國有土地上房屋征收與補(bǔ)償法律制度探究

李興民

日照市法制研究中心，山東 日照 276800

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國有土地上房屋征收與補(bǔ)償法律制度探究

李興民

日照市法制研究中心，山東 日照 276800

近年來，隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，舊城改造成為新城建設(shè)的重要組成部分。國有土地上房屋征收是指政府對被征收人的房屋所有權(quán)及其相關(guān)權(quán)利的有償征收，具有強(qiáng)制性、有償性、裁執(zhí)分離性的特點(diǎn)?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》作為現(xiàn)階段實(shí)施房屋征收行為的主要法律依據(jù)，其在規(guī)范和約束政府的征收行為、保護(hù)被征收人的合法權(quán)益方面起到了重要作用。然在社會實(shí)踐中，由于《征收條例》規(guī)定的不完善，加上一些地方政府并未嚴(yán)格按照法定程序?qū)嵤┱魇眨瑢?dǎo)致被征收人利益遭受損害的現(xiàn)象時有發(fā)生。本文針對房屋征收中存在的問題，提出強(qiáng)化制度設(shè)計、明確公共利益、規(guī)范征收程序等建議，以期對該項(xiàng)法律制度加以規(guī)范和完善。

國有土地；公共利益；房屋征收；征收程序

一、房屋征收的概念和特征

(一)房屋征收的概念

行政征收是指政府以公權(quán)力，也就是實(shí)施國家賦予的征收權(quán)取得公民財產(chǎn)權(quán)的一種方式，其指向的是公民的私有財產(chǎn)。房屋征收是行政征收的一種特殊制度。結(jié)合《征收條例》第二條“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償”的規(guī)定，房屋征收是指，政府以征收權(quán)對被征收人房屋所有權(quán)及其相關(guān)權(quán)利的有償征收。這就意味著，房屋征收不同于稅費(fèi)征收這樣的無償性征收，即“征收或者征用并給予補(bǔ)償”。且根據(jù)房地一體主義原則，房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回。

(二)房屋征收的基本特征

1.強(qiáng)制性。無論是征收稅費(fèi)抑或是土地、房屋，其實(shí)質(zhì)上都是行政機(jī)關(guān)實(shí)施征收權(quán)，被征收人必須服從征收決定，即征收在一定意義上不需要征得被征收人的同意。盡管《征收條例》設(shè)定了房屋征收部門需與被征收人協(xié)商的程序，但并不意味著無法達(dá)成協(xié)議的情況下房屋征收就不再進(jìn)行。即便被征收人不服征收決定而采取行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)方式，在復(fù)議訴訟期間，房屋征收決定也不停止執(zhí)行。

2.有償性。公平補(bǔ)償是房屋征收的基本要素，明顯不公平的補(bǔ)償意味著房屋征收行為不能成立。傳統(tǒng)意義上行政法規(guī)定的征收一般是指無償性的征收，但是我國目前依法確立的房屋征收屬有償征收。房屋征收不但是有償征收，更要求公平補(bǔ)償。

3.裁執(zhí)分離性。①房屋征收補(bǔ)償決定的后果是強(qiáng)制執(zhí)行程序，即必須由作出房屋征收決定的政府依法向法院提出強(qiáng)制執(zhí)行申請，由人民法院審查后作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。這意味著房屋征收權(quán)受到司法機(jī)關(guān)監(jiān)督，有明顯的權(quán)力制約與監(jiān)督性，目的在于防止權(quán)力的濫用帶給被征收人的侵害。即征收人具備房屋征收權(quán)，可以實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，但沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

二、房屋征收基本程序

(一)前期準(zhǔn)備工作

房屋征收的前提是出于公共利益之需要，因此純粹的商業(yè)開發(fā)不得進(jìn)行征收。房屋征收要符合“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃”。房屋征收部門要對征收范圍內(nèi)房屋的建筑面積、用途、權(quán)屬等情況組織調(diào)查核實(shí)并登記。作為一項(xiàng)重大行政決策，政府要進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，根據(jù)評估結(jié)論決定是否啟動征收程序。

(二)補(bǔ)償方案和征收決定

決定啟動征收程序后，房屋征收部門要擬定征收補(bǔ)償方案，報政府論證。后公布征求公眾意見。將征求意見情況和根據(jù)意見修改情況在征收區(qū)域內(nèi)公布。因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不合理的，政府要召開聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。補(bǔ)償方案確定后，政府作出房屋征收決定。

(三)房屋評估和協(xié)商程序

評估機(jī)構(gòu)按照約定向房屋征收部門提供分戶初步評估結(jié)果。分戶初步評估結(jié)果在房屋征收范圍內(nèi)公示，并進(jìn)行現(xiàn)場說明。公示期滿后，評估機(jī)構(gòu)向房屋征收部門提供整體評估報告和分戶評估報告。

(四)房屋征收補(bǔ)償決定和強(qiáng)制執(zhí)行程序

政府按照征收補(bǔ)償方案作出征收補(bǔ)償決定并公告。被征收人對征收補(bǔ)償決定不服的，可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。但是房屋的其他權(quán)利人并不具備這項(xiàng)權(quán)利。②被征收人在法定期限內(nèi)未申請行政復(fù)議或提起行政訴訟又不搬遷的，或者經(jīng)過行政復(fù)議、行政訴訟維持征收補(bǔ)償決定的，經(jīng)過催告程序后，由作出房屋征收決定的政府依法申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

三、實(shí)踐中國有土地上房屋征收存在的問題

(一)公共利益界定不明確

公共利益是啟動國有土地上房屋征收的一個重要前提，明確界定公共利益的范圍十分重要。在內(nèi)容和受益對象方面，公共利益具有較大的不確定性，在具體實(shí)施中也正是因?yàn)楣怖娴慕缍：?，?dǎo)致公權(quán)力的濫用，政府常常會為獲取自身利益而將商業(yè)利益劃歸為公共利益，且公共利益的解釋權(quán)掌握在政府手里，再加上行政相對人法律意識淡薄，缺乏與征收主體相對抗的能力，導(dǎo)致其自身的權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)。③《征收條例》第八條對公共利益進(jìn)行了列舉性規(guī)定，且第六項(xiàng)將“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”作為兜底條款，為實(shí)踐中地方政府的操作留下了很大的自由裁量的空間。因?yàn)闆]有對公共利益做出明確而限制性的界定，使得公權(quán)力的實(shí)施存在模糊的部分。

(二)被征收人權(quán)益易受侵害

國有土地上房屋的征收對被征收人造成的最直接的不利后果就是失去現(xiàn)有的住房條件。當(dāng)然，房屋的征收為被征收人帶來的利益損失包括多個方面，不僅包括被征收房屋本身的價值、臨時安置補(bǔ)償、停產(chǎn)停業(yè)損失的利益這些有形的利益損失，還有因生活環(huán)境改變導(dǎo)致的情感損失，就業(yè)、子女教育、養(yǎng)老等生活成本增加等無形損失，因此政府作為國有土地上房屋征收和補(bǔ)償?shù)奈ㄒ恢黧w應(yīng)依法保障公民的基本生存條件。④《征收條例》雖然賦予了被征收人不服征收決定時，有著申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的權(quán)利，但被征收人仍舊缺乏與作為征收與補(bǔ)償主體的對抗的能力。在實(shí)際實(shí)施過程中，給予被征收人的補(bǔ)償金額在很多情況下并不足以抵消其所遭受的損失，更不用提額外的收益，這在一定程度上增加了被征收人的生活成本，直接導(dǎo)致了被征收人生活質(zhì)量的下降。

(三)征收補(bǔ)償程序不合理

國有土地上房屋征收是一個以犧牲公民房屋所有權(quán)而實(shí)現(xiàn)某種公共利益的一項(xiàng)法律制度，而這一公共利益的類型是由立法者所決定的，因此立法者要根據(jù)我國國情和社會的發(fā)展，同時確保公民的權(quán)益得到保障，方可決定房屋征收是否可以實(shí)施。補(bǔ)償作為房屋征補(bǔ)的一個核心且重要的環(huán)節(jié)，在以往的條例中的問題是十分突出的，例如在《土地管理法》中僅說明給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，《物權(quán)法》中規(guī)定“給予相應(yīng)的補(bǔ)償”和“退還相應(yīng)出讓金”，《城市房地產(chǎn)管理法》中則根據(jù)土地使用者對該項(xiàng)土地的使用開發(fā)情況進(jìn)行相應(yīng)賠償。盡管相關(guān)的法律法規(guī)在不斷的完善，但是卻忽略了補(bǔ)償金額的高低受時間和地區(qū)的影響，再加上相關(guān)法律用語不統(tǒng)一，降低了法律的實(shí)際可操作性，導(dǎo)致大部分補(bǔ)償難以落實(shí)到位。房屋征收補(bǔ)償程序的不合理不僅會導(dǎo)致對公權(quán)力的限制失效，無法保障公民的合法權(quán)益，而且還會導(dǎo)致強(qiáng)制拆遷等惡性事件，對社會的穩(wěn)定造成一定的威脅。

四、完善房屋征收補(bǔ)償法律制度的建議

(一)強(qiáng)化頂層設(shè)計

我國現(xiàn)行的房屋征收立法工作還不完善，特別是在公共利益界定、征收程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面還存在不科學(xué)之處?！稇椃ā芬?guī)定，依照“法律”的規(guī)定才能征收公民的私有財產(chǎn)。這里的“法律”特指全國人大及其常委會制定的法律?！读⒎ǚā返诎藯l規(guī)定，下列事項(xiàng)只能制定法律：……(六)對非國有財產(chǎn)的征收。即征收公民的財產(chǎn)需要由法律規(guī)定，這里的“法律”也是指全國人大及其常委會制定的法律?！读⒎ǚā返诰艞l規(guī)定，本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)……?！墩魇諚l例》是國務(wù)院在全國人大及其常委會授權(quán)的情況下做出的，其出臺在一定程度上彌補(bǔ)了房屋征收方面的法律法規(guī)的空白，對規(guī)范房屋征收行為起到了一定的作用。但隨著城市化進(jìn)程的加速，國有土地上房屋征收出現(xiàn)的新情況、新問題不斷涌現(xiàn)，僅憑效力較低的《征收條例》是很難解決問題的。為貫徹憲法精神，必須由全國人大及其常委會制定房屋征收與補(bǔ)償?shù)确矫娴姆煞ㄒ?guī)。

(二)明確征收決定啟動程序

征收決定啟動程序是規(guī)范政府征收行為、維護(hù)被征收人合法權(quán)益的重要保障。根據(jù)《征收條例》的規(guī)定，房屋征收的前提是有符合第八條規(guī)定的情形之一的建設(shè)項(xiàng)目。那么，建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位在房屋征收程序中處于何種法律地位呢？有權(quán)向政府提出國有土地上房屋征收申請的是建設(shè)項(xiàng)目的建組織實(shí)施單位還是房屋征收部門？《征收條例》尚未規(guī)定?！渡綎|省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在此基礎(chǔ)上做了進(jìn)一步細(xì)化，規(guī)定，房屋征收啟動程序由建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施單位向房屋征收部門提出，并完善了對具體征收項(xiàng)目是否符合公共利益，是否符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的審查機(jī)制和形式要求。如此，從源頭上約束政府濫用房屋征收行政權(quán)力的行為。

(三)規(guī)范征收補(bǔ)償聽證程序

聽證程序是正當(dāng)法律程序的主要內(nèi)容。政府在對國有土地上房屋進(jìn)行征收前召開聽證會，不僅是提前告知利益相關(guān)人群行政決定，也是行政公開和民主的具體體現(xiàn)方式。聽證程序具有保障被征收人利益、制約政府自由量裁權(quán)、促進(jìn)各方利益相關(guān)人溝通等功能。政府應(yīng)當(dāng)將房屋征收列為政府重大行政決策事項(xiàng)，在決定啟動房屋征收程序前，應(yīng)按照重大行政決策程序規(guī)定，依法組織決策聽證，廣泛聽取專家、學(xué)者、被征收人的意見，聽證結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為是否啟動房屋征收決定的重要依據(jù)。擬定補(bǔ)償方案時，政府應(yīng)該積極征求社會公眾的意見，尤其是房屋所有權(quán)人的意見，超過半數(shù)的被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合條例規(guī)定的，政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人代表和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的，房屋征收部門報請作出房屋征收決定的政府依法作出補(bǔ)償決定前，亦應(yīng)組織聽證會，通過聽證會形式，聽取被征收人意見，最大程度的增加社會公眾在房屋征收與補(bǔ)償中的參與程度，實(shí)現(xiàn)國有土地上房屋征收與補(bǔ)償程序的科學(xué)和民主。

(四)完善征收補(bǔ)償評估程序

很多情況下，房屋征收糾紛的癥結(jié)在于補(bǔ)償能否體現(xiàn)公平。建立獨(dú)立、中立、客觀、公正的評估機(jī)制，保證評估機(jī)構(gòu)和評估師的獨(dú)立性，排除外來因素的干擾，嚴(yán)格按照評估辦法，公正客觀的作出評估結(jié)論。要根據(jù)市場價格，并通過房地產(chǎn)價格評估來確定，以確保房屋所有權(quán)人的利益得到保障。保障被征收人的異議權(quán)，對被征收人提出異議的，要審慎對待，并進(jìn)行復(fù)核，確保不出紕漏。要采用先補(bǔ)償后搬遷的方式，盡可能的給予房屋所有權(quán)人合理的征收補(bǔ)償，然后再進(jìn)行搬遷，但是并不是說只要給予了房屋所有權(quán)人合理的補(bǔ)償就可以強(qiáng)制要求其搬遷。如果被征收人在征收補(bǔ)償決定生效后拒絕搬遷，政府無權(quán)不顧被征收人的意愿強(qiáng)制執(zhí)行征收決定的相關(guān)內(nèi)容，而是要向人民法院提交相關(guān)申請，然后再執(zhí)行，使司法最終原則真正的體現(xiàn)在整個征收和補(bǔ)償程序中，遵循法治原則。

五、結(jié)語

“居者有其屋”。房屋是公民最寶貴的生活資料。國有土地上房屋征收補(bǔ)償法律制度關(guān)系到國計民生，

具有非常重大的現(xiàn)實(shí)意義?！墩魇諚l例》的頒布使該項(xiàng)法律制度取得了很大的進(jìn)步，對規(guī)范房屋征收行為意義重大。然而，在具體實(shí)踐中，該項(xiàng)法律制度仍然存在著諸多不完善之處。本文針對目前房屋征收中存在的問題，提出了幾點(diǎn)建議。隨著民主法治建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，相信房屋征收補(bǔ)償法律制度將會更加規(guī)范完善。

[ 注 釋 ]

①胡春明.規(guī)范房屋征收案件審理 拆遷補(bǔ)償不公平不準(zhǔn)強(qiáng)拆[N].中國建設(shè)報，2012-7-20.

②王錫鋅.<國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例>專家解讀與法律適用[M].北京：中國法制出版社，2011：86.

③鄭賢君.“公共利益”的界定是一個憲法分權(quán)問題[J].法學(xué)論壇，2005(1)：20-23.

④陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2001：182.

[1]國務(wù)院法制辦公室.國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例注解與配套[M].北京：中國法制出版社，2011：19.

[2]王錫鋅.<國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例>專家解讀與法律適用[M].北京：中國法制出版社，2011：86.

[3]馬明華.國有土地上房屋征收與補(bǔ)償中弱勢群體的法律保護(hù)[J].公民與法，2011(7)：29-30.

[4]鄭賢君.“公共利益”的界定是一個憲法分權(quán)問題[J].法學(xué)論壇，2005(1)：20-23.

[5]李曉斌.房屋征收補(bǔ)償法律政策解讀與實(shí)用范本典型案例全書[M].北京：中國法制出版社，2013：241.

[6]王紅娜.房屋征收與補(bǔ)償機(jī)制存在的問題及完善[D].中國政法大學(xué)，2011.

D922.3；D

A

2095-4379-(2017)16-0094-03

李興民(1987-)，男，漢族，山東日照人，本科，就職于日照市法制研究中心，初級職稱。