推廣“街區(qū)制”的法律供給研究*

鄭雯寧

山東師范大學(xué)，山東 濟(jì)南 250300

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推廣“街區(qū)制”的法律供給研究*

鄭雯寧

山東師范大學(xué)，山東 濟(jì)南 250300

“十三五”規(guī)劃，中央對(duì)城市建設(shè)提出了“街區(qū)制”發(fā)展思路，除“推倒圍墻”外，更多地關(guān)系到與生活密切相關(guān)的法律問題。市民對(duì)“街區(qū)制”改革認(rèn)知參差不齊，尤其是涉及到空間權(quán)屬、安全問題、社區(qū)公共服務(wù)等方面如何積極適應(yīng)“街區(qū)制”發(fā)展的問題。以“街區(qū)制”下的小區(qū)管理為切入點(diǎn)，研究我國(guó)“街區(qū)制”建設(shè)的法律供給，解決“街區(qū)制”推廣面臨的小區(qū)業(yè)主共有財(cái)產(chǎn)的分配、補(bǔ)償問題和治安問題，為規(guī)范小區(qū)管理、保障業(yè)主利益和城市的未來建設(shè)發(fā)展，提供可行性的參考與建議。

街區(qū)制；小區(qū)管理；法律解讀

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理的若干意見》勾畫了“城市規(guī)劃十三五”乃至未來一段時(shí)間中國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)管理與發(fā)展的藍(lán)圖，原文指出“新建街區(qū)面新建住宅要推廣‘街區(qū)制’，原則上不再建設(shè)封閉式住宅小區(qū)，已建成的封閉住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決城市交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地的節(jié)約利用”①?！敖謪^(qū)制”的推廣是否與物權(quán)法對(duì)私權(quán)的保護(hù)相沖突？市民擔(dān)心的共有利益的分配問題如何解決？“街區(qū)制”的推廣造成的安全與治安問題如何解決？本文將以法治思維為主導(dǎo)，從打開圍墻后共有權(quán)益的分配和補(bǔ)償角度、從安全與治安的角度進(jìn)行分析。最關(guān)鍵的是如何在實(shí)現(xiàn)共有利益的分配、完善治安的過程中更好地維護(hù)居民權(quán)益，確保整個(gè)過程法治化。

一、“街區(qū)制”推廣的背景

所謂街區(qū)，是被道路包圍的區(qū)域、是城市的基本構(gòu)成單元；而所謂“街區(qū)制”，則是城市建設(shè)規(guī)劃布局的形式，對(duì)應(yīng)于小區(qū)制，“街區(qū)制”具有小規(guī)模圍合空間的特點(diǎn)。②我國(guó)現(xiàn)有封閉小區(qū)存在種種弊端，在傳統(tǒng)的“封閉即是安全”的觀念下，封閉小區(qū)居民排斥公共道路從小區(qū)內(nèi)部穿過，嚴(yán)重影響了城市活力，同時(shí)“斷頭路”、“丁字路”比比皆是，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)有的路網(wǎng)體系失衡，交通面臨著巨大的壓力?！敖謪^(qū)制”有很強(qiáng)的針對(duì)性和合理性，推行“窄馬路、密路網(wǎng)”的“街區(qū)制”有利于緩解我國(guó)城市既有的路網(wǎng)體系嚴(yán)重失衡的問題。但是我國(guó)市民對(duì)“街區(qū)制”存在誤讀，認(rèn)為“街區(qū)制”的推廣與物權(quán)法相沖突，并且擔(dān)心共有利益的分配問題和安全問題。對(duì)于“街區(qū)制”的推廣造成的問題需要從法律供給的角度提出解決方案。

二、開放街區(qū)與物權(quán)的法律保障

推廣“街區(qū)制”需要調(diào)整城市管理的規(guī)劃設(shè)計(jì)，“已建成的小區(qū)要逐步打開”。圍墻打開后，主要涉及小區(qū)內(nèi)所有業(yè)主共有部分的的開放，原有的小區(qū)必然涉及到公共利益的分配問題，而業(yè)主專有部分屬于較為封閉的區(qū)域，因而權(quán)益直接受侵害的可能性較小，在此不進(jìn)行討論?！段餀?quán)法》第73條規(guī)定了業(yè)主共有部分的組成，③同時(shí)《物權(quán)法》第72條規(guī)定了業(yè)主不得放棄共有部分的權(quán)利。④當(dāng)下很多市民存在著對(duì)“街區(qū)制”政策的誤讀，公共利益只有合理分配，才不至于侵犯到私人物權(quán)和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)。

(一)完善共有利益分配機(jī)制，依法進(jìn)行征收

“已建成的封閉住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開”，⑤這必然觸及到居民的權(quán)益，涉及到共有利益的分配問題。此外，居民“圍墻安全感”的意識(shí)根深蒂固，因此在某些情況下需要行政公權(quán)力的介入以完善共有利益的分配機(jī)制。根據(jù)《物權(quán)法》第73條可以得出，建設(shè)區(qū)劃內(nèi)的道路(但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外)、綠地(但屬于城鎮(zhèn)公共道路或明示屬于個(gè)人的除外)以及其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施、占用業(yè)主共有的道路或者其他場(chǎng)地用于停放汽車的車位及其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)屬于業(yè)主的法定共有部分⑥。業(yè)主在購(gòu)房時(shí)支付了相應(yīng)對(duì)價(jià)，如共有部分的土地出讓金及建設(shè)費(fèi)用，“街區(qū)制”改革直接觸動(dòng)業(yè)主切身利益。單靠業(yè)主自身很難恰當(dāng)?shù)靥幚砉灿欣娴姆峙鋯栴}，因此行政公權(quán)力的介入會(huì)發(fā)揮極大的作用。根據(jù)我國(guó)物權(quán)法和城市土地管理法的有關(guān)規(guī)定，政府為了公共利益可以按照法定條件和程序，依法進(jìn)行征收并且給予合理補(bǔ)償。

征收是國(guó)家以行政權(quán)取得集體、單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為。在物權(quán)法上，征收是物權(quán)變動(dòng)的一種情形。征收涉及所有權(quán)人的所有權(quán)的喪失，是對(duì)所有權(quán)的限制，同時(shí)又是國(guó)家取得所有權(quán)的一種方式。《物權(quán)法》47條規(guī)定：城市的土地，屬于國(guó)家所有。⑦土地出讓金在開發(fā)商建造小區(qū)住宅以及業(yè)主在購(gòu)買的過程中，已經(jīng)向國(guó)家支付。因此業(yè)主應(yīng)當(dāng)享有建筑區(qū)劃內(nèi)的公共道路的土地使用權(quán)。小區(qū)內(nèi)的公共道路符合原來的城市管理規(guī)劃，但是基于現(xiàn)在的道路暢通或其他管理等公共利益的需要，需要改變封閉小區(qū)的這塊土地的所有權(quán)，便產(chǎn)生了征收關(guān)系。

(二)征收的依據(jù)

土地管理法規(guī)定，為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償⑧。對(duì)于小區(qū)內(nèi)公共道路的征收，應(yīng)當(dāng)合理界定公共利益的范圍、制定正當(dāng)?shù)恼魇粘绦颉⒋_定公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。何為“為了公共利益的需要”？在“街區(qū)制”背景下小區(qū)內(nèi)部的公共利益，又該如何界定？這里的為了公共利益的需要，可以理解為為了整體業(yè)主利益的需要，為了小區(qū)外其他業(yè)主的方便，而不能是為了小區(qū)內(nèi)某個(gè)或者某些特定群體的需要，更不能是政府濫用行政權(quán)力進(jìn)行征收的借口。如果是為了特定人的利益而進(jìn)行道路的變動(dòng)，應(yīng)該試用地役權(quán)或者相鄰權(quán)的規(guī)定。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條列舉了公共利益的范圍，主要包括：國(guó)防和外交需要，能源、交通、水利等公共事業(yè)的需要、保障性安居工程建設(shè)的需要、舊城區(qū)改造的需要。⑨該條例對(duì)公共利益的外延界定模糊，對(duì)于“街區(qū)制”涉及到的小區(qū)居民切身利益的情形，還處于法律沒有調(diào)整過的領(lǐng)域。此外，法律規(guī)定，征收的主體是市、縣級(jí)人民政府，模糊的公共利益界限容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)?；谖覈?guó)行政法上“法無規(guī)定不可為”的原則，相關(guān)立法部門有必要根據(jù)“街區(qū)制”涉及到的征收的具體問題，完善與明確《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定，從而為“街區(qū)制”的推廣提供征收的具體依據(jù)。

(三)征收的程序

我國(guó)物權(quán)法明確規(guī)定：改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施由業(yè)主共同決定，且應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意。⑩從《物權(quán)法》角度，處分共同公有財(cái)產(chǎn)的時(shí)候，要達(dá)到三分之二以上業(yè)主同意，而且要召開業(yè)主大會(huì)，同意了以后，再按照國(guó)家征收的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行征收補(bǔ)償工作。如果對(duì)該小區(qū)“街區(qū)制”的改革方案沒有達(dá)到三分之二，可以對(duì)投反對(duì)票的業(yè)主的意見和建議進(jìn)行征集，并進(jìn)行協(xié)商解決，行政部門此時(shí)也可以發(fā)揮調(diào)解協(xié)商的作用。

(四)征收的依法監(jiān)督

《城市土地管理法》規(guī)定了土地統(tǒng)計(jì)與管理制度。土地統(tǒng)計(jì)調(diào)查方案由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門和同級(jí)統(tǒng)計(jì)部門共同制定，并定期發(fā)布土地統(tǒng)計(jì)資料。國(guó)家建立全國(guó)土地管理信息系統(tǒng)，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。國(guó)家征收土地，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。因此，小區(qū)公共用地也應(yīng)納入土地統(tǒng)計(jì)與管理的范疇，小區(qū)公共用地的征收也應(yīng)予以監(jiān)督。

三、開放街區(qū)與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

我國(guó)物權(quán)法規(guī)定，國(guó)家有權(quán)根據(jù)公共利益的需要對(duì)土地進(jìn)行征收征用并予以補(bǔ)償。法律賦予的國(guó)家征收公民不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利是有限制的。物權(quán)法第四十二條第三款規(guī)定了應(yīng)當(dāng)給予被拆遷人合理的補(bǔ)償。我國(guó)土地管理法中也有類似補(bǔ)償?shù)囊?guī)定?！?1

對(duì)于打開封閉小區(qū)的做法進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償在我國(guó)現(xiàn)行法律中已經(jīng)明確規(guī)定，至于補(bǔ)償?shù)慕痤~，應(yīng)由鑒定機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、各方協(xié)商進(jìn)行實(shí)際情況的考量。強(qiáng)行打開或者打開封閉小區(qū)后象征性地補(bǔ)償均不符合合理補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。對(duì)于征收的共有部分，應(yīng)該參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，按照業(yè)主占據(jù)的共有部分的比例進(jìn)行補(bǔ)償○12；對(duì)于獲取的公共部分的利潤(rùn)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)業(yè)主有所補(bǔ)償，此補(bǔ)償包括圍墻打開后，外來人員占用公共道路停車的利益。

四、開放街區(qū)與安全保障問題及公共服務(wù)問題

(一)推廣“街區(qū)制”要引入執(zhí)法部門強(qiáng)化小區(qū)的治安管理，可以借鑒國(guó)外或者是國(guó)內(nèi)一些成功試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)加以學(xué)習(xí)，小區(qū)變街區(qū)后，政府要采取確實(shí)有效的措施加強(qiáng)街區(qū)的安保措施，如視頻監(jiān)控及警察巡邏力度，管理范圍細(xì)化到每一棟樓。只有小區(qū)居民感受到“街區(qū)制”推廣過程中的安全保障，“街區(qū)制”推廣的阻力才能減少。

(二)政府在推進(jìn)物業(yè)服務(wù)向綜合服務(wù)提升的改革中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府要引領(lǐng)政策的推廣與實(shí)施工作，盡快推動(dòng)物業(yè)管理服務(wù)行業(yè)形成符合“街區(qū)制”的新的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并依法進(jìn)行監(jiān)督。要采取措施降低噪音、環(huán)境污染對(duì)小區(qū)居民的影響，保障街區(qū)居民生活的安全感和舒適度。

(三)政府應(yīng)進(jìn)一步合理配置公共資源。對(duì)于停車位問題，政府應(yīng)該加大對(duì)人口密集度高的城市中心區(qū)的公共停車場(chǎng)的建設(shè)投入。可以采取試點(diǎn)先行并展示成功范例的措施，如滕州已有半開放式小區(qū)，允許外來車輛憑臨時(shí)卡進(jìn)入小區(qū)通行或者停車，尤其是交通高峰期可以從此小區(qū)繞行，限時(shí)或者劃區(qū)域開放，公布開放時(shí)間表。

(四)在發(fā)揮政府公共服務(wù)與管理職能的基礎(chǔ)上，發(fā)揮“居民自治”的作用。例如仿照美國(guó)芝加哥地區(qū)，不強(qiáng)制，逐步分類推廣開放式小區(qū)，已建成的封閉小區(qū)是否開放，要征求業(yè)主的意見，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意。在治理過程中，也要充分聽取居民的建議，多讓居民參與重大事項(xiàng)的決策。例如，深圳市福田區(qū)僑香社區(qū)是香蜜湖街道于2013年打造的基層社會(huì)治理改革試點(diǎn)，其最大特色就是社區(qū)不設(shè)工作站?？傊?，政府轉(zhuǎn)變城市管理的方式，也是未來“街區(qū)制”發(fā)展的關(guān)鍵因素。

五、結(jié)語

“街區(qū)制”的推廣，將是一個(gè)緩慢發(fā)展的過程，“街區(qū)制”改革也是一個(gè)必然的發(fā)展趨勢(shì)，也意味著法律規(guī)制將在推廣“街區(qū)制”中發(fā)揮越來越重要的作用，任何改革措施都必須有法可依。無論是對(duì)于新建的開放式小區(qū)，還是逐步打開的已建成的封閉式小區(qū)，社會(huì)都應(yīng)將業(yè)主權(quán)利的保護(hù)作為首要考慮因素。推廣“街區(qū)制”需要我們?cè)诜晒┙o的層面做出許多調(diào)整與改變，在法律需求的框架內(nèi)、在保障人們正當(dāng)權(quán)益的情況下慢慢進(jìn)行。只有這樣，“街區(qū)制”才能達(dá)到緩解交通壓力，增加社會(huì)總福利的目標(biāo)，才能充滿生機(jī)與活力。

[ 注 釋 ]

①<中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見>，2016-2-6.

②李武英.“街區(qū)制”不只是“拆圍墻”——解讀“進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作若干意見”第十六條[N].建筑時(shí)報(bào)，2016-3-14(005).

③2007年<中華人民共和國(guó)物權(quán)法>第73條.

④2007年<中華人民共和國(guó)物權(quán)法>第72條第1款.

⑤<中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見>，2016-2-6.

⑥2007年<中華人民共和國(guó)物權(quán)法>第73條.

⑦2007年<中華人民共和國(guó)物權(quán)法>第47條.

⑧1986年<中華人民共和國(guó)土地管理法>第2條第4款(2004修正).

⑨2011年<國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例>第8條.

⑩2007年<中華人民共和國(guó)物權(quán)法>第76條.

[1]師安寧.從法律視角正確解讀“街區(qū)制”改革方向[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2016-3-3(007).

[2]師安寧.“街區(qū)制”改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的六項(xiàng)基本原則[J].人民法治，2016，3(10)：43-45.

[3]楊玉圣.小區(qū)善治研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014:22-119.

[4]黃武雙，朱平.物業(yè)管理法律原理與案例精點(diǎn)[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2006:63-67.

[5]王利明.物權(quán)法研究(上卷)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007:55-190.

[6]于明月.住宅小區(qū)街區(qū)制研究[J].法治與社會(huì)，2016，25(16)：221-222.

[7]李嘉然，戴超.探析街區(qū)制改革的法律與實(shí)踐問題[J].法制博覽，2016，32(22)：200.

[8]李國(guó)慶.日本街區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].人民論壇，2016，25(9)：64-66.

[9]黨小學(xué).推廣街區(qū)制，離不開法治的保障[N].監(jiān)察日?qǐng)?bào)，2016-2-24(004).

[10]梁慧星，陳華彬.物權(quán)法[M].北京：法律出版社，2010:279-280.

[11]鄧鋒.我國(guó)封閉式小區(qū)與西方私有制社區(qū)比較研究[J].城市問題，2011(11)：2-8.

[12]羅書臻.最高人民法院召開新聞發(fā)布會(huì)公布物權(quán)法司法解釋詳解不動(dòng)產(chǎn)登記等焦點(diǎn)回應(yīng)“開放小區(qū)”中的物權(quán)法問題[N].人民法院報(bào)，2016-2-24(001).

[13]房紹坤.國(guó)有土地上房屋征收的法律問題與對(duì)策[J].中國(guó)法學(xué)，2012(2).

*山東師范大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目《街區(qū)制發(fā)展前景調(diào)研與解讀——以小區(qū)管理和法律建設(shè)為視角》結(jié)項(xiàng)論文。

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2095-4379-(2017)21-0044-03

鄭雯寧(1995-)，女，漢族，山東聊城人，山東師范大學(xué)長(zhǎng)清湖校區(qū)，法學(xué)專業(yè)本科。