基層行政執(zhí)法體制改革問(wèn)題研究
——以丹東市振興區(qū)為例

于秀麗 中共丹東市委黨校

基層行政執(zhí)法體制改革問(wèn)題研究
——以丹東市振興區(qū)為例

于秀麗 中共丹東市委黨校

行政機(jī)關(guān)是我國(guó)實(shí)施法律法規(guī)的重要主體。行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平直接體現(xiàn)著政府依法行政的水平。然而，在實(shí)踐中，由于行政執(zhí)法體制存在著不足，嚴(yán)重影響著行政執(zhí)法的效果，影響著法治政府建設(shè)的進(jìn)程，這在基層尤為突出。本文在分析了當(dāng)前我國(guó)基層行政執(zhí)法體制存在的不足的基礎(chǔ)之上，結(jié)合丹東市具體事例提出了深化基層行政執(zhí)法體制改革的路徑選擇。

基層行政執(zhí)法體制改革 “大城管”

長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)行政執(zhí)法體制存在不少問(wèn)題，相互沖突或者推諉塞責(zé)導(dǎo)致執(zhí)法效率低下、效果不彰等問(wèn)題突出。尤其是在基層，這些問(wèn)題更為突出與明顯。十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)決定中對(duì)此也都做出了相應(yīng)的部署，隨后中央又出臺(tái)了一系列政策，各地方也在積極地貫徹和落實(shí)這些決策?？梢哉f(shuō)取得了一定的成績(jī)，但仍然還存在一定的問(wèn)題。行政執(zhí)法體制改革任重道遠(yuǎn)。

一、當(dāng)前我國(guó)基層行政執(zhí)法體制存在的主要問(wèn)題

十八屆四中全會(huì)《決定》中將行政執(zhí)法問(wèn)題概括為：權(quán)責(zé)脫節(jié)，多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在。結(jié)合地方實(shí)際，筆者將當(dāng)前我國(guó)基層行政執(zhí)法體制主要存的問(wèn)題總結(jié)為如下幾個(gè)方面。

（一）執(zhí)法主體不明確

1.多層多頭執(zhí)法。一方面縱向上多層執(zhí)法，不同層級(jí)政府之間行政執(zhí)法職責(zé)界限不清，造成多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法。造成多層執(zhí)法的原因既中央和地方事權(quán)不清;也在于地方上下級(jí)行政機(jī)關(guān)事權(quán)不清。另一方面橫向上多頭執(zhí)法，造成同一領(lǐng)域多頭執(zhí)法、同一部門多機(jī)構(gòu)執(zhí)法等。

2.基層執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。隨著行政執(zhí)法的任務(wù)量逐漸加大，執(zhí)法力量卻沒(méi)有得到同步增長(zhǎng)，這就造成了執(zhí)法力量不足的問(wèn)題。尤其是對(duì)于基層來(lái)說(shuō)，執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法人員主要集中在縣級(jí)以上部門，執(zhí)法力量難以下沉，而輔助人員又沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，基層執(zhí)法“看得見(jiàn)，管不了”的問(wèn)題突出。雖然我們一直在改革，執(zhí)法重心逐漸下移，只給事不給人、不給權(quán)，還是滿足不了執(zhí)法需求。

（二）執(zhí)法過(guò)程不規(guī)范

1.執(zhí)法方式隨意

近幾年來(lái)，隨著我國(guó)行政法體系的不斷完善，基本實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法有法可依。行政執(zhí)法越來(lái)越規(guī)范化。但是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中還會(huì)出現(xiàn)根據(jù)情勢(shì)需要，而選擇執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法對(duì)象、執(zhí)法方式、執(zhí)法程序、執(zhí)法時(shí)間，即刻意采取區(qū)別對(duì)待，違背執(zhí)法公正的現(xiàn)象。[1]在我國(guó)，選擇性執(zhí)法現(xiàn)象具體表現(xiàn)為“釣魚式”執(zhí)法[2]、“養(yǎng)魚式”執(zhí)法、“應(yīng)付性”執(zhí)法、“變味性”執(zhí)法、“區(qū)別性”執(zhí)法等。

2.執(zhí)法程序隨意

當(dāng)前我國(guó)行政執(zhí)法在程序上存在著隨意性。一方面是，程序意識(shí)還不夠高。重實(shí)體輕程序是我們的慣性思維。另一方面，缺乏統(tǒng)一的行政程序法。當(dāng)前我國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的一部《行政程序法》，各種程序性的規(guī)定散見(jiàn)于具體的單行法律、法規(guī)或規(guī)章之中，這就造成了程序的不統(tǒng)一問(wèn)題，甚至是個(gè)別領(lǐng)域還存在著法律程序空白現(xiàn)象。

（三）執(zhí)法監(jiān)督不充分

行政執(zhí)法監(jiān)督包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會(huì)組織和普通公眾的監(jiān)督等。[3]當(dāng)前行政執(zhí)法體制并沒(méi)有真正建立起一套從內(nèi)到外、從上到下的監(jiān)督制約機(jī)制。當(dāng)前的行政監(jiān)督容易出現(xiàn)“護(hù)短”的情況；法院、檢察院以及審計(jì)部門不愿“多管閑事”，監(jiān)督疲軟；群眾等社會(huì)監(jiān)督缺乏參與性，沒(méi)有起到監(jiān)督的作用。這些監(jiān)督的缺位導(dǎo)致在行政執(zhí)法過(guò)程中“權(quán)大于法、情重于法”的怪像屢禁不止，這不僅嚴(yán)重?fù)p害了廣大人民群眾的根本利益，而且嚴(yán)重阻礙了法治政府的建設(shè)。

（四）人員管理不到位

近幾年來(lái)，每每行政執(zhí)法出現(xiàn)重大問(wèn)題時(shí)，“臨時(shí)工”這個(gè)特殊身份則會(huì)隨之出現(xiàn)?！芭R時(shí)工”不具有執(zhí)法權(quán)。而具有執(zhí)法權(quán)的人員，在執(zhí)法中由于公務(wù)員的“鐵飯碗”制度，缺乏相應(yīng)的退出機(jī)制，使得他們?nèi)我鈭?zhí)法、隨意執(zhí)法，有恃無(wú)恐。依法行政的合法性首先體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置合法、權(quán)力來(lái)源是否合法，手段合法、程序合法，這些都離不開(kāi)執(zhí)法人員的具體操作。然而在現(xiàn)實(shí)中無(wú)權(quán)執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法還是一定程度上的存在，這其實(shí)歸根是人員的管理問(wèn)題。

二、基層行政執(zhí)法體制改革的丹東經(jīng)驗(yàn)

如何深化行政執(zhí)法體制改革，各地有做出了有益嘗試，也形成了一些成功案例，對(duì)繼續(xù)深化執(zhí)法體制改革有著很好的借鑒作用。丹東市振興區(qū)2014年組建了“大城管”，專治治理亂象，使管理常態(tài)化，取得了很好的實(shí)效。

振興區(qū)構(gòu)建的“大城管”體制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是由體系工程、小區(qū)工程、數(shù)字化工程、保障工程五個(gè)子系統(tǒng)工程組成的，它們相互作用又相互依賴，通過(guò)自身的特定功能而有機(jī)地結(jié)合在一起。構(gòu)建“大城管”的核心就是在執(zhí)法體制上構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的城市管理“體系工程”。首先，建立了振興區(qū)城市管理委員會(huì)，形成黨政同責(zé)的“大城管”決策層。其次，明確屬地鎮(zhèn)街與職能部門的職責(zé)，形成全員參與的“大城管”執(zhí)行層。城市管理工作不再是城管局一個(gè)部門的事，其工作面覆蓋到市場(chǎng)監(jiān)督管理、規(guī)劃、衛(wèi)生等多個(gè)部門，實(shí)現(xiàn)了由一個(gè)部門管到多個(gè)部門管。同時(shí)在構(gòu)建了協(xié)調(diào)統(tǒng)一的“體系工程”的基礎(chǔ)上，還構(gòu)建了規(guī)范自治的城市管理“小區(qū)工程”，構(gòu)建了高效智能的城市管理“數(shù)字化工程”，構(gòu)建了切實(shí)全面的城市管理“保障工程”?！按蟪枪堋斌w制，有效的破解了城市管理重點(diǎn)、難點(diǎn)和市民關(guān)注熱點(diǎn)問(wèn)題，優(yōu)化整合了城市管理資源，構(gòu)建了管理、執(zhí)法、服務(wù)“三位一體”的城市管理模式，對(duì)理順城管體制，充分發(fā)揮其城市管理的職能有著巨大的推動(dòng)作用。

三、深化基層行政執(zhí)法體制改革的具體措施建議

根據(jù)十八屆四中全會(huì)的《決定》，結(jié)合國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，尤其是丹東市振興區(qū)的“大城管”實(shí)驗(yàn)，筆者認(rèn)為深化基層行政執(zhí)法體制應(yīng)著重解決好如下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）調(diào)整職能，整合執(zhí)法主體

十八屆四中全會(huì)的《決定》中提出：根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。推進(jìn)綜合執(zhí)法。由此首先理順上下級(jí)之間的權(quán)限與職能，減少管理層級(jí)，提高執(zhí)法效率。其次，在同一層級(jí)上，把職能相近的進(jìn)行集中，把職能不同的明確分開(kāi)，從而做到權(quán)責(zé)清晰，避免推諉扯皮。最后則是要推進(jìn)綜合執(zhí)法。上述丹東市振興區(qū)的大城管就是跨部門聯(lián)合的一個(gè)成功案例。這種綜合執(zhí)法有利于解決職責(zé)交叉，多頭執(zhí)法的問(wèn)題。

（二）減少層級(jí)，加強(qiáng)基層執(zhí)法

推進(jìn)執(zhí)法重心下移，是提高執(zhí)法效率的需要，也是執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容。我們?cè)诤?jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，不僅權(quán)限下放，人員也要下放。可以通過(guò)改革人事任免制度，將上層機(jī)構(gòu)的人員向基層轉(zhuǎn)移，特別是要把行政執(zhí)法重心適當(dāng)下移至縣級(jí)、甚至鎮(zhèn)一級(jí)行政執(zhí)法部門。同時(shí)也要提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障。

（三）注重程序，規(guī)范行政執(zhí)法

首先要提高執(zhí)法人員的程序意識(shí)，打破那種“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)思維定勢(shì)，嚴(yán)格尊重程序執(zhí)法。其次是國(guó)家盡快出臺(tái)《程序法》，明確具體操作流程，規(guī)范執(zhí)法行為。除此之外，還可以引進(jìn)相對(duì)人參與制度。改變以往執(zhí)法中“我管、你服從”的單一模式。充分調(diào)動(dòng)相對(duì)人的參與，更好的監(jiān)督執(zhí)法行為的合法性。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任

只要全面的落實(shí)責(zé)任制，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，才能有效防止執(zhí)法犯法、徇私枉法等違法現(xiàn)象的發(fā)生。首先是要完善內(nèi)部監(jiān)督，強(qiáng)化行政紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用。其次要調(diào)動(dòng)外部監(jiān)督的積極性。要將人大監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督互相結(jié)合，發(fā)揮綜合監(jiān)督的促進(jìn)效應(yīng)。此外，應(yīng)落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。對(duì)行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)的，要嚴(yán)格追究責(zé)任。

（五）強(qiáng)化管理，提高人員素質(zhì)

首先，從入口著手，嚴(yán)格執(zhí)法資格考試。其次，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入到執(zhí)法隊(duì)伍的人員要加大培訓(xùn)和管理力度，不斷提高他們業(yè)務(wù)水平與職業(yè)道德。最后，就是要有出口，建立起優(yōu)勝劣汰機(jī)制。打破原來(lái)的鐵飯碗制度，對(duì)不稱職、不合格以及不適合繼續(xù)從事執(zhí)法工作的執(zhí)法人員，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以清退。

[1]戴治勇.選擇性執(zhí)法[J].法學(xué)研究,2008(4).

[2]胡智強(qiáng).論選擇性執(zhí)法的法律規(guī)制——兼及“釣魚式執(zhí)法”的法律約束[J].學(xué)海,2011(2).

[3]《中華人民共和國(guó)憲法》，中國(guó)法制出版社，2010年11月版第104條; 《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，法律出版社，2004年版第44條

于秀麗（1980.6-），女，遼寧丹東人， 中共丹東市委黨校，職稱副教授，副主任，研究生學(xué)歷，研究方向：法學(xué)。