建設(shè)法治政府與公共決策法治化研究*
——以漳州市為視角

莊建平

中共漳州市委黨校，福建 漳州 363000

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建設(shè)法治政府與公共決策法治化研究*
——以漳州市為視角

莊建平

中共漳州市委黨校，福建 漳州 363000

全面建成法治政府是實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)前提和首要任務(wù)。法治政府涵養(yǎng)政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)。課題選擇政府決策作為視角，梳理了當(dāng)前政府公共決策法治化進(jìn)程的主要時(shí)代背景，并就決策體系、決策參與和決策糾錯(cuò)等問題深入分析，最后從決策程序、專家規(guī)范、反饋救濟(jì)和公開參與等角度，提出實(shí)現(xiàn)決策法治化、規(guī)范化、科學(xué)化和民主化的建議和對(duì)策。

法治漳州；公共決策；問題；對(duì)策

建設(shè)法治政府，實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家，構(gòu)建法治社會(huì)，是黨的十八之后提出的中國(guó)法治建設(shè)的“三位一體”的目標(biāo)與方向。法治政府是法治國(guó)家的前提和首要，它不僅是實(shí)現(xiàn)我國(guó)依法治國(guó)基本方略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是提高國(guó)家治理能力、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要舉措。法治政府內(nèi)涵豐富，指數(shù)疊加，既是理念，亦是狀態(tài)，既是過程，亦是結(jié)果。法治既規(guī)范公民的行為，但更制約政府的行為。法治當(dāng)下直接治權(quán)，但更深層次的問題則是權(quán)力配置。在這個(gè)基礎(chǔ)上推演而進(jìn)，法治政府包括四個(gè)層面的要素，即決策、執(zhí)法、導(dǎo)向和監(jiān)督。課題僅從行政決策法治化入手分析法治政府建設(shè)的具體路徑和未來趨勢(shì)。公共決策法治化，即公共決策法治化有沒有什么評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，我們依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共決策進(jìn)行法治化的考量。

一、公共決策法治化存在的主要問題

(一)決策主體思維固定化，缺乏時(shí)代性

公共決策涉及公共利益，公共利益往往涉及點(diǎn)多面廣。傳統(tǒng)行政管理突出效率，缺乏決策民主化和法治化，嚴(yán)重程度則具有人治傾向，長(zhǎng)官意志的慣性思維較為突出和明顯。決策主體尤其是地方政府決策者，法治觀念淡化，法治能力不強(qiáng)，依法行政意識(shí)有待提高。課題組通過行政復(fù)議和行政訴訟案例分析查閱，政府法制部門文件審查等路徑進(jìn)行實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，行政公務(wù)人員法治素養(yǎng)普遍不高，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)存在“權(quán)大于法”的思想意識(shí)，為追求政績(jī)，實(shí)現(xiàn)所謂發(fā)展，不能正確處理依法行政和改革發(fā)展的關(guān)系，凡是有利于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的政策能夠避開法律、法規(guī)的盡量避開，能夠繞道盡量繞道，甚至提出如何規(guī)避法律問題，如何鉆營(yíng)法律和制度漏洞和缺陷，從而完成建設(shè)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。雖然新行政訴訟法已經(jīng)生效實(shí)施一年多，新法也提出了有關(guān)規(guī)范性文件可以一并納入司法審查的范圍，但實(shí)踐中政府“紅頭文件”無法單獨(dú)進(jìn)行訴訟，部分政府文件完全可以在“合法”的前提下“為所欲為”，公眾維權(quán)舉步維艱。具體體現(xiàn)在政策出臺(tái)方面追求短期行為，短期效率，快速效果，最后變成“短命”行政，政策執(zhí)行社會(huì)效果并不如意。課題分析行政訴訟案件發(fā)現(xiàn)，表面上政府?dāng)≡V率并不高，但事實(shí)上從立案的數(shù)量和后續(xù)處理結(jié)果來看，面上的敗訴率并不能說明政府法治能力的提升，因?yàn)橛邢喈?dāng)一部分案件最終是通過司法協(xié)調(diào)機(jī)制得以化解，或以重新作出行政行為取得當(dāng)事人撤訴，或以行政賠償?shù)姆绞桨附Y(jié)事了，從而給政府法治指數(shù)的提升充足的空間。嚴(yán)格來講，按司法審查的角度，這些案件最終落判的結(jié)果肯定是政府?dāng)≡V，這些案件表面上是執(zhí)行問題，根源則在于不良的政策導(dǎo)致執(zhí)行行為的缺陷。在涉及征地、拆遷等敏感民生問題相當(dāng)突出。地方政府不同的政策最終導(dǎo)致政策執(zhí)行效果不好，甚至嚴(yán)重影響政府形象。

(二)公眾參與機(jī)制單向化，缺乏多樣性

政府在決策過程中如何引導(dǎo)公眾廣泛參與顯然也法治內(nèi)涵的要求依然差距較大。一方面政府開通公眾參與的途徑極為有限，有些地方，有些決策項(xiàng)目甚至沒有開通過相關(guān)的公眾參與渠道，政府主動(dòng)提供信息或與公眾對(duì)接的途徑不多，主觀上比較被動(dòng)，不能積極主動(dòng)回應(yīng)公眾的需求，回避公眾對(duì)公共決策內(nèi)容的認(rèn)知和了解，甚至個(gè)別決策中因此而導(dǎo)致公眾誤解、曲解和猜疑，嚴(yán)重影響政府開解，政策公信力和認(rèn)可度下降。政府率性、任性決策，以網(wǎng)絡(luò)輿情、來信來訪視而不見，甚至我行我素，公共決策不能充分考慮公共利益衡平，最終導(dǎo)致公共決策胎死腹中，影響行政效率。另一方面即便有公眾參與途徑，但是公眾參與主體的數(shù)量依然不多，信息獲取途徑依然有限，絕大多數(shù)的公眾只能通過政府對(duì)外公開的政策來捕獲所需要的信息，而政府通常會(huì)以高效率和保密原則作為理由，對(duì)外只公開部分有限信息，嚴(yán)重?fù)p害公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。此外，公共決策深度討論的機(jī)制也明顯不夠。

(三)決策評(píng)估體系格式化，缺乏實(shí)質(zhì)性

決策是否最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，是法治化的實(shí)質(zhì)性要求，如果一項(xiàng)公共決策最終不能實(shí)現(xiàn)決策最初也是最終的目標(biāo)，回應(yīng)公共訴求，顯然這樣的決策是不可取的。因此公共決策的質(zhì)量評(píng)估應(yīng)是公共決策法治化指數(shù)重中之重，而這項(xiàng)工作正是公共決策監(jiān)督體系所應(yīng)涵養(yǎng)的內(nèi)容之一。決策質(zhì)量如何，只有在執(zhí)行過程中方能體現(xiàn)出來。理論分析，公共決策監(jiān)督機(jī)制即包括國(guó)家體系的監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等。但事實(shí)上，無論是國(guó)家體系監(jiān)督還是社會(huì)體系監(jiān)督，均存在不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督和監(jiān)督乏力、監(jiān)督失職等問題。公共決策執(zhí)行中的質(zhì)量評(píng)估結(jié)果即為決策是否存在失策的問題，同時(shí)也包括決策失誤是否問責(zé)？如何問責(zé)等相關(guān)問題。顯然就中國(guó)當(dāng)前法律規(guī)定和制度設(shè)計(jì)中均存在諸多短板和盲區(qū)。此外政府決策如何發(fā)揮專家的行業(yè)智慧，有待進(jìn)一步完善。專家如何產(chǎn)生，專家在與政府決策互動(dòng)過程中如何確保專家堅(jiān)守專業(yè)職業(yè)操守，不致于導(dǎo)入個(gè)人或團(tuán)體利益訴求則是一個(gè)需要不斷完善的機(jī)制問題。像此前的湖南鳳凰古城門票改革政策、2015年史上最短命的證券熔斷機(jī)制改革等等是否需要進(jìn)行政策評(píng)估，專家出招是否存在利益關(guān)聯(lián)問題以及決策失誤如何問責(zé)等相關(guān)事宜均未能全面納入系統(tǒng)性的法治診斷。評(píng)估如果只是簡(jiǎn)單地停留于格式化的打分評(píng)級(jí)上，顯然是沒有實(shí)質(zhì)性的作用。

(四)糾錯(cuò)救濟(jì)路徑空白化，缺乏實(shí)效性

公共決策進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估之后，如果發(fā)現(xiàn)決策失誤并引起公共利益損失，重則關(guān)乎群體，尤其是重特大公共決策，所涉利益之重，主體之廣將是無法想像和估量的，誠(chéng)如證券改革舉措，短短三四天，無論是股民、企業(yè)還是證券制度，其損失均無法簡(jiǎn)單從經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)上得到體現(xiàn)，更為嚴(yán)重的是，公共決策失誤之后如何修復(fù)，在多大范圍內(nèi)能夠修復(fù)更是漫長(zhǎng)和不可期。公共決策因評(píng)估之后而暫?；蚪K結(jié)，由此引發(fā)的公共決策變動(dòng)給公眾造成的損失是否需要埋單？由誰埋單？如何埋單等相關(guān)問題也仍然空白。同時(shí)，因?yàn)樾抡叱雠_(tái)改變舊政策，公眾因政策變動(dòng)而受損，目前也沒有得到相應(yīng)的重視。如禁摩限電的管理政策，公眾在購(gòu)買超標(biāo)的電動(dòng)車之前政府并未出臺(tái)相應(yīng)的政策，當(dāng)政策出臺(tái)之后，公眾所購(gòu)買的電動(dòng)車在未報(bào)廢之前，其使用權(quán)利即受到限制甚至禁止，那么如果公眾還想繼續(xù)通過電動(dòng)車出行必須重新購(gòu)買符合政府要求的電動(dòng)車，那么舊車賣出與新車購(gòu)進(jìn)之是的損失應(yīng)該由誰來承擔(dān)，政策變動(dòng)所引發(fā)的此類損失是否應(yīng)該歸入公共決策的成本進(jìn)行評(píng)估與考量，如果未能則可能有損政府公共決策的公信力。在目前決策實(shí)施過程的評(píng)估難以到位的情況下，對(duì)于實(shí)施過程中出現(xiàn)的決策可能失誤的糾錯(cuò)機(jī)制，以及失誤所造成的負(fù)性結(jié)果如何救濟(jì)均屬空白。

二、公共決策法治化的對(duì)策建議

(一)盡快建立和完善決策系統(tǒng)機(jī)制

在法治政府不斷深化的進(jìn)程中尤其是行政體制改革過程中，應(yīng)該把部門決策的職權(quán)劃分清楚，明確邊界，以避免雙重、多重決策或決策空白，克服決策盲區(qū)或決策沖突。筆者建議應(yīng)該在行政體制改革中把相關(guān)決策職權(quán)進(jìn)行梳理，統(tǒng)一和整合，對(duì)已有的行政決策程度進(jìn)行分析評(píng)估，該保留的可以保留的就繼續(xù)完善使用，現(xiàn)有決策機(jī)制不能適應(yīng)的就進(jìn)行改革創(chuàng)新，盡快建立一套政府公共決策的程序機(jī)制，如何選題、論證、決策和評(píng)估等問題應(yīng)該盡快建立和完善。推進(jìn)政府決策程序立法，限制決策主體自由裁量權(quán)，落實(shí)政府決策相關(guān)問責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策者權(quán)利保護(hù)機(jī)制和責(zé)任落實(shí)相統(tǒng)一的機(jī)制，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)利，優(yōu)化政府決策信息公開的規(guī)則，破解“神秘決策”和“閉門決策”。此外，新決策的出臺(tái)應(yīng)考慮決策過渡性的安排以及規(guī)劃相應(yīng)的回應(yīng)和補(bǔ)救機(jī)制。

(二)完善規(guī)范專家論證咨詢機(jī)制

謀斷分離、專家論證和咨詢已經(jīng)成為現(xiàn)代公共決策的顯著特點(diǎn)，筆者認(rèn)為應(yīng)該盡快把專家進(jìn)行公共決策論證和咨詢作為政府公共決策必經(jīng)程序納入其中，并進(jìn)一步規(guī)范和完善。實(shí)證分析研究獲知，目前在我國(guó)政府公共決策過程中特別是重大決策活動(dòng)中，專家論證、咨詢程序相對(duì)比較普遍。專家論證咨詢制度主要有兩種方式，一是體制內(nèi)，即政府首長(zhǎng)在做出決策之前，咨詢其他工作人員的意見，二是體制外，即在決策或事關(guān)公眾利益的問題進(jìn)行決策時(shí)，咨詢社會(huì)公眾的意見。體制外的咨詢一種方式為開放式的公眾咨詢、投票或聽證，另一種比較封閉式的操作則為專家當(dāng)面咨詢論證。

(三)落實(shí)公開原則，完善公眾參與機(jī)制

公共決策事關(guān)公共利益，公開是決策的核心要素。決策公開一是程序公開，二是實(shí)質(zhì)內(nèi)容公開。專家成員的相關(guān)信息必須向公眾公開，所有參與公共決策的專家組成員，其個(gè)人履歷信息、專業(yè)背景和實(shí)踐能力等事關(guān)公共決策的個(gè)人信息必須全面向公眾公開。專家組成員相關(guān)利益集團(tuán)、企業(yè)組織合作工作等類似商業(yè)性信息也必須公開，除非涉及應(yīng)該保密的內(nèi)容之外，原則上應(yīng)全部向公眾公開。此外，公開的方式應(yīng)該多元，特別是應(yīng)該發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)的便捷功能。政府應(yīng)該積極規(guī)范網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，開通合法的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)互動(dòng)機(jī)制，讓公眾能夠通過理性合法的方式獲取信息，表達(dá)意見，發(fā)表看法，形成良性的決策參與互動(dòng)機(jī)制。同時(shí)也可以通過微信公眾號(hào)等形式，開通長(zhǎng)期的和短期的信息互動(dòng)模式。加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)的同時(shí)，還要建立暢通的信訪渠道，如市長(zhǎng)信箱，市長(zhǎng)熱線等，也可以借助官方媒體廣泛吸收公眾意見，及時(shí)了解公眾訴求，從而使決策更具民主化和認(rèn)可度。

總之，在不斷推進(jìn)“四個(gè)全面”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)法治政府，規(guī)范公共決策行為，建立一套具有法律約束力的法治政府評(píng)估制度體系，明確法治政府決策評(píng)估的指向、制定和反饋，使之法治化、科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。

[1]江必新.法治政府的制度邏輯與理性構(gòu)建[M].北京：中國(guó)法制出版社，2014.

[2]錢潔.基于社會(huì)建構(gòu)的我國(guó)地方政府決策模式轉(zhuǎn)變[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(14).

*2016年度漳州市社科結(jié)項(xiàng)課題成果，課題名稱：全面建設(shè)法治漳州之政府公共決策法治化研究(課題編號(hào)：2016013)。

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A

2095-4379-(2017)16-0069-02

莊建平，中共漳州市委黨校，副教授，研究方向：法學(xué)。