推行權(quán)力清單制度面臨的困難與對(duì)策思考
——以貴州省為例

● 貴州省編辦審改處

推行權(quán)力清單制度面臨的困難與對(duì)策思考
——以貴州省為例

● 貴州省編辦審改處

權(quán)力清單是將政府工作部門的行政職權(quán)、實(shí)施依據(jù)、辦事流程、責(zé)任事項(xiàng)等以清單的形式公布，接受社會(huì)監(jiān)督的一種制度，具有“清權(quán)”“減權(quán)”“曬權(quán)”“確權(quán)”“制權(quán)”等功能。黨的十八屆三中全會(huì)提出要推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。貴州省從2015年開始積極探索推進(jìn)權(quán)力清單制度建設(shè)，積累了經(jīng)驗(yàn)，也遇到不少困難問題，明確了進(jìn)一步完善清單制度的思路方向。我們對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)、問題的思路考慮進(jìn)行了梳理分析，以期對(duì)其他地方推進(jìn)權(quán)力清單制度建設(shè)有所借鑒。

一、貴州省建立權(quán)力清單制度的探索

2015年，貴州省印發(fā)了《貴州省推行政府工作部門權(quán)力清單制度實(shí)施方案》，對(duì)建立權(quán)力清單制度進(jìn)行了部署。到2016年底，貴州省級(jí)、9個(gè)市（州）、88個(gè)縣（市、區(qū)）和1212個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力清單均制定完成，并向社會(huì)公布。同時(shí)，還建立了權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，定期對(duì)公布的權(quán)力清單進(jìn)行更新。

（一）“清權(quán)減權(quán)”促使政府瘦身

為全面理清各級(jí)政府部門的行政職權(quán)事項(xiàng)，貴州省各層級(jí)均成立了權(quán)力清單審核小組。清理對(duì)象涵蓋了各級(jí)政府工作部門直接面對(duì)公民、法人和其他組織行使的行政職權(quán)。違反法律規(guī)定設(shè)定的行政職權(quán)、部門“紅頭文件”自行設(shè)定的職權(quán)、政府部門內(nèi)部管理的職權(quán)等，一律不在清單之內(nèi)。在全面摸清權(quán)力家底的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政審批制度改革，貴州省加大了取消下放行政審批事項(xiàng)力度。2013年省直機(jī)關(guān)實(shí)施的行政審批事項(xiàng)569項(xiàng)，取消、下放和調(diào)整后，2017年為272項(xiàng)，行政審批數(shù)量減少48%，辦理時(shí)限縮減到法定時(shí)限的50%以下，全面清理取消了28項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)和貴州省自行設(shè)定的97項(xiàng)審批備案等事項(xiàng)。此外，貴州省政府向貴安新區(qū)、貴陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、貴陽高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、遵義經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、貴陽綜合保稅區(qū)下放行政管理事項(xiàng)138項(xiàng)。賦予100個(gè)行政管理體制改革試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限195項(xiàng)。

（二）“健身強(qiáng)身”扎緊制度籠子

貴州省對(duì)“清權(quán)減權(quán)”后保留的行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行了分類，并按程序提請(qǐng)同級(jí)人民政府審定后向社會(huì)公布。目前，省級(jí)政府工作部門共有行政權(quán)力1453項(xiàng)，每項(xiàng)行政權(quán)力都編制了運(yùn)行流程圖。探索建立全省統(tǒng)一的權(quán)責(zé)清單體系。建立了權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，明確國家取消的事項(xiàng)一律取消，國家下放至省級(jí)行使的事項(xiàng)一律納入省級(jí)權(quán)責(zé)清單行使的原則?？茖W(xué)論證基層的承接能力，做好下放事項(xiàng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。各部門嚴(yán)格執(zhí)行公布后的權(quán)責(zé)清單，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，確保權(quán)力清單外無權(quán)力，嚴(yán)格落實(shí)清單責(zé)任。

（三）“確責(zé)追責(zé)”套上責(zé)任緊箍

貴州省的權(quán)力清單和責(zé)任清單是以“一表兩單”形式體現(xiàn)，即在梳理行政職權(quán)的同時(shí)，逐一梳理權(quán)力對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)、責(zé)任事項(xiàng)依據(jù)、責(zé)任處室和追責(zé)對(duì)象范圍。目前已公布的省直部門權(quán)責(zé)清單中共有2.2萬余條責(zé)任事項(xiàng)和2.5萬余條法律法規(guī)條款依據(jù)。通過責(zé)任體系，相關(guān)監(jiān)督部門和行政相對(duì)人對(duì)部門的責(zé)任事項(xiàng)等一目了然。將責(zé)任清單與追責(zé)程序相銜接，一旦發(fā)生需要追責(zé)的情形，按照《貴州省行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》對(duì)應(yīng)的行為情形來認(rèn)定執(zhí)行，確保追責(zé)程序的合法性。

（四）“統(tǒng)籌統(tǒng)一”權(quán)力清單體系

2015年底，貴州省啟動(dòng)建立全省統(tǒng)一權(quán)責(zé)清單體系工作。通過省級(jí)統(tǒng)籌、市縣共同參與的方式，組織編制市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)權(quán)責(zé)清單模板，對(duì)權(quán)力名稱、類型、依據(jù)等進(jìn)行規(guī)范，確保相同權(quán)力事項(xiàng)的名稱、實(shí)施依據(jù)、責(zé)任內(nèi)容等保持一致。目前，已對(duì)外公布了縣級(jí)政府工作部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)清單模板。這樣，避免了各地編制的清單五花八門，權(quán)力數(shù)量差異大、名稱不統(tǒng)一、公布不規(guī)范等問題，而且市縣兩級(jí)只要根據(jù)實(shí)際工作對(duì)權(quán)力清單模板進(jìn)行調(diào)整即可，避免了大量重復(fù)勞動(dòng)。此外，提升了工作效率，確保了權(quán)力清單工作在全省范圍內(nèi)同步推進(jìn)。

二、推行權(quán)力清單制度建設(shè)中存在的問題

（一）權(quán)力清單的結(jié)構(gòu)差異大

權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)是什么樣的結(jié)構(gòu)，目前各地做法差異較大。從已公布的清單來看，權(quán)力清單結(jié)構(gòu)內(nèi)容繁多，有的權(quán)力清單包含項(xiàng)目編碼、權(quán)力名稱、實(shí)施依據(jù)、責(zé)任事項(xiàng)；有的則包含權(quán)力名稱、權(quán)力依據(jù)、實(shí)施對(duì)象、收費(fèi)情況、辦理時(shí)限；有的還包含權(quán)力運(yùn)行流程圖、裁量幅度與基準(zhǔn)、追責(zé)對(duì)象等。此外，權(quán)力的分類也并不統(tǒng)一，除行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政征收、行政給付、行政檢查、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決“9+X”類別外，一些地方還增加了行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政命令等。

（二）權(quán)力名稱不規(guī)范、不統(tǒng)一

如W縣人力資源和社會(huì)保障局公布的權(quán)力清單中，有一項(xiàng)權(quán)力名稱為“對(duì)勞務(wù)派遣單位涂改、倒賣、出租、出借及其他形式非法轉(zhuǎn)讓勞務(wù)派遣經(jīng)營許可證，隱瞞真實(shí)情況或者提供虛假材料取得勞務(wù)派遣行政許可；以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得勞務(wù)派遣許可的處罰”，這一名稱不但難以準(zhǔn)確表達(dá)權(quán)力的含義，而且名稱冗長，也不方便群眾了解和監(jiān)督。對(duì)統(tǒng)一權(quán)力事項(xiàng)的名稱，各地也有所不同。如投資領(lǐng)域?qū)徟?，S縣發(fā)改局的權(quán)力清單名稱為“對(duì)企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的重大和限制類固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)（含外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)）”，而P縣發(fā)改委的權(quán)力清單中其名稱為“權(quán)限內(nèi)企業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)”。不同的名稱也給企業(yè)辦事帶來不便，給清單的實(shí)施效果打了折扣。

（三）納入權(quán)力清單的單位范圍及權(quán)力數(shù)量不同

以F市（縣市級(jí)）、J縣、D縣三個(gè)縣（市）公布的縣級(jí)部門權(quán)力清單為例。F市共編制39個(gè)市直部門4174項(xiàng)權(quán)力，其中，政府工作部門24個(gè)，政府直屬機(jī)構(gòu)5個(gè)，黨群部門3個(gè)，垂直管理部門7個(gè)，權(quán)力事項(xiàng)為0的單位1個(gè)（市銀監(jiān)會(huì)）；D縣共編制37個(gè)縣直政府工作部門2823項(xiàng)權(quán)力，其中，政府工作部門25個(gè)，政府機(jī)構(gòu)1個(gè)（縣政府），政府直屬機(jī)構(gòu)3個(gè)，部門下屬機(jī)構(gòu)8個(gè)；J縣共編制40個(gè)縣直政府工作部門4024項(xiàng)權(quán)力，其中，政府工作部門25個(gè)，政府直屬機(jī)構(gòu)7個(gè)，垂直管理部門8個(gè)，權(quán)力事項(xiàng)為0的單位7個(gè)（縣政府辦、縣政府服務(wù)中心、縣機(jī)關(guān)事務(wù)局、縣投資促進(jìn)局、縣銀監(jiān)辦、縣供電局、縣公積金中心）?？梢钥闯?，上述三個(gè)縣（市）納入權(quán)責(zé)清單的單位范圍除政府工作部門基本相同外，黨委部門、群團(tuán)機(jī)構(gòu)、垂直管理機(jī)構(gòu)、企業(yè)單位等是否編制權(quán)力清單差別很大。從數(shù)量上看，H縣公布的縣級(jí)部門權(quán)力事項(xiàng)為2427項(xiàng)，L縣公布的縣級(jí)部門權(quán)力事項(xiàng)為6248項(xiàng)，相同的縣級(jí)事權(quán)，L縣的權(quán)力數(shù)量是H縣的2.5倍之多。

（四）權(quán)力清單的公開途徑有待規(guī)范

目前雖然各地各部門均公布了權(quán)力清單，但公布的方式、途徑不同。一些地方在部門網(wǎng)站上公布，一些地方在各級(jí)政府門戶網(wǎng)站上公布，還有些地方在各級(jí)網(wǎng)上辦事大廳上公布。部分地方公布清單的渠道窄、更新慢，社會(huì)公眾對(duì)權(quán)力清單的知曉率和參與度并不高。

三、完善權(quán)力清單制度的對(duì)策建議

（一）建議通過頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范

為解決各地權(quán)力清單制度差別過大的問題，建議加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。一是明確制定、公布權(quán)力清單的單位范圍。要明確除了政府工作部門外，黨委系統(tǒng)、群團(tuán)系統(tǒng)、中央垂直管理系統(tǒng)、一些依法具有執(zhí)法權(quán)的企業(yè)單位等是否納入權(quán)力清單的編制范圍。二是建議統(tǒng)一權(quán)力清單包含的基本內(nèi)容。即權(quán)力清單的要素究竟包含哪些內(nèi)容，如職權(quán)編號(hào)、職權(quán)類別、實(shí)施主體或受理機(jī)構(gòu)、辦理時(shí)限、法定依據(jù)、實(shí)施對(duì)象等，使各地權(quán)力清單在內(nèi)容上具有相對(duì)統(tǒng)一性，也方便群眾對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行理解。三是建議統(tǒng)一權(quán)力清單的編制范圍。明確是否將各級(jí)政府的事權(quán)（如林權(quán)登記等）、政府部門內(nèi)部審查管理事項(xiàng)（如移民安置建設(shè)項(xiàng)目審查等）和政府部門內(nèi)部日常管理事項(xiàng)（如扶貧資金監(jiān)管等）納入權(quán)力清單的編制范圍。四是建立規(guī)范的權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。明確權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整方式、調(diào)整周期、調(diào)整程序等內(nèi)容，以便各地定期對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行修訂，實(shí)時(shí)更新，確保權(quán)力清單的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。

（二）建議適當(dāng)賦予地方對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行細(xì)化的權(quán)限

權(quán)力清單落地生根的關(guān)鍵是清單的實(shí)施效果。對(duì)于法律法規(guī)和部門規(guī)章規(guī)定不明確或允許各地根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定地方權(quán)力的，建議按照中央的指導(dǎo)原則，由省級(jí)統(tǒng)一進(jìn)行厘清，對(duì)此類權(quán)力進(jìn)行整合、下放、轉(zhuǎn)移；對(duì)于體現(xiàn)地方特色的權(quán)力，建議劃定具體范圍，交由相關(guān)地方根據(jù)本地的實(shí)際情況制定清單。通過分類制定，在確保相同行政機(jī)關(guān)行使相同權(quán)力的同時(shí)，又考慮了法律規(guī)定的特殊情況和各地的差異性，也使得地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章中所規(guī)定的地方行政機(jī)關(guān)的權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)。

（三）建議建立權(quán)力清單實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制

建議逐步建立權(quán)力清單的監(jiān)督機(jī)制。一方面，要明確對(duì)權(quán)力清單實(shí)施情況的定期專項(xiàng)檢查制度，及時(shí)督促行政機(jī)關(guān)積極落實(shí)權(quán)力清單內(nèi)容。定期主動(dòng)對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行調(diào)查，收集相關(guān)權(quán)力清單的執(zhí)行情況，并對(duì)違反情形及時(shí)予以糾正。另一方面，要明確各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為專門的行政監(jiān)督機(jī)關(guān)，也應(yīng)對(duì)權(quán)力清單實(shí)施情況負(fù)有監(jiān)督職責(zé)。各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)人民政府職能部門出現(xiàn)的權(quán)力不行使、怠于行使或?yàn)E用、越權(quán)等情形，可以提出監(jiān)察建議，對(duì)瀆職、濫用職權(quán)并造成損失的，要依法追究相關(guān)人員的行政責(zé)任。

（四）建議建立全國統(tǒng)一的權(quán)力清單運(yùn)行平臺(tái)

在權(quán)力清單運(yùn)行過程中，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)加強(qiáng)電子運(yùn)行平臺(tái)的建設(shè)也同樣重要。一些地方在推行權(quán)力清單制度的同時(shí)，已經(jīng)將加強(qiáng)權(quán)力清單運(yùn)行平臺(tái)建設(shè)納入議事日程，取得了積極的成效。目前，不僅要有地方的權(quán)力清單運(yùn)行平臺(tái)，更要在權(quán)力清單運(yùn)行平臺(tái)建設(shè)上加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，對(duì)各地各行業(yè)的條狀、塊狀運(yùn)行平臺(tái)進(jìn)行有效統(tǒng)籌。為此，建議探索建立全國統(tǒng)一的權(quán)力清單運(yùn)行平臺(tái)，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)在橫向上覆蓋所有行業(yè)部門、縱向上聯(lián)通各級(jí)政府的全國性平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)內(nèi)容應(yīng)包括權(quán)力清單庫、網(wǎng)上運(yùn)行辦事平臺(tái)、公共服務(wù)平臺(tái)、監(jiān)督平臺(tái)、監(jiān)察平臺(tái)等，實(shí)現(xiàn)資源信息共享、便于監(jiān)督、服務(wù)群眾。