淺論小產(chǎn)權(quán)房合法化問題的認(rèn)識及構(gòu)想

劉軍華

山東萬航律師事務(wù)所，山東 聊城 252000

淺論小產(chǎn)權(quán)房合法化問題的認(rèn)識及構(gòu)想

劉軍華

山東萬航律師事務(wù)所，山東 聊城 252000

由于現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元制促使政府壟斷土地市場，而政府保障體系不完善，我國的小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象成為目前急需解決的問題。本文從小產(chǎn)權(quán)房的成因及合法性、必要性等方面展開論述，以探析小產(chǎn)權(quán)房合法化的趨勢。并通過提出承認(rèn)部分小產(chǎn)權(quán)合法性的建議，以求解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

城鄉(xiāng)二元制；集體經(jīng)營性土地；合法性

一、小產(chǎn)權(quán)房的概述

(一)小產(chǎn)權(quán)房的概念

小產(chǎn)權(quán)房是指建造在集體土地上的房屋，該房屋主要被出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，因其未經(jīng)過合法的征地和審批程序，故房屋價格要比市場上的商品房低百分之二十以上。

(二)小產(chǎn)權(quán)房的特點

小產(chǎn)權(quán)房在國務(wù)院的高壓態(tài)勢下依舊能夠保存其生存的土壤，并迸發(fā)出蓬勃的生機，且大有成為商品房、積極適用房、廉租房等外的一種重要的城市住房形態(tài)的趨勢。①可以說，這與其自身的特點有著密不可分的聯(lián)系。綜合考慮小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展過程，筆者總結(jié)出小產(chǎn)權(quán)房的以下幾個特點：

1.沒有完整的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。小產(chǎn)權(quán)房沒有通常意義上的房產(chǎn)證，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村組織頒發(fā)的房屋證明。其買賣存在很大的風(fēng)險，其產(chǎn)權(quán)交易很難受到法律的有效保護(hù)。

2.價格低廉。小產(chǎn)權(quán)房與一般的房地產(chǎn)開發(fā)不同，未經(jīng)歷土地出讓、報建、開工等過程，省掉大量的稅費。如此便更加確定了其價格低的地位。

3.所處的地理位置特殊。小產(chǎn)權(quán)房多處于城鄉(xiāng)結(jié)合處，也有部分因城中村改造等而處于城市內(nèi)部。

(三)小產(chǎn)權(quán)房形成的原因

筆者通過綜合各個原因，將其歸納為以下幾個方面：

1.小產(chǎn)權(quán)房形成的經(jīng)濟(jì)原因。房價過高，是小產(chǎn)權(quán)房形成的重要因素。政府保障性住房供應(yīng)量偏少，存在巨大的缺口，且對申請人設(shè)置了嚴(yán)格限制條件，進(jìn)一步導(dǎo)致人們冒著交易風(fēng)險選擇小產(chǎn)權(quán)房。

2.小產(chǎn)權(quán)房形成的社會原因。郊區(qū)收入水平無法適應(yīng)當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程。而農(nóng)民只有土地這一生產(chǎn)要素，只能通過土地獲取利益。因而，在農(nóng)民與開發(fā)商之間便形成了小產(chǎn)權(quán)房的土地供應(yīng)鏈條。此外，廣泛存在的法不責(zé)眾的社會心理以及法律價值取向使得國民一直抱有僥幸的心理而選擇小產(chǎn)權(quán)房。②

3.小產(chǎn)權(quán)房形成的制度原因。小產(chǎn)權(quán)房的形成在制度方面歸根到底在于我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元化的土地管理體制。

二、小產(chǎn)權(quán)房合法性的分析

基于我國的房地一體主義，在探析小產(chǎn)權(quán)房的合法性時，不可避免的要談到我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元制的土地制度。③國家早在2007年即在成都和重慶等地開展土地改革試點，但要真正改變該制度是不現(xiàn)實的。土地管理法將土地分為三種形式。故為理清小產(chǎn)權(quán)房合法性問題，筆者從農(nóng)用地、集體建設(shè)用地和未利用地三種土地形式進(jìn)行分別探討，著重分析其上小產(chǎn)權(quán)房的合法性。

(一)農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房的合法性

為了更好的保護(hù)耕地面積，我國制定了“十八億畝耕地的紅線”政策。對建設(shè)在農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，既是不合法也是不符合相關(guān)政策的。首先，我國憲法對合理利用土地加以明文規(guī)定。再者，其違反“十八億畝耕地紅線”的政策。

(二)農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房的合法性

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，宅基地上建造的小產(chǎn)權(quán)房只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流通，無法向城鎮(zhèn)居民出售。其深層次的原因，還是我國的房地一體原則。當(dāng)交易對象為城鎮(zhèn)居民時，房屋歸買受人所有，而其下的土地由于為農(nóng)村宅基地，收到法律的強制性規(guī)定，買受人無法獲得土地使用權(quán)。故國家對此類小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行限制交易對象，即是維護(hù)房地一體、權(quán)利統(tǒng)一。

(三)未利用地上的小產(chǎn)權(quán)房的合法性

針對未利用地上開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，法律法規(guī)并未明確規(guī)定。因其土地用途及土地形式暫未確定，故其上的小產(chǎn)權(quán)房不宜直接定性為違法建筑，應(yīng)從物盡其用、合理利用社會資源的角度出發(fā)，根據(jù)其能否補辦規(guī)劃等相關(guān)手續(xù)進(jìn)行區(qū)分對待。

三、關(guān)于我國現(xiàn)階段小產(chǎn)權(quán)房問題的構(gòu)想

針對宅基地及符合規(guī)劃的未利用地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)承認(rèn)其合法性。這個合法性，應(yīng)包括其建造行為及交易行為。對于交易主體，不應(yīng)再加以限制。

小產(chǎn)權(quán)房是基于當(dāng)下社會保障性住房的缺少所產(chǎn)生的畸形產(chǎn)物，有其存在的合理性。小產(chǎn)權(quán)房無法進(jìn)入房地產(chǎn)交易市場，主要原因是我國的城鎮(zhèn)二元制土地管理模式。故改革土地模式是解決小產(chǎn)權(quán)房問題的關(guān)鍵。若允許“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，小產(chǎn)權(quán)房的交易困難即不復(fù)存在。早在2015年，我國在全國開展33個試點，通過改革土地制度，允許“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，來探索解決小產(chǎn)權(quán)房的新思路。“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，是指在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以以出讓、租賃、入股等模式參與市場交易，享受和國有土地同等權(quán)利。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市盤活了資源，已初步體現(xiàn)了其可行性。此外，日前國土部及住建部印發(fā)的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》的通知，也釋放出小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”的訊號。故筆者認(rèn)為承認(rèn)部分小產(chǎn)權(quán)房的合法性已是大勢所趨。

合理改革土地管理模式，切實維護(hù)農(nóng)民及小產(chǎn)權(quán)房交易安全，是解決小產(chǎn)權(quán)房合法化過程中，不得不考慮的問題。總之，根據(jù)國家現(xiàn)行政策釋放的信號，部分小產(chǎn)權(quán)房合法化已是大勢所趨。

[注釋]

①陳國強.小產(chǎn)權(quán)房背后的大問題[N].南方周末，2014-3-14.

②時寒冰.以民生為重，應(yīng)給小產(chǎn)權(quán)房一條出路[N].上海證券報，2007-7-16.

③張敏.北京市購買小產(chǎn)權(quán)房群體現(xiàn)狀調(diào)查[N].工人日報，2007-7-13.

D922.181；D923.2

A

2095-4379-(2017)33-0224-01

劉軍華(1975-)，女，漢族，山東聊城人，法學(xué)學(xué)士，山東萬航律師事務(wù)所，合伙人。