英國與澳大利亞政府信息管理的數(shù)字轉(zhuǎn)型：比較與啟示

章燕華/浙江大學信息資源管理研究所

當前以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)進入全面滲透、加速創(chuàng)新和跨界融合的新階段，數(shù)字信息成為社會經(jīng)濟發(fā)展的重要資源和關鍵要素。如何應對互聯(lián)網(wǎng)與政府治理的新挑戰(zhàn)，保障數(shù)字信息的真實、完整、可信、可用，成為各國政府面臨的共同議題。在此背景下，許多發(fā)達國家制定了針對數(shù)字信息管理戰(zhàn)略的相關規(guī)劃，提出要全面轉(zhuǎn)型邁向數(shù)字時代。本文在已開展數(shù)字轉(zhuǎn)型的國家中選取最早提出的英國以及較晚實施的澳大利亞為研究對象，在介紹兩國數(shù)字轉(zhuǎn)型概況基礎上，對兩國進行比較，并探討對我國政府信息管理數(shù)字轉(zhuǎn)型的啟示。

1 英國政府信息管理的數(shù)字轉(zhuǎn)型

1.1 實施數(shù)字連續(xù)性項目

2007年，由英國中央政府各部門資助，英國國家檔案館啟動了“數(shù)字連續(xù)性項目”[1]。項目旨在研發(fā)和提供保證數(shù)字信息連續(xù)性的相關服務，以使公務員能更好地理解和管理數(shù)字信息，支持高效和責任政府、透明政府。該項目要求政府部門于2015年完成95%的業(yè)務活動數(shù)字化運行，2016年實施基于數(shù)字連續(xù)性管理的信息管理能力評估。項目提出了數(shù)字連續(xù)性流程的“四階段”管理模型，即規(guī)劃行動、定義數(shù)字連續(xù)性要求、評估和管理數(shù)字連續(xù)性風險、維護數(shù)字連續(xù)性，每一階段由不同的具體任務組成，模型為數(shù)字連續(xù)性提供了可行的實施路徑。

1.2 明確角色與權(quán)責劃分

政府機構(gòu)人員角色不同，相應地在數(shù)字信息管理中也擔負著不同的責任。英國國家檔案館將數(shù)字連續(xù)性的角色大概分為治理（包括首席執(zhí)行官和非執(zhí)行董事）、高級管理（包括信息資產(chǎn)主管）、專家（包括信息管理、IT、信息保障、業(yè)務變更管理人員）和其他人員幾類，并為不同類型人員列舉了具體應承擔的數(shù)字連續(xù)性責任。此外，還對變化環(huán)境中的高級責任主管、高級風險主管、變革主管等單獨提供了詳細的數(shù)字連續(xù)性管理指南。

1.3 重視風險管理

英國對數(shù)字連續(xù)性各項管理環(huán)節(jié)都強調(diào)風險意識和可能后果，認為數(shù)字信息在技術(shù)、組織和業(yè)務等變化中是脆弱的，如果不從一開始進行管理，風險只會與日俱增。良好的風險管理有利于信息的完整和可信，能充分保護和利用信息，提高滿足業(yè)務需求的能力，增強運作透明性和負責性，保護機構(gòu)聲譽，建立公眾對機構(gòu)的信心。因此，英國將風險響應與管理責任分配給首席執(zhí)行官、信息資產(chǎn)主管、信息保障專家、變革或項目主管、IT或服務供應商等；要求數(shù)字連續(xù)性風險應在組織層面得到認可，在信息管理、IT管理、信息保障和業(yè)務變更等領域更加細化。英國還發(fā)布了《風險評估手冊》，從建立數(shù)字連續(xù)性風險管理框架、實施風險評估、制定減緩風險的行動計劃等方面進行詳細的指導說明[2]。

1.4 提供技術(shù)支持

數(shù)字文件對象識別軟件（Digital Record Object Identification, DROID）[3]是英國國家檔案館開發(fā)的免費分析工具，可識別包括文檔、音頻、視頻和圖像等各種類型的數(shù)字信息200多種，并自動識別結(jié)果，與技術(shù)信息中心登記處記錄的該種格式及其依賴的軟硬件相連接。該工具能幫助識別信息風險，定義數(shù)字連續(xù)性要求，并通過從DROID中獲得的信息決定數(shù)據(jù)的保存與訪問，減少數(shù)據(jù)冗余量，使工作更有效、更經(jīng)濟。

1.5 開展評估與審計

評估在數(shù)字連續(xù)性中具有重要作用，基本貫穿整個發(fā)展階段。英國國家檔案館開發(fā)了信息管理自我評估工具，用于協(xié)助政府機構(gòu)自我測評信息和文件管理的有效性，擴大檔案館評估指標外機構(gòu)的評估效益。此外，還對人員的數(shù)字化能力進行測評，開展績效評估。用審計與報告形式，每年由國家檔案館的保管部門對政府各部門的績效進行報告，對各部門收集到的數(shù)據(jù)進行審計，保障數(shù)字連續(xù)性的有效執(zhí)行。

2 澳大利亞政府信息管理的數(shù)字轉(zhuǎn)型

2.1 實施數(shù)字連續(xù)性項目

在2011年相繼頒布《數(shù)字轉(zhuǎn)型政策》[4]和《數(shù)字連續(xù)性計劃》[5]之后，國家檔案館于2015年發(fā)布了《數(shù)字連續(xù)性2020》[6]。該政策要求政府業(yè)務進程全部數(shù)字化，將完備的信息管理融入所有業(yè)務流程，從而優(yōu)化政府管理和服務，也能夠使信息易于搜索、理解和分享，交互性更強、更安全，實現(xiàn)長久保存和利用，為經(jīng)濟和社會福利而被循環(huán)利用，保護公民權(quán)利等。政策主體內(nèi)容包括：（1）三大原則：信息是有價值的，信息被數(shù)字化管理，信息、系統(tǒng)和流程是可互操作的；（2）四個要素：數(shù)字連續(xù)性原則、數(shù)字連續(xù)性計劃、數(shù)字連續(xù)性產(chǎn)出和實踐指導；（3）2020年前改進數(shù)字信息管理的五個關鍵領域：各機構(gòu)制定和實施全面的信息治理框架、機構(gòu)年度調(diào)查報告各機構(gòu)的信息管理實踐、政府信息實現(xiàn)互操作、業(yè)務流程從端到端數(shù)字化、各機構(gòu)達到檔案館設定的信息管理專業(yè)水平和能力標準。

2.2 明確角色與權(quán)責劃分

首先，明確國家檔案館作為數(shù)字轉(zhuǎn)型的主導機構(gòu)，負責采取一切措施（如持續(xù)發(fā)布產(chǎn)品、工具、策略、標準以及建議等）幫助政府部門在2020年之前實現(xiàn)數(shù)字信息連續(xù)性。其次，強調(diào)與其他政府部門的合作，如與政府信息管理辦公室合作，為機構(gòu)提供政策指導和建議；與公共服務委員會保持聯(lián)絡，確保開展信息和文件管理問題的服務調(diào)查。再次，國家檔案館制定“數(shù)字信息和文件管理能力矩陣”，概述了機構(gòu)轉(zhuǎn)型至全面數(shù)字信息管理、確保信息可訪問和可用所需要的能力，按人員角色分為所有員工、ICT專家、信息和文件管理專家三類的能力，可用于職位描述、培訓教育項目和繼任規(guī)劃等。此外，國家檔案館在其官網(wǎng)提供相應說明與建議，為用戶開展在線課程學習及在線免費培訓等。

2.3 確立信息治理與風險管理

《數(shù)字連續(xù)性2020》明確提出“信息治理”理念，這是實現(xiàn)數(shù)字連續(xù)性的關鍵，包括制定框架、政策、流程、標準、角色和控制，以滿足監(jiān)管、法律、風險和運行需求。它能提供整個組織信息資產(chǎn)的可見性和可理解性，強調(diào)忽視數(shù)字信息治理投資的后果。信息治理模型由四層組成，以信息資產(chǎn)為核心，以業(yè)務流程、標準和信息技術(shù)等為外圍，以風險、文化、戰(zhàn)略等宏觀頂層設計為基礎，以業(yè)務、政策、用戶和法律規(guī)范為背景。此外，還強調(diào)可以成立信息治理委員會，通過明確機構(gòu)的角色與責任更好地管理相關信息風險。

2.4 規(guī)范業(yè)務管理

為了確保數(shù)字信息在其整個生命周期中的可用性和安全性，必須從創(chuàng)建到銷毀的整個流程進行有效管理。具體業(yè)務活動包括：定義、分配和管理合適的元數(shù)據(jù)；以一種可訪問和可用的格式提供數(shù)字信息；確保數(shù)字信息可以在系統(tǒng)、機構(gòu)和社區(qū)中交換；建立能持續(xù)檢查以確保數(shù)字信息可用的系統(tǒng)；以數(shù)字方式管理數(shù)字信息；依據(jù)《檔案法》和其他法規(guī)實施信息處理程序。比如國家檔案館發(fā)布的政府文件管理元數(shù)據(jù)標準2.0包含七項強制屬性和四項條件屬性，數(shù)字化流程作為文件和機構(gòu)間的關系被記錄。到2017年12月31日要求所有包含高價值和長期信息資產(chǎn)的業(yè)務系統(tǒng)必須滿足最低元數(shù)據(jù)標準。2017年5月，國家檔案館和財政部協(xié)商，決定實施“整體政府數(shù)字文件平臺”[7]，該平臺同時考慮用戶需求與技術(shù)進步，自動化操作文件管理功能，平臺目標與《數(shù)字連續(xù)性2020》政策一致，將于2020年以試點方式啟動。

2.5 開展報告與評估

從2013年開始，澳大利亞政府機構(gòu)至少連續(xù)三年向國家檔案館提交政府信息與文件管理的年度檢查報告；從2014年開始國家檔案館至少連續(xù)三年向上級主管領導提交年度報告，說明聯(lián)邦政府數(shù)字信息和文件管理情況，確定提高效率的策略；2014年，部長向總理報告政府機構(gòu)數(shù)字信息與文件有效管理的轉(zhuǎn)型進程，提供策略選擇。除了報告外，還對數(shù)字信息管理發(fā)展情況測試評估。國家檔案館開發(fā)了數(shù)字檢查工具（Check-up Digital），幫助政府機構(gòu)評估其數(shù)字信息管理的成熟度，并提供改進方向。2018年一項全新的在線調(diào)查工具將取代原有數(shù)字檢查工具。此外，澳大利亞還建立了業(yè)務系統(tǒng)評估框架，為業(yè)務系統(tǒng)信息管理功能的評估提供了一種精簡的、基于風險的方法，目的是發(fā)現(xiàn)業(yè)務系統(tǒng)中真正需要的信息管理功能，確保信息和文件得到妥善管理，包括風險評估、功能評估和實施解決三個階段。

3 英國與澳大利亞政府信息管理數(shù)字轉(zhuǎn)型比較

3.1 共性

第一，目標相似。兩國均以限制紙質(zhì)信息的形成、流轉(zhuǎn)與管理，強調(diào)數(shù)字格式的優(yōu)先性為目標，通過新增文件數(shù)字格式、已有館藏數(shù)字化的方式逐步過渡到數(shù)字文件與信息管理。通過數(shù)字轉(zhuǎn)型與連續(xù)性，保證業(yè)務活動所需的各種信息，更好地提供公共服務，實現(xiàn)透明、開放與責任政府。

第二，國家檔案館發(fā)揮主導功能。通過政策賦予國家檔案館數(shù)字轉(zhuǎn)型中的主導地位，包括領導、指導和監(jiān)督作用。國家檔案館負責制定數(shù)字連續(xù)性的相關政策、指南；提供服務與工具；提供線上指導與幫助、學習課程和培訓等；支持機構(gòu)評估以獲得數(shù)字信息和文件管理情況，依此確定下一步行動策略；頒布優(yōu)秀案例嘉獎，為政府機構(gòu)在數(shù)字信息管理中滿足公眾需求、提升效率和生產(chǎn)力、與國際標準接軌等方面提供范例。

第三，注重頒布配套政策和保障措施。為實現(xiàn)數(shù)字轉(zhuǎn)型，除了直接頒布數(shù)字連續(xù)性政策外，還會以實現(xiàn)政策目標為中心，從信息、業(yè)務、技術(shù)、流程、人員等方面不斷推出相關的政策、指南和標準。保障措施則包括從風險管理、信息管理/治理出發(fā)，開展機構(gòu)評估，發(fā)布評估框架與工具等，為機構(gòu)的數(shù)字轉(zhuǎn)型提供便利與幫助。

第四，重視發(fā)揮機構(gòu)人員作用。認識到機構(gòu)不同層次和不同角色的人員在整個數(shù)字轉(zhuǎn)型中的重要作用，對人員角色和責任進行精細化分類和說明，有利于形成數(shù)字轉(zhuǎn)型的共識和提升意識，將數(shù)字轉(zhuǎn)型的宏大任務落實到每個具體的角色身上，有利于增強數(shù)字轉(zhuǎn)型的落地性和操作性。

3.2 差異

第一，頂層設計的完備度不同。英國以項目先行的方式促使數(shù)字連續(xù)性落地，但缺乏從全局統(tǒng)籌的頂層設計，表現(xiàn)在政策中就是以指南為主，更注重機構(gòu)的獨立性和自主性，缺少信息、技術(shù)、流程等全方位的規(guī)劃與指導。而澳大利亞則在信息治理框架內(nèi)不斷提出與完善數(shù)字連續(xù)性的頂層設計，提供戰(zhàn)略謀劃、業(yè)務、技術(shù)、人員、信息、產(chǎn)品、服務等全局指導和建議，注重機構(gòu)協(xié)作，重視政策、指南、標準等不同層次規(guī)范搭配，更有利于數(shù)字連續(xù)性的穩(wěn)定實施和長遠發(fā)展。

第二，政策更新和保障持續(xù)性的力度不同。英國的數(shù)字連續(xù)性雖然起步較早，但政策時間仍停留在2011年，規(guī)劃目標仍停留在2016年的信息管理能力評估。澳大利亞雖然起步較英國晚，但政策更新較快，緊跟發(fā)展現(xiàn)狀和前沿需求，詳細制定年度目標，于2015年提出數(shù)字連續(xù)性的五年規(guī)劃，2017年又提出整體政府數(shù)字文件平臺以自動化操作信息與文件管理。

第三，對風險管理的重視度不同。英國格外重視風險管理，風險管控貫穿數(shù)字連續(xù)性的整個過程，強調(diào)數(shù)字連續(xù)性管理的動態(tài)性。澳大利亞則主要是通過強調(diào)低水平的信息治理會帶來巨大的風險、良好的信息數(shù)字化管理有利于降低機構(gòu)業(yè)務風險和聲譽風險表現(xiàn)出風險管理的理念，認為可以通過成立信息治理委員會，明確機構(gòu)角色與責任來更好地管理信息風險。

第四，對人員角色與責任規(guī)定的詳細度不同。詳盡而明確的職責分工，有利于達成數(shù)字轉(zhuǎn)型共識、提高數(shù)字轉(zhuǎn)型效率、便于管理和監(jiān)督，從而早日實現(xiàn)政策目標。英國對人員角色和責任劃分更清晰、內(nèi)容更詳盡，在不同角色職責列表的基礎上，發(fā)布了不同角色職責的詳細獨立政策，提供系統(tǒng)指導。澳大利亞將人員角色大概分為三類，建立人員信息與文件管理能力矩陣，但系統(tǒng)性和詳細度較英國弱。

4 英、澳政府信息管理數(shù)字轉(zhuǎn)型對我國的啟示

數(shù)字轉(zhuǎn)型是互聯(lián)網(wǎng)時代全球政府信息管理必然趨勢，英國和澳大利亞的數(shù)字轉(zhuǎn)型對我國政府信息管理具有一定的啟示。

第一，加強頂層設計，自上而下地推行政府信息的數(shù)字連續(xù)性戰(zhàn)略。鑒于目前我國政府信息管理存在的問題和“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府信息的共享、開放與共治趨勢，我國政府信息管理應立足于信息治理理念，由國家主導自上而下地推動保障政府數(shù)字連續(xù)的相關戰(zhàn)略。可以嘗試從政府電子文件的單軌制運行開始，借力“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”與數(shù)據(jù)開放，將數(shù)字連續(xù)性納入信息化、電子政務、文件檔案工作等發(fā)展規(guī)劃。運用系統(tǒng)論的方法，從全局出發(fā)，對政府信息管理數(shù)字轉(zhuǎn)型涉及的各方面、各層次和各要素進行統(tǒng)籌規(guī)劃，明晰目標與戰(zhàn)略，在動力機制、運行機制、約束機制等方面進行設計和安排。

第二，確立推進政府信息數(shù)字連續(xù)性戰(zhàn)略的主導部門，加強相關機構(gòu)合作。數(shù)字連續(xù)性需要政府業(yè)務部門與文件檔案部門的協(xié)同管理，此外還需要信息安全部門、IT部門以及其他部門的配合支持。英國和澳大利亞均將國家檔案館作為數(shù)字連續(xù)性的主導機構(gòu)，我國國家檔案局因在文件檔案管理中具有的重要地位和專業(yè)特長，可以承擔起主導數(shù)字連續(xù)性的大任。比如對前端業(yè)務機構(gòu)提出詳細文件與信息管理要求；負責制定和發(fā)布相關的政策、標準與指南；提供機構(gòu)文件檔案與信息管理評估工具；發(fā)揮網(wǎng)站等新媒體作用，及時提供各種在線指導與建議、開展線上培訓等。此外，應重視與其他機構(gòu)的合作，形成以國家檔案局為牽頭機構(gòu)，其他相關機構(gòu)協(xié)同的政府信息治理機制，全面梳理當前政府信息資源狀況，評估信息管理水平和成熟度、商議數(shù)字戰(zhàn)略和標準、開發(fā)轉(zhuǎn)型服務與產(chǎn)品、監(jiān)管政府數(shù)字連續(xù)性計劃等。

第三，完善人員的責任體系，提升信息管理能力?？稍谡{(diào)查機構(gòu)人員現(xiàn)狀的基礎上，將數(shù)字轉(zhuǎn)型融入機構(gòu)的決策、管理和執(zhí)行等層面和各個業(yè)務領域。一方面，調(diào)整和完善機構(gòu)人員結(jié)構(gòu)。對欠缺的信息技術(shù)和信息管理人才，在機構(gòu)招聘時要有所側(cè)重；根據(jù)各部門發(fā)展實情和數(shù)字轉(zhuǎn)型需要，調(diào)整部門人數(shù)比例、專業(yè)比例等。另一方面，明確現(xiàn)有人員數(shù)字轉(zhuǎn)型的責任并提高其相應能力。決策層、管理層側(cè)重于數(shù)字轉(zhuǎn)型的認識和規(guī)劃能力，執(zhí)行層側(cè)重于數(shù)字轉(zhuǎn)型的理解與執(zhí)行能力。建立對應與不同類型人員的能力與責任體系，及時進行考核和定期培訓，不斷提高他們的政府信息管理能力，滿足業(yè)務需求和機構(gòu)發(fā)展需要。

第四，重視業(yè)務流程管理和系統(tǒng)平臺搭建，實現(xiàn)二者有機融合。為了保證數(shù)字信息在生命周期內(nèi)的可用性，必須對創(chuàng)建、捕獲、保管、處置和利用等全過程進行規(guī)范化管控。在數(shù)字轉(zhuǎn)型環(huán)境下，業(yè)務和系統(tǒng)密不可分，系統(tǒng)的基本功能源自業(yè)務需求，而業(yè)務需求必須在系統(tǒng)中實現(xiàn)。目前系統(tǒng)不統(tǒng)一、交互性差成為我國政府信息共享和利用的重要阻礙。數(shù)字轉(zhuǎn)型中的政府信息管理對傳統(tǒng)的業(yè)務流程提出了挑戰(zhàn)，各機構(gòu)間需要打破條塊分割，實現(xiàn)工作協(xié)同和信息自由流動，就必須進行業(yè)務流程重組，建立一體化平臺。要科學管理業(yè)務系統(tǒng)、電子文件管理系統(tǒng)和數(shù)字檔案館系統(tǒng)，可在調(diào)查政府信息管理現(xiàn)狀及需求的基礎上，提供統(tǒng)一標準的系統(tǒng)支持，或者開發(fā)適合數(shù)字連續(xù)性業(yè)務管理的新平臺。只有將二者有機融合，才能為數(shù)字連續(xù)性提供順暢、高效而經(jīng)濟的運作環(huán)境與管理支撐。

第五，強化風險意識，政府數(shù)字轉(zhuǎn)型中實行風險管控。在數(shù)字轉(zhuǎn)型過程中，信息治理框架的漏洞，信息管理政策和實踐之間的差距，信息、技術(shù)、環(huán)境管理的變更，業(yè)務流程沒有有效嵌入等都會帶來風險。風險會危及信息的安全性和可用性，影響業(yè)務需求的滿足、機構(gòu)運作的透明性和問責性。因此，要將風險管理視作政府信息管理數(shù)字轉(zhuǎn)型中的基本戰(zhàn)略，建立風險管理框架，確立管理人員及其職責，定義目標和標準，確定風險管理范圍，描述風險識別、分析、控制、記錄、監(jiān)管和保障等。實現(xiàn)客觀和全面地評估風險，運用風險管理工具精細化地實施風險管控。

第六，依托評估、報告與審計制度，提升數(shù)字連續(xù)性的有效性。開展對政府信息管理的數(shù)字轉(zhuǎn)型評估，是了解、衡量和評價政府信息管理現(xiàn)狀的前提，也是日后提出改進策略和方案的基礎。評估可以以內(nèi)部評估和外部評估相結(jié)合，主管部門可開發(fā)評估模板，制定具有可操作化的評估指標供政府部門參考或使用。就報告制度而言，我國政府當前多在信息公開、財務和重大事項領域?qū)嵭袌蟾嬷贫?，尚未在信息管理綜合領域?qū)嵤﹫蟾嬷贫??？梢杂芍鞴懿块T明確政府信息管理的報告準則和制度框架，通過分析報告信息及時發(fā)現(xiàn)問題，利用分析結(jié)果的反饋切實加強機構(gòu)監(jiān)督，進一步促進政府信息管理。就審計制度而言，我國目前尚未將政府機構(gòu)信息管理納入審計范疇，未來可以考慮將政府信息（資產(chǎn)）管理納入審計工作，并進行必要問責。

注釋與參考文獻：

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