從《物權(quán)法》中“自動(dòng)續(xù)期”看公私法分權(quán)

張 靖

廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)，廣東 廣州 510320

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從《物權(quán)法》中“自動(dòng)續(xù)期”看公私法分權(quán)

張 靖

廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)，廣東 廣州 510320

溫州住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期收費(fèi)的案例暴露了我國(guó)相關(guān)法律之間的矛盾，這種矛盾是由于憲法在分配權(quán)力的時(shí)候界限不清導(dǎo)致的，《物權(quán)法》的“自動(dòng)續(xù)期”是對(duì)公民住宅權(quán)保障的呼喚，而現(xiàn)有的法律則是管理視角。要解決這個(gè)問(wèn)題，需要明確公私法的分權(quán)，并從憲法層面去解決。

自動(dòng)續(xù)期；分權(quán)；憲法；建設(shè)用地使用權(quán)

一、《物權(quán)法》與《土地管理法》的貌似沖突

2016年4月溫州一批住宅因建設(shè)用地使用權(quán)20年期間屆滿需支付大筆費(fèi)用續(xù)期的新聞引起全國(guó)輿論關(guān)注，隨著這一事件的持續(xù)發(fā)酵，許多專家學(xué)者開(kāi)始思考這一現(xiàn)象背后的法律問(wèn)題并發(fā)表了不同觀點(diǎn)。矛盾最終集中在對(duì)《物權(quán)法》第149條的解釋上，該條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地適用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！比绾卫斫獾?49條第一款的“自動(dòng)續(xù)期”，有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該理解為既不用申請(qǐng)也不用交費(fèi)的無(wú)條件續(xù)期(孫憲忠)，有的認(rèn)為應(yīng)該理解為不需要申請(qǐng)但需要繳納費(fèi)用的有條件續(xù)期(楊立新)，有的認(rèn)為屬于空白立法需要有權(quán)機(jī)關(guān)予以解釋(龍衛(wèi)球)。的確，從立法的文字來(lái)看，基于常識(shí)理解，“自動(dòng)續(xù)期”最容易被解釋為“既不申請(qǐng)也不用交費(fèi)的無(wú)條件續(xù)期”，而我國(guó)《土地管理法》第2條第5款規(guī)定：“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的除外?！比绻扇O憲忠的觀點(diǎn)，那么我國(guó)的《物權(quán)法》和《土地管理法》便存在沖突。不過(guò)，值得注意的是，我國(guó)的《物權(quán)法》第149條的規(guī)定并沒(méi)有寫(xiě)明是無(wú)償續(xù)期，因此想要解決這種假性沖突，可以通過(guò)法律解釋的途徑。那么該如何對(duì)《物權(quán)法》第149條進(jìn)行解釋，梁慧星教授回顧了《物權(quán)法》起草中關(guān)于“自動(dòng)續(xù)期”規(guī)定的立法討論過(guò)程。從他的回憶中我們得知，第三次審議稿規(guī)定土地續(xù)期要申請(qǐng)并付費(fèi)，委員長(zhǎng)會(huì)議決定對(duì)此問(wèn)題向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)并獲得意見(jiàn)11543件，另有26個(gè)省(市、區(qū))和15個(gè)較大市人大常委會(huì)、47個(gè)中央部門、16家大公司、22個(gè)法學(xué)院所專家，提出了意見(jiàn)。法律委員會(huì)研究認(rèn)為：“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的問(wèn)題，宜區(qū)分住宅用地和非住宅用地，要著眼于保障老百姓的安居樂(lè)業(yè)?！睋?jù)此，法律委員會(huì)建議將這一條修改為：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期；非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)在期間屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，出讓人應(yīng)當(dāng)同意?！薄敖ㄔO(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)。續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”這一建議被體現(xiàn)在第四次審議稿中。該條在第五次審議稿中最終確定為：自動(dòng)續(xù)期，付費(fèi)留待將來(lái)慎重研究。由此可見(jiàn)三次審議稿對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題的立法態(tài)度的轉(zhuǎn)變過(guò)程。從最開(kāi)始借鑒《土地管理法》的規(guī)定——對(duì)國(guó)有土地實(shí)行有償有限期使用并且要登記，到對(duì)住宅建設(shè)用地和非住宅建設(shè)用地的區(qū)分和自動(dòng)續(xù)期的出現(xiàn)，再到對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期交費(fèi)問(wèn)題的法律留白。梁慧星教授在文末表示：“可見(jiàn)，本條立法機(jī)關(guān)的意思是：鑒于住宅用地使用權(quán)續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)問(wèn)題，關(guān)系廣大群眾切身利益，需要慎重對(duì)待，目前本法不作規(guī)定，留待將來(lái)根據(jù)實(shí)際情況再作慎重研究?！庇纱丝梢?jiàn)立法者們對(duì)住宅建設(shè)用地能夠真正自動(dòng)免費(fèi)續(xù)期的愿望和努力。

二、《物權(quán)法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的關(guān)系——公私法分權(quán)不合理

由于特定歷史原因，我國(guó)在物權(quán)法缺失的情況下，逐漸形成了一整套房地產(chǎn)法律法規(guī)。新中國(guó)建立之后，便于1950年頒布了《土地改革法》，以國(guó)家政策干預(yù)、調(diào)整土地等不動(dòng)產(chǎn)關(guān)系的趨勢(shì)初見(jiàn)端倪。自高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制形成以后，我國(guó)主要通過(guò)行政管理手段調(diào)整不動(dòng)產(chǎn)關(guān)系，這種管理體制從法律的形式到內(nèi)容上更需要具有濃厚行政管理特點(diǎn)的房地產(chǎn)法，而不需要傳統(tǒng)上以“私權(quán)神圣”、“私法自治”等理念為核心的、注重對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)進(jìn)行確認(rèn)和保護(hù)的民事物權(quán)法體系。因此，大多數(shù)平民主體間的物權(quán)關(guān)系的規(guī)則只能被房地產(chǎn)法吸收，從而具有一定程度上的行政化、公法化的特點(diǎn)。

改革開(kāi)放以來(lái)，有關(guān)房地產(chǎn)方面的立法雖然在不斷增多，但這些立法仍然主要體現(xiàn)的是政府對(duì)房地產(chǎn)關(guān)系的縱向管理與監(jiān)督關(guān)系，它們從立法精神和調(diào)整機(jī)制來(lái)看，仍然具有濃厚的行政管理色彩，更強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)關(guān)系的規(guī)劃、管理、監(jiān)管和調(diào)控。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國(guó)現(xiàn)行的房地產(chǎn)管理方面的立法是比較完備的，正是因?yàn)檫@一原因，一些學(xué)者對(duì)我國(guó)是否有必要再房地產(chǎn)法之外單獨(dú)制定物權(quán)法表示了疑問(wèn)。按照這些學(xué)者的觀點(diǎn)，我國(guó)房地產(chǎn)法已經(jīng)形成了一個(gè)獨(dú)立的法律部門，且內(nèi)容和體系也較為完善，尤其是《城市房地產(chǎn)管理法》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)房地產(chǎn)法律體系已經(jīng)初步形成。因此，只要進(jìn)一步充實(shí)不動(dòng)產(chǎn)有關(guān)房地產(chǎn)權(quán)利方面的保護(hù)性規(guī)定，就可以完全替代物權(quán)法，沒(méi)有必要再另行制定一部物權(quán)法。

我認(rèn)為上述溫州建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的問(wèn)題就給了這一提議一個(gè)很好的回答，房地產(chǎn)管理法在保護(hù)公民的合法權(quán)益方面力度仍然不夠。且不說(shuō)物權(quán)法不僅僅調(diào)整房地產(chǎn)關(guān)系，還調(diào)整對(duì)動(dòng)產(chǎn)的占有和適用所形成的關(guān)系，是以有體物為中心的對(duì)財(cái)產(chǎn)歸屬、利用、流轉(zhuǎn)秩序的一般規(guī)范。并且從兩部法律的立法精神和原則來(lái)看，也是不能混同的。物權(quán)法作為民法不可分離的一部分，擁有系統(tǒng)的價(jià)值觀念、基本原則以及一套行之有效的基本制度，體現(xiàn)了權(quán)利本位的價(jià)值取向。雖然受到社會(huì)本位思潮的沖擊，至今物權(quán)法仍不失為民法的重要基石。特別是我國(guó)長(zhǎng)達(dá)數(shù)千年的義務(wù)本位法制傳統(tǒng)，個(gè)人觀念、權(quán)力觀念十分薄弱，這已嚴(yán)重阻礙了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，有必要以民法的理念強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體權(quán)利的保障。作為民法的物權(quán)制度可以設(shè)定權(quán)利人必要的自由空間，排除他人非法干涉，通過(guò)確立物權(quán)請(qǐng)求權(quán)制度，強(qiáng)化對(duì)物權(quán)的保護(hù)。物權(quán)制度的建立有利于以權(quán)利制約權(quán)力，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義民主法治的建設(shè)?，F(xiàn)行的房地產(chǎn)法則無(wú)論如何都很難充分體現(xiàn)這些民法的基本精神。

隨著《物權(quán)法》在2007年的頒布，我國(guó)的房地產(chǎn)法體系更顯現(xiàn)出其不合理之處，溫州建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期事件只是初步顯現(xiàn)了這兩個(gè)法律體系之間的沖突。實(shí)際上物權(quán)法是以權(quán)利本位為中心，希望能夠最大限度保護(hù)公民的所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)，我們可以從對(duì)149條“自動(dòng)續(xù)期”的產(chǎn)生過(guò)程看到民法學(xué)者們的努力，而房地產(chǎn)管理法作為行政法體系的一部分，是一部管理法，其主要立法目的并不是為了實(shí)現(xiàn)公民的居住權(quán)，是用來(lái)約束公權(quán)力的法律。在基本法律體系還不夠系統(tǒng)和完善的情況下，私法這種努力會(huì)被現(xiàn)實(shí)所打敗。這就是雖有“自動(dòng)續(xù)期”，但是不可以理所當(dāng)然的解釋為自動(dòng)免費(fèi)續(xù)期的現(xiàn)象發(fā)生的原因。

三、在憲法層面進(jìn)行權(quán)力劃分

現(xiàn)有的房地產(chǎn)法律、法規(guī)在清理之后應(yīng)當(dāng)圍繞著房地產(chǎn)縱向管理關(guān)系展開(kāi)，回歸其本來(lái)面目，醇化為房地產(chǎn)管理法。其內(nèi)容主要包括對(duì)土地的適用和利用、出讓和轉(zhuǎn)讓的管理監(jiān)督；對(duì)城市房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)和銷售的管理調(diào)控；對(duì)城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)以及對(duì)居民住宅的質(zhì)量管理等。而其他涉及平等民事主體間的和體現(xiàn)私人利益的物權(quán)關(guān)系，則應(yīng)當(dāng)悉數(shù)由物權(quán)法調(diào)整。這是內(nèi)容上的分類，而要解決它們之間的問(wèn)題，還要將在憲法的層面上進(jìn)行分權(quán)。

(一)完善憲法關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)的規(guī)定

關(guān)于與土地利用權(quán)有關(guān)的土地制度，現(xiàn)行《憲法》作出如下規(guī)定：1、土地的歸屬。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。2、其他自然資源的歸屬。礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。3、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。參加集體組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留山、自留地、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。4、土地征收或征用。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。5、權(quán)利限制和義務(wù)。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理利用土地。

《憲法》對(duì)土地權(quán)利的規(guī)定是我們制定具體土地制度的根本要求和基本原則。除第十條第四款提到的“土地使用權(quán)”外，《憲法》沒(méi)有出現(xiàn)土地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)概念，這明顯表現(xiàn)了在土地制度問(wèn)題上，《憲法》是“以土地所有權(quán)為中心”的立法傾向。正是由于《憲法》對(duì)土地用益物權(quán)規(guī)定的缺失，才導(dǎo)致基本法律的沖突適用。

(二)用立法解釋來(lái)分配權(quán)力

《物權(quán)法》的制定過(guò)程便為現(xiàn)實(shí)發(fā)展留足了空間，這一功能需要立法解釋去實(shí)現(xiàn)。立法解釋的作用體現(xiàn)在：一是完善法律。通過(guò)對(duì)法律的解釋，可以將條文準(zhǔn)確化，充分闡明法律條文的意義，明確行為界限，將原則性的東西具體化，彌補(bǔ)不周全的地方，從而使法律具有操作性，保證法律準(zhǔn)確良好地實(shí)施。針對(duì)法律在實(shí)踐中暴露的問(wèn)題，通過(guò)立法解釋手段，使之不斷完善。二是補(bǔ)充法律。法律是在一定的社會(huì)客觀條件下制定的，不免帶有時(shí)空的局限性，所以，有些法律規(guī)定本來(lái)就可能不很周全，有些可能有遺漏，有的法律會(huì)隨新的社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)而變得殘缺甚至過(guò)時(shí)。通過(guò)法律解釋，使不周全的法律得以周全，有遺漏的法律得以填補(bǔ)，并可以根據(jù)新的社會(huì)關(guān)系，對(duì)法律條文作比立法原意更廣的擴(kuò)充解釋或轉(zhuǎn)義解釋，使某些詞語(yǔ)和句子更富有包容性，而不用正式補(bǔ)充修改法律，使之適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。立法解釋雖然主要針對(duì)的是法律的適用問(wèn)題的，但是不能忽視其完善法律體系的重要作用。在憲法穩(wěn)定的情況下，立法解釋是較為靈活的方式來(lái)分配國(guó)家權(quán)力。

[1]孫憲忠.論物權(quán)法[M].北京：法律出版社，2008.

[2]汪軍民.土地權(quán)利配置論[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008.

[3]王利明.物權(quán)法論[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003.

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2095-4379-(2017)16-0128-02

張靖(1994-)，女，漢族，河南信陽(yáng)人，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)，法學(xué)碩士，研究方向：中國(guó)憲法與中國(guó)行政法。