我國環(huán)境保護國家標準制定主體探究

胡繼華

新疆司法警官學(xué)校，新疆 烏魯木齊 830001

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我國環(huán)境保護國家標準制定主體探究

胡繼華

新疆司法警官學(xué)校，新疆 烏魯木齊 830001

環(huán)境問題已經(jīng)成為困擾和制約我國經(jīng)濟發(fā)展瓶頸，特別是對全面建設(shè)小康社會提出嚴重挑戰(zhàn)。環(huán)境問題產(chǎn)生原因極其復(fù)雜，其主要根源有經(jīng)濟、科技、制度和認識論因素等四個維度。筆者擬從制度根源出發(fā)，以國企主導(dǎo)石化行業(yè)環(huán)保標準的制定為例，借鑒加拿大、美國和日本的環(huán)保標準制定模式，提出完善我國環(huán)保標準制定主體的應(yīng)對措施。

環(huán)境保護標準；制定主體；標準化；國有企業(yè)

一、問題提出：環(huán)保標準制定主體的立法與司法實踐錯位

《中華人民共和國標準化實施條例》第五條規(guī)定：“標準化工作的任務(wù)是制定標準、組織實施標準和對標準的實施進行監(jiān)督?！睒藴驶饕藴实闹贫ā嵤┖捅O(jiān)督三個重要方面。第十二條規(guī)定：“國家標準由國務(wù)院標準化行政主管部門編制計劃，組織草擬，統(tǒng)一審批、編號、發(fā)布。工程建設(shè)、藥品、食品衛(wèi)生、獸藥、環(huán)境保護的國家標準，分別由國務(wù)院工程建設(shè)主管部門、衛(wèi)生主管部門、農(nóng)業(yè)主管部門、環(huán)境保護主管部門組織草擬、審批；其編號、發(fā)布辦法由國務(wù)院標準化行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)行政主管部門制定?！贝藯l款已經(jīng)明確賦予了環(huán)保部門組織草擬、審批和制定環(huán)境保護國家標準的權(quán)力。但由于行業(yè)部門利益之爭，國有企業(yè)卻一直主導(dǎo)石化行業(yè)環(huán)境保護標準的制定權(quán)。

二、原因分析：國企主導(dǎo)石油行業(yè)環(huán)境保護標準制定的形成

環(huán)保部制定國家標準權(quán)力是如何一步步落入國企之手的呢？二十世紀六十年代，環(huán)保部門尚未成立時，石油行業(yè)環(huán)保標準是由石油部下屬的石油化工科學(xué)研究院負責，車用燃油的質(zhì)量標準由石油化工科學(xué)研究院暫時負責制定。但是目前環(huán)保部早已成立，車用燃油質(zhì)量標準日益重要，涉及千家萬戶的切身利益，國家標準的制定權(quán)力顯然應(yīng)該歸還于國家環(huán)保部。

國家標準與行業(yè)標準、企業(yè)標準不同，主要表現(xiàn)在：第一，行業(yè)標準和企業(yè)標準一般由對應(yīng)的行業(yè)委員會或者企業(yè)上報，由國家相關(guān)主管部門審批通過；國家標準由國務(wù)院主管部門深入調(diào)查研究后進行草擬和制定。第二，行業(yè)標準和企業(yè)標準只適用于本行業(yè)或者本企業(yè)，而國家標準適用于全部社會公眾。當二者沖突時，優(yōu)先適用國家標準。

國家標準的制定流程應(yīng)當包括：國務(wù)院各部門組成標準制定委員會，經(jīng)過調(diào)查實踐、專家論證、投票通過最終制定。以環(huán)保部制定國家車用燃料質(zhì)量標準為例，先由環(huán)境部成立制定委員會，全面征求各方面環(huán)境專家意見，最后由委員會成員投票通過。石化企業(yè)作為與其利益密切相關(guān)的機構(gòu)，委員會成員中有其部分代表是理所應(yīng)當?shù)?，但比例不能過大。目前現(xiàn)狀是由石化企業(yè)主導(dǎo)該標準制定，這就與國家立法的初衷背道而馳。

民事訴訟法學(xué)者呼吁：“原審法院自然不愿意承認自己審判的失誤，故而向原審法院提起再審不利于查清事實，減少事實分析和法律適用上的錯誤?！蓖瑯樱瑢τ谑突て髽I(yè)而言，經(jīng)過程序制定的標準由他們執(zhí)行。如果再由他們主導(dǎo)標準的制定，即形成行政條例的制定與執(zhí)行一體化的局面。石油化工企業(yè)為了自己的利益，一定會盡量將車用燃油標準降低，得以節(jié)約成本和提高產(chǎn)量，最終達到增加收益的目標。但這需要付出資源浪費和環(huán)境污染的高昂代價。反過來說，當問及為何不生產(chǎn)高質(zhì)量的車用燃油時，他們又會以國家標準就是這樣，市場經(jīng)營主體只需要嚴格遵守國家標準，不需要超過國家標準。

三、模式探尋：國外立法和司法實踐借鑒

國有企業(yè)恣意地主導(dǎo)國家標準的制定和執(zhí)行，產(chǎn)生的惡劣環(huán)境后果卻要由消費者買單，這何談公平正義？2014年新出臺的《民事訴訟法司法解釋》已經(jīng)確認：“不能向原審法院提出再審。”那么，《中華人民共和國標準化實施條例》能否所改進，進一步明確國家標準的制定規(guī)程呢？在探索我國環(huán)保標準制定模式之前，不妨先借鑒一下國際社會制定環(huán)境質(zhì)量標準的程序。

加拿大制定環(huán)境保護標準的程序主要包括：由議會和省眾議院制定環(huán)境標準框架，然后政府制定細節(jié)性的管理規(guī)定，再由行政長官頒發(fā)排放許可或行政命令，最后由法院作出有關(guān)環(huán)境標準的判例?？傊?，該國通過設(shè)定環(huán)境目標、確定環(huán)境基準、建立環(huán)境質(zhì)量標準和制定排放標準4個步驟制定環(huán)境標準。在環(huán)境標準制定過程中，加拿大充分運用技術(shù)評估、政治選擇、磋商、利益相關(guān)者參與等程序，運用分權(quán)制衡的方式確保標準制定的準確性和客觀性。

在日本，其環(huán)境質(zhì)量標準的制定由產(chǎn)業(yè)協(xié)會與各種利益集團如：環(huán)境廳、地方當局和居民團體等經(jīng)過艱苦磋商后制定。企業(yè)在其中所起的作用相當大。地方當局無法獲得足夠的污染控制技術(shù)信息時，企業(yè)就要給提供技術(shù)信息支持，幫助制定科學(xué)合理的排污標準。盡管企業(yè)參與環(huán)境標準制定，但環(huán)境省采取一系列嚴格限制措施，保證企業(yè)在提供專業(yè)化、合理化建議時不能主導(dǎo)標準的制定。

美國環(huán)保局在編制排放限值和制定標準時廣泛征求公眾意見，舉行各種聽證會，在各方意見無法取得一致時不惜采用訴訟程序，由法院做出裁決。法院的裁決確保環(huán)境標準的制定有法可依，廣泛征求公眾意見又可以增加民眾參與的積極性。

以上幾個國家環(huán)保標準的制定給我們以下幾點啟示：一是環(huán)境標準制定主體分工明確。二是通過立法程序促進環(huán)境標準制定的科學(xué)性和可行性。三是制定環(huán)境標準時綜合考慮各項因素，尤其注重對環(huán)境標準施行的成本效益進行分析。四是注重公眾參與環(huán)境標準的制定程序。

四、應(yīng)對措施：我國環(huán)保標準的制定應(yīng)當回歸立法

結(jié)合我國國情和其他國家立法實踐，筆者認為應(yīng)當從以下幾個方面完善國家環(huán)境保護標準的制定主體。

(一)完善行政立法程序

1.嚴格國家標準制定程序。國家標準的制定可以分為四個程序：組成委員會、企業(yè)調(diào)查實踐、征詢專家意見和最終審核通過，應(yīng)當明確規(guī)定每個程序執(zhí)行的時間和參與對象。程序正義是實體正義的保證。只有嚴格國家標準的制定程序，才能確保制定的標準符合實體正義，使社會公眾從中受益。

2.嚴格控制企業(yè)工作人員在標準制定委員會成員中的比例。嚴格控制相關(guān)主導(dǎo)企業(yè)負責人在標準制定委員會中的人員比例，確保至少1/2以上的成員與主導(dǎo)企業(yè)沒有利害關(guān)系。這樣，企業(yè)負責人就不可能通過表決來控制國家標準的制定過程，更不可能通過脅迫手段來主導(dǎo)國家標準的制定。

3.及時啟動標準修訂程序。各級政府職能部門要對標準的制定和施行過程進行嚴格監(jiān)督。一旦出現(xiàn)標準過于落后，不符合現(xiàn)代經(jīng)濟建設(shè)或者環(huán)境保護需要時，應(yīng)及時進行社會調(diào)研，啟動國家標準的修訂程序，重新制定符合社會發(fā)展趨勢的新標準。

(二)完善行政立法監(jiān)督

行政立法監(jiān)督應(yīng)當更加重視外部監(jiān)督，健全監(jiān)督制約體系，具體包括以下三個方面：

1.全國人大常委會的監(jiān)督。全國人大常委會作為國家立法機構(gòu)，對于行政機關(guān)制定的行政法規(guī)和條例具有當然性的監(jiān)督權(quán)，確保其按照有利于國計民生的方向發(fā)展。

2.政協(xié)和其他社會機構(gòu)的監(jiān)督。政協(xié)和其他社會機構(gòu)組成人員往往具有多方面的專業(yè)知識。除監(jiān)督行政法律的制定和執(zhí)行之外，還可以根據(jù)其具有的專業(yè)知識和專業(yè)技能，監(jiān)督國家標準的制定和執(zhí)行，以及各級行政法規(guī)、條例的適用。

3.社會公眾的監(jiān)督?！拔鹨陨菩《粸椤薄：芏鄷r候，我們不經(jīng)意的一個小舉動可能為自己、他人，或為我們共同生存的家園做出貢獻。每個社會公眾都應(yīng)樹立公民意識，真正把自己看作國家的主人，就一定能夠使我們的未來更加美好。

(三)逐步開放石油行業(yè)壟斷經(jīng)營市場

逐步放開市場，讓國企壟斷的經(jīng)營產(chǎn)業(yè)參與市場自由競爭，讓市場交出答卷。

1.深化國企改革，全面開放，簡化企業(yè)注冊審批機制，逐步向市場化邁進。中小企業(yè)由于資金鏈比較薄弱，技術(shù)缺乏，大部分以民營的手工業(yè)和商業(yè)為主，很難涉及一直由國企主導(dǎo)的燃油、電力、電訊等產(chǎn)業(yè)。2013年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實施意見》，從貸款來源、政策支持和引導(dǎo)扶持等方面采取措施支持中小企業(yè)發(fā)展。

2.國家政策制定繼續(xù)向中小企業(yè)傾斜。面對國營產(chǎn)品的巨大收益，很多民營企業(yè)曾經(jīng)嘗試經(jīng)營國營產(chǎn)品，但是最終由于壟斷商的打壓而敗下陣來。美國洛克菲勒石油大王就是由美國政府通過強制措施拆分為幾十個中小企業(yè)，結(jié)束了其近20年的壟斷歷程。作為典型市場經(jīng)濟國家的美國尚且需要這樣的政府干預(yù)，中國更需要加強政府的宏觀調(diào)控。國企擁有雄厚的資金、最新的技術(shù)和高科技人才，不需要進行技術(shù)改革和創(chuàng)新就能打敗所有競爭對手。即使虧損，也由國家買單。所以，政府制定政策時，必須給予中小型企業(yè)資金支持、技術(shù)支持和人才支持。

3.國企應(yīng)當是面向開放市場的國企，而不應(yīng)當是政府保護下的特殊市場主體。2001年以后，國家逐步對國有企業(yè)進行股份制改革，國有企業(yè)在一定程度上實現(xiàn)了市場化。但是，國有企業(yè)主導(dǎo)國家標準制定的現(xiàn)狀，顯然與我國經(jīng)濟體制改革方向背道而馳。所以，應(yīng)當將國企壟斷的產(chǎn)業(yè)逐步向自由競爭市場開放。

五、結(jié)束語：環(huán)境治理公共政策的制定應(yīng)當科學(xué)合理

我國2015年實施的《環(huán)境保護法》被認為是史上最嚴厲的環(huán)保法，卻未能遏制嚴重霧霾的頻繁發(fā)生。一些大企業(yè)利用自己在行業(yè)內(nèi)的獨特地位影響公共政策的制定，使得立法失衡，群眾意見得不到順暢表達。同時，在執(zhí)法方面又不能使違法者得到應(yīng)有的懲罰。人民群眾無法感受到法律的公平正義。所以，立法上必須廣泛征求社會公眾意見，真正實現(xiàn)利益平衡；執(zhí)法上要嚴格執(zhí)法，給守法者予以獎勵，讓履行環(huán)保政策的企業(yè)得到實實在在的好處。只有這樣，才能從根本上改變環(huán)境問題日益嚴重的尷尬局面。

無論是國家、政府還是企業(yè)，其最終目標是一致的，就是讓社會更加和諧美好，使每一位公民生活質(zhì)量提高。完善環(huán)境公共政策制定體系，加強三者之間的監(jiān)督制衡，最終受益于全體社會公眾。

[1]<行業(yè)標準管理辦法>.

[2]白貴秀.基于法學(xué)視角的環(huán)境標準問題研究[J].政法論叢，2012(3).

[3]傅郁林.審級制度的建構(gòu)原理——從民事程序視角的比較分析[J].中國社會科學(xué)，2002.7.

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2095-4379-(2017)16-0116-02

胡繼華(1975-)，女，漢族，新疆烏魯木齊人，新疆司法警官學(xué)校刑事司法教研室，教師，講師，研究方向：行政法與行政訴訟法、刑事訴訟法、治安處罰法等。