基層檢察院巡回檢察工作參與基層社會治理的探索與實踐
——以F市人民檢察院巡回檢察工作為視角

劉小龍

福建省福安市人民檢察院，福建 福安 355000

基層檢察院巡回檢察工作參與基層社會治理的探索與實踐
——以F市人民檢察院巡回檢察工作為視角

劉小龍

福建省福安市人民檢察院，福建 福安 355000

本文以基層檢察機關(guān)F市人民檢察院巡回檢察工作為視角，大體概述了該院自2013年以來開展巡回檢察工作的情況，初步探究基層檢察機關(guān)以巡回檢察作為法律監(jiān)督工作的有效載體，參與和促進基層社會治理的探索與實踐，分析參與基層社會治理中面臨的問題，對基層檢察機關(guān)在參與和推進基層社會治理法治化中，有效發(fā)揮巡回檢察的作用提出自己的對策建議。

巡回檢察；基層社會治理；法律監(jiān)督

巡回檢察是根據(jù)最高人民檢察院《關(guān)于進一步加強和規(guī)范檢察機關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”)的要求，由檢察機關(guān)派出檢察官，設(shè)立工作點，聘請聯(lián)絡(luò)員，定期或不定期巡回走訪，開展受理控告申訴、化解社會矛盾、預(yù)防職務(wù)犯罪、監(jiān)督法律正確執(zhí)行等檢察工作，實現(xiàn)檢察工作重心下移，檢力下沉，延伸法律監(jiān)督觸角的工作機制。①因此，巡回檢察的目的，就是為檢察機關(guān)參與和推進基層社會治理法治化，更好地開展對基層法律監(jiān)督工作提供有效載體。

一、基層檢察機關(guān)通過巡回檢察工作參與基層治理的動因及探索

黨的十八屆四中全會指出：“全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層。”基層的依法治理在法治建設(shè)全局中處于基礎(chǔ)性地位。隨著檢察機關(guān)參與社會治理的不斷深入，基層檢察機關(guān)出現(xiàn)了一定能力不足的問題，如群眾工作能力有所弱化，獲取信息手段、途徑過于單一等問題，影響了法律監(jiān)督工作質(zhì)效。因此，F(xiàn)市人民檢察院根據(jù)高檢院有關(guān)規(guī)定②，于2013年開始巡回檢察的探索，一是加強制度建設(shè)，制定工作方案和各項措施，明確巡回檢察工作方法，采取定期與不定期相結(jié)合的方式，將任務(wù)指標納入各內(nèi)設(shè)機構(gòu)崗位目標考評體系中，同時加強配套制度的制定與完善，③使巡回檢察與相關(guān)工作相銜接，基本實現(xiàn)巡回檢察常態(tài)化與制度化，初步形成了“一體化”工作格局；二是設(shè)立聯(lián)系點和聯(lián)絡(luò)員，在該市六個較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一個人大代表活動室設(shè)立了巡回檢察聯(lián)系點，聘請各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦、重點社區(qū)工作人員以及部分人大代表、村居主干為聯(lián)絡(luò)員；三是注意完善協(xié)調(diào)機制，將巡回辦掛靠在院辦公室，作為組織、協(xié)調(diào)和督辦機構(gòu)，各業(yè)務(wù)科室以巡回檢察為載體，將各自工作有機融入，收集相關(guān)情況，建立反饋機制，努力做到“四個注重”④。通過全院努力，初步建成“四個平臺”⑤，開展動態(tài)和網(wǎng)格化巡回檢察工作，突出針對性與實效性，確保巡回檢察工作在基層社會治理中發(fā)揮法治引導(dǎo)和保障作用。

(一)以懲防職務(wù)犯罪保障基層政權(quán)和社會穩(wěn)定

堅持問題導(dǎo)向，打造“群眾家門口的檢察院”，查處和防范基層干部職務(wù)犯罪，完善基層懲防體系，促進黨風(fēng)廉政建設(shè)，鞏固基層政權(quán)，確保社會穩(wěn)定。就工作重點和社會熱點問題開展相關(guān)巡回60余次，注意從中發(fā)現(xiàn)群眾反映強烈的問題和職務(wù)犯罪線索。根據(jù)群眾提供的線索，先后查辦了村級組織負責人貪污上級補助款項案4件4人、市供電系統(tǒng)“業(yè)擴工程”貪污受賄窩串案9件12人、食品安全案件1件2人、醫(yī)療系統(tǒng)醫(yī)藥回扣案7件7人。又如在巡回檢察中，從聯(lián)絡(luò)員處獲悉某重點工程預(yù)算虛高的問題，即與當?shù)攸h委政府聯(lián)手開展同步預(yù)防工作，降低工程預(yù)算近千萬元。

(二)以精細化監(jiān)督促進基層規(guī)范執(zhí)法

一是擴大巡回檢察工作面。以落實“兩法銜接”信息平臺建設(shè)為契機，對行政執(zhí)法機關(guān)實施巡回檢察。重點開展了破壞環(huán)境資源和危害食品藥品安全犯罪專項立案監(jiān)督活動，主動聯(lián)系走訪相關(guān)行政執(zhí)法部門，調(diào)閱行政執(zhí)法案件67件，發(fā)出檢察建議3份，起訴各類危害食品藥品安全犯罪案件10件15人。二是開展精細化工作。三年來先后對派出所開展巡回檢察20余次，調(diào)閱相關(guān)卷宗300余卷，提出糾正意見20次，并在4個派出所設(shè)立了檢察官辦公室，有效提升了派出所執(zhí)法規(guī)范化和依法取證水平。如在審查案件中積極通過帶案下所與辦案民警共同分析偵查取證存在問題，擬訂取證方案，現(xiàn)場指導(dǎo)制作筆錄等方法，確保辦案質(zhì)量。同時，針對輕微刑事案件隨意使用羈押強制措施等問題，開展針對性巡回檢察工作，已建議輕刑案件取保直訴15件17人。三是借助巡回檢察，規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作。走訪各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、司法所，查閱社矯人員管理臺賬489件，走訪社矯人員30人，發(fā)出《糾正違法通知書》5份。糾正因緩刑考驗期計算錯誤，被提前解矯情形一件，發(fā)現(xiàn)不不符合保外就醫(yī)條件，建議監(jiān)獄重新收監(jiān)2人，維護了司法公正。

(三)以釋法說理促成基層社會矛盾化解

注意在巡回檢察中運用法治思維和法治方式定紛止爭、化解矛盾，以辦理輕微刑事案件為依托，踐行恢復(fù)性司法理念，整合基層力量，開展檢調(diào)對接，積極探索適用刑事和解，努力化解加害人與被害人之間的矛盾糾紛。一是加強對當事人答疑說理。對可和解的輕微刑事案件，依法啟動檢調(diào)對接工作機制，主動約請雙方當事人、近親屬會談，從情、理、法等多方面進行釋法說理。二是建立基層聯(lián)合調(diào)解機制。與公安派出所、人民法庭、司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村委會建立聯(lián)合調(diào)解機制，充分整合資源，借助多方力量化解矛盾。三是全面審查和解協(xié)議。堅持書面審查與實地調(diào)查相結(jié)合的原則，全面審查當事人的自愿性、合法性及可行性。四是延伸案件后續(xù)工作。督促加害方按協(xié)議依法履行賠償責任，與不訴對象所在村委會、工作單位(學(xué)校)以及近親屬共同制定幫教計劃，并監(jiān)督幫教計劃落實，確保不訴對象早日回歸社會。

(四)以法律服務(wù)提升群眾法治素養(yǎng)

各業(yè)務(wù)部門人員組成檢察官宣講團，依托巡回檢察載體，堅持開展送法下基層，把法律宣傳到最基層，把法治思維引向最基層，做到普法工作常態(tài)化。在巡回檢察時，制作下發(fā)“巡回檢察服務(wù)卡”，寓檢務(wù)公開、普法和預(yù)防職務(wù)犯罪于其中，三年來，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)對鄉(xiāng)、村兩級干部進行“預(yù)防涉農(nóng)職務(wù)犯罪，服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)”專題預(yù)防講座；深入企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放宣傳資料1000余冊，現(xiàn)場解答300多人次，提高基層群眾對檢察工作的知曉率和對法律認知度，爭取廣大群眾對檢察工作的了解、理解和支持。

二、巡回檢察參與基層治理面臨的問題

基層檢察機關(guān)以巡回檢察為載體，創(chuàng)新出許多具有基層治理法律監(jiān)督內(nèi)涵的做法，但受一些因素制約，巡回檢察工作參與基層治理的社會效果與法律效果仍存在提升的空間。

(一)信息收集能力不足，影響了巡回檢察工作針對性與實效性

巡回檢察應(yīng)當堅持問題導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)新情況，解決新問題，才能有效應(yīng)對基層社會治理的新常態(tài)和人民群眾對司法工作的新需求。但是，當前巡回檢察工作中存在以下問題：一是巡回檢察聯(lián)系點與聯(lián)絡(luò)員未能發(fā)揮出想定的作用。設(shè)立聯(lián)系點，聘請聯(lián)絡(luò)員的本意是為了檢察機關(guān)可以利用相關(guān)人員所處的地位與職務(wù)影響，及時全面地獲取相關(guān)信息。但是實踐中，巡回檢察工作極少從巡回檢察聯(lián)系點和聯(lián)絡(luò)員處獲取有價值的信息。究其原因，聯(lián)系點與聯(lián)絡(luò)員與檢察機關(guān)無隸屬關(guān)系，不納入檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)考評機制，加之聯(lián)絡(luò)員本身是受監(jiān)督對象，因此出現(xiàn)消極應(yīng)對的現(xiàn)象；二是收集信息途徑與模式較為單一。巡回檢察中的信息收集仍然是采取開會座談、聽取意見建議、受理控告申訴等傳統(tǒng)模式，信息來源較狹窄。

(二)執(zhí)法辦案方式不親民，影響了巡回檢察工作的社會效果

巡回檢察應(yīng)當扎根基層、貼近群眾，彰顯公開透明和公平公正。但是，當前巡回檢察工作中存在以下問題：一是職權(quán)履行的仍有一定的行政色彩。雖然當前司法責任制改革體現(xiàn)出一定的“放權(quán)”模式，但是畢竟存在大量需要層級審批的情形，不利于靈活應(yīng)對基層治理中出現(xiàn)的問題。二是執(zhí)法辦案的封閉性。傳統(tǒng)的執(zhí)法辦案過度強調(diào)檢察工作的專業(yè)性和保密性，忽視群眾的參與和監(jiān)督，辦案過程和結(jié)果容易受到質(zhì)疑。

(三)制度保障不完備，影響了巡回檢察工作能動性的有效發(fā)揮

能動司法所需的人力、財力成本是巡回檢察開展業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)保障，只有在配套的制度措施到位的情況下，才能促使有效開展能動司法。但由于：一是信息共享機制不成熟。各內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間缺乏信息共享平臺和信息交流共享機制；二是組織協(xié)調(diào)機制不完善。當前只能依靠各內(nèi)設(shè)機構(gòu)的資料匯總，無法做到實時掌握，尚未形成合力；三是考評措施不完備。各內(nèi)設(shè)機構(gòu)投入人力與時間較多，且檢調(diào)對接、刑事和解等能動司法所需的成本遠高于移送起訴的成本，容易引起消極懈怠情緒，不利于巡回檢察工作可持續(xù)開展。

三、進一步完善巡回檢察參與基層社會治理的建議

實踐證明，巡回檢察是基層檢察機關(guān)實現(xiàn)法律監(jiān)督工作與基層社會治理工作相結(jié)合的有效舉措，對實現(xiàn)基層治理法治化具有重大意義。此項工作需要堅持法律監(jiān)督的定位，緊緊圍繞檢察工作主題，使之常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，持續(xù)助推基層治理法治化進程。

(一)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，形成上下聯(lián)動的一體化工作格局

高檢院全國推廣的“海南經(jīng)驗”以及現(xiàn)有實踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是法律監(jiān)督向基層延伸的堅實平臺，尤其有利于健全基層司法體系，強化對基層執(zhí)法運行狀況的法律監(jiān)督。巡回檢察中，在重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立檢察室，派駐檢察官和檢察輔助人員，同時輔以檢察聯(lián)系點、聯(lián)絡(luò)員，更有利于基層檢察院及時了解情況，掌握信息并做出科學(xué)決策，有效應(yīng)對基層社會治理的新情況、新問題。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)立與運行目前還存在法律依據(jù)和法律監(jiān)督權(quán)威不足等問題。因此，一是要在法律層面明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的定位，確定其為基層檢察院派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū)、特定區(qū)域)的工作機構(gòu)，是基層檢察院的組成部分。二是要創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的履職運行模式，由其收集、匯總責任區(qū)內(nèi)信息，結(jié)合司法責任制改革，賦予其一定辦案權(quán)限，通過釋法說理、與有關(guān)部門建立聯(lián)合調(diào)解機制、全面審查和解協(xié)議、與監(jiān)督、協(xié)助有關(guān)部門共同落實幫教措施等方式，辦理本區(qū)域范圍內(nèi)因民間、鄰里糾紛引發(fā)的“民轉(zhuǎn)刑”案件；通過建立責任區(qū)內(nèi)信息檔案，以發(fā)揮其了解當?shù)厍闆r，與當?shù)厝罕娤鄬^為熟悉的優(yōu)勢，推進辦案信息化、一體化和預(yù)防社會化，使法律監(jiān)督工作更好地向基層延伸。三是建立科學(xué)合理的考評機制，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作規(guī)范化，同時建立起相應(yīng)激勵機制。四是要加強檢務(wù)保障，夯實鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的基層基礎(chǔ)建設(shè)。在人員保障方面，應(yīng)配備檢察官和相應(yīng)的輔助人員；在經(jīng)費保障方面，結(jié)合省以下檢察院財物統(tǒng)一管理改革，由省級檢察院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，根據(jù)實際需求，統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)置規(guī)模、建設(shè)標準等。

(二)強化信息化建設(shè)，提升巡回檢察工作的組織性與針對性

巡回檢察應(yīng)當在堅持法律監(jiān)督這一主題下，突出親民和能動屬性。一是完善信息收集與共享機制，利用政法大數(shù)據(jù)、云平臺技術(shù)，建立健全網(wǎng)上信息收集與共享機制，建立起偵查情報信息網(wǎng)絡(luò)和偵查指揮網(wǎng)絡(luò)、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督管理系統(tǒng)、刑事執(zhí)行檢察信息管理系統(tǒng)，提升從信息獲取能力，提升工作針對性與決策精準性。二是完善內(nèi)部工作流程。強化“巡回辦”內(nèi)部督促檢查與組織協(xié)調(diào)，做到事前有計劃，事中有參與，事后有匯總，全面做好定期與不定期巡回檢察的各項工作，使之真正成為巡回檢察工作中樞。三是強化辦案流程監(jiān)管。以統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)實現(xiàn)辦案活動的全程、統(tǒng)一、實時、動態(tài)管理，落實辦案責任制和司法責任終身負責制，提升辦案的效率和規(guī)范性，提升檢察公信力。

(三)深化檢務(wù)公開，促進巡回檢察工作的執(zhí)法公開透明

堅持“依法、全面、及時、規(guī)范”原則，尊重基層司法規(guī)律，統(tǒng)籌推進檢務(wù)公開。在執(zhí)法過程中，切實保障當事人合法權(quán)益，加強釋法說理、開展社會調(diào)查等，努力讓群眾巡回檢察工作中能切實感受得到公平正義，提高司法公信力和群眾滿意度。同時深化檢務(wù)公開信息化，依托案件信息公開系統(tǒng)，及時推送檢察環(huán)節(jié)案件信息，保障人民群眾有序參與，構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制。

(四)構(gòu)建科學(xué)合理的考評體系，促進巡回檢察工作常態(tài)化

巡回檢察工作很難通過辦案數(shù)等顯性的、量化的指標加以評價，卻需要舉全院之力，投入巨大的人、財、物力，沒有科學(xué)合理的考評體系，勢將難以為續(xù)。評價體系的制定，應(yīng)以強化法律監(jiān)督，提升檢察機關(guān)公信力與親和力為依歸，以群眾滿意為評價標準，即必須取得良好的政治效果、法律效果和社會效果。評價體系應(yīng)體現(xiàn)：是否緊緊圍繞維護人民群眾的合法權(quán)益、促進基層和諧穩(wěn)定；是否堅持以辦案為中心，以社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新為重點，充分發(fā)揮打擊、預(yù)防、監(jiān)督、保護作用；是否通過履行檢察職能，切實解決群眾反映的突出問題，真正實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大人民群眾的根本利益；是否貼近群眾、依靠群眾，服務(wù)改革發(fā)展、維護社會穩(wěn)定，切實把嚴格、公正、文明執(zhí)法統(tǒng)一到執(zhí)法為民的工作中；是否做到執(zhí)法作風(fēng)扎實深入，深入基層、農(nóng)村、社區(qū)，堅持到一線了解掌握情況，發(fā)現(xiàn)、分析、解決問題。

[注釋]

①陳超.巡回檢察，重點打造“四個平臺”[N].檢察日報，2012-5-6.

②指最高人民檢察院2009年發(fā)布的<2009-2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃>和2010年發(fā)布的<關(guān)于進一步加強和規(guī)范檢察機關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角、促進檢力下沉工作的指導(dǎo)意見>.

③修改完善了信訪風(fēng)險防控一體化制度、未成年人犯罪檢察工作制度、吸收實名舉報人參與職務(wù)犯罪案件初查制度以及檢委會委員帶案下訪制度等相關(guān)規(guī)定.

④即做到：一是注重在巡回檢察中服務(wù)大局；二是注重在巡回檢察中化解社會矛盾；三是注重在巡回檢察中提升辦案質(zhì)效；四是注重在巡回檢察中展示檢察形象.

⑤指一是建立巡回接訪平臺，掌握基層社會動態(tài)；二是建立巡回辦案平臺，妥善化解矛盾糾紛；三是建立巡回監(jiān)督平臺，維護社會公平正義；四是建立巡回宣教平臺，提高群眾法律意識.

D926.3

A

2095-4379-(2017)31-0107-03

劉小龍，男，漢族，福建寧德人，大學(xué)學(xué)歷，福建省福安市人民檢察院，檢察委員會委員，法律政策研究室主任，專業(yè)：法學(xué)，研究方向：檢察實務(wù)研究、刑事實體法與程序法研究。