ChongqingUniversity，Chongqing400045，China)

A series of social problems caused by contaminated sites have made a major obstacle to China’s urban economic and social sustainable development. Public governance is an effective way to resolve the risk of contaminated sites. It requires multi-agent governance, transparency, rule of law and public participation. Its values are to make distributive justice of risk responsibility and sustainable development of cities. Due to negative effect of benefit-oriented governance model, the operation of sites governance has encountered many difficulties in China. It is characterized by single subject, technology rationality dominance and unfair result. It is suggested that the multi-agent governance, legislation supply, decision mechanisms, information disclosure and public participation, management and responsibility system should be improved to solve these problems.

contaminatedsites; risk management; public governance; institution

2016-10-25

2017-02-18

國家社科基金青年項目(13CFX095)；中央高?；究蒲许椖?CDJKXB12006)；重慶市社科規(guī)劃重點(diǎn)項目(2012ZDFX008)；湖南省社科基金項目(16YBA258)。

李奇?zhèn)?1978-)，男，湖南衡南人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院訪問學(xué)者，研究方向：環(huán)境法學(xué)。

X197

A

1002-9753(2017)03-0056-10