政府環(huán)境信息公開(kāi)的困境及對(duì)策

熊若蘭

江西師范大學(xué)，江西 南昌 330022

政府環(huán)境信息公開(kāi)的困境及對(duì)策

熊若蘭

江西師范大學(xué)，江西 南昌 330022

當(dāng)代環(huán)境問(wèn)題層出不窮，如何處理人與環(huán)境的問(wèn)題迫在眉睫，落實(shí)公民環(huán)境知情權(quán)的重要性不言而喻。其中，政府環(huán)境信息公開(kāi)作為實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境知情權(quán)的重要途徑，得到了社會(huì)各界愈來(lái)愈多的關(guān)注。本文將從我國(guó)政府環(huán)境信息公開(kāi)的概念及現(xiàn)狀入手，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，淺析政府環(huán)境信息公開(kāi)陷入的困境，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

政府環(huán)境信息公開(kāi)；環(huán)境知情權(quán)；公眾參與；救濟(jì)制度

一、政府環(huán)境信息公開(kāi)的現(xiàn)狀

首先，明確政府環(huán)境信息的概念。依我國(guó)《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)第二條第二款規(guī)定：“政府環(huán)境信息，是指環(huán)保部門在履行環(huán)保職責(zé)中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！泵鞔_了政府信息公開(kāi)的主體及對(duì)象。所謂政府環(huán)境信息公開(kāi)，即指縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)保部門及其他負(fù)有環(huán)保監(jiān)督、管理職責(zé)的相關(guān)部門組織在行使國(guó)家行政管理職權(quán)的過(guò)程中，依職權(quán)主動(dòng)或依申請(qǐng)被動(dòng)公開(kāi)環(huán)境統(tǒng)計(jì)調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測(cè)、主要污染物排放實(shí)際情況、污染防治、行政情況等內(nèi)容。

(一)理論現(xiàn)狀

縱觀現(xiàn)有的相關(guān)立法，政府環(huán)境信息公開(kāi)方面總體有進(jìn)步，但仍存在缺陷。2015年1月新頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中，新增了“信息公開(kāi)和公眾參與”的內(nèi)容。此章節(jié)賦予公民、法人和其他組織獲取、介入、監(jiān)督政府環(huán)境信息的權(quán)利，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門及其他相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)如實(shí)公開(kāi)環(huán)境信息，是綜合性環(huán)境制度的一大突破。此外，政府環(huán)境信息公開(kāi)制度也體現(xiàn)在分散的部門規(guī)章之中，如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度》、《環(huán)境行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》等法律法規(guī)，闡明了共享環(huán)境信息的意義，規(guī)范了環(huán)境信息公開(kāi)程序等事項(xiàng)，為政府環(huán)境部門履行職責(zé)起到一定的規(guī)范指導(dǎo)作用。但目前我國(guó)關(guān)于政府信息公開(kāi)的理論制度，仍停留在《辦法》這樣低層次、低位階的立法中，未形成完整體系，不利于環(huán)保部門發(fā)揮效力。

(二)實(shí)踐現(xiàn)狀

2017年4月20日，由中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所頒布的《新<環(huán)境保護(hù)法>實(shí)施效果評(píng)估報(bào)告》引發(fā)了社會(huì)熱議。報(bào)告顯示，過(guò)去一年內(nèi)我國(guó)的主要污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)信息公開(kāi)情況、各級(jí)行政部門對(duì)環(huán)保行政處罰信息及環(huán)保行政許可信息的公開(kāi)情況仍然不樂(lè)觀。就不依法公開(kāi)重點(diǎn)排污單位這一事項(xiàng)來(lái)說(shuō)，在全國(guó)31個(gè)省級(jí)環(huán)保部門和70個(gè)地市級(jí)環(huán)保部門(共計(jì)101個(gè)調(diào)查對(duì)象)中，不依法公開(kāi)重點(diǎn)排污單位名錄的地市級(jí)環(huán)保部門(包含不公開(kāi)和不限時(shí)公開(kāi))共計(jì)56個(gè)，占到統(tǒng)計(jì)總數(shù)的76%，①此項(xiàng)數(shù)據(jù)揭示了環(huán)保部門對(duì)于信息公開(kāi)的消極態(tài)度。此外，政府環(huán)境信息公開(kāi)更新緩慢，公布的數(shù)據(jù)不完全、不真實(shí)等現(xiàn)象在實(shí)踐中仍普遍存在。綜上所述，現(xiàn)行制度下政府環(huán)境信息公開(kāi)依然面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

二、政府環(huán)境信息公開(kāi)的困境

(一)環(huán)境知情權(quán)的立法不明

從概念看，環(huán)境知情權(quán)是指公民與非政府組織收集、知悉本國(guó)甚至世界范圍內(nèi)，與環(huán)境問(wèn)題、政策有關(guān)信息的權(quán)利?！独锛s環(huán)境與發(fā)展宣言》、《奧斯胡公約》等國(guó)際公約對(duì)該概念做出深刻闡釋，我國(guó)的環(huán)境信息公開(kāi)在立法層面上也借鑒了上述國(guó)際公約。然而當(dāng)前我國(guó)對(duì)“環(huán)境知情權(quán)”的立法不明，僅在《環(huán)境保護(hù)法》的第五章中提出了類似“環(huán)境知情權(quán)”的概念，未制定出與該概念相對(duì)應(yīng)的對(duì)策、救濟(jì)制度，在其他相關(guān)的法律法規(guī)中也未得到明確體現(xiàn)。導(dǎo)致該問(wèn)題的原因主要在于《中華人民共和國(guó)憲法》對(duì)于“知情權(quán)”的立法不明，有關(guān)規(guī)定呈分散、列舉式的狀態(tài)，如《憲法》第四十一條，賦予了公民監(jiān)督權(quán)，包括批評(píng)建議權(quán)、控告檢舉權(quán)及申訴權(quán)。雖在某種程度上體現(xiàn)了對(duì)公民“知情權(quán)”的保護(hù)，但并未直接對(duì)“知情權(quán)”給出規(guī)定，使得這一概念很難在高層次的環(huán)境法中得到體現(xiàn)，不利于公民對(duì)政府公開(kāi)環(huán)境信息進(jìn)行監(jiān)督。

(二)公眾參與不足

公眾介入、監(jiān)督政府環(huán)境信息的公開(kāi)，對(duì)促進(jìn)政府行政部門積極承擔(dān)責(zé)任有一定的作用?！董h(huán)境保護(hù)部政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告》近四年的數(shù)據(jù)顯示，2013年，我國(guó)環(huán)境保護(hù)部共收到政府信息公開(kāi)申請(qǐng)1076件，②之后呈逐年遞減的趨勢(shì)，直至2016年環(huán)保部?jī)H收到政府信息公開(kāi)申請(qǐng)499件③。在環(huán)境問(wèn)題日益惡化的今天，為何公眾申請(qǐng)政府環(huán)境信息公開(kāi)的數(shù)量反而會(huì)逐年遞減？筆者認(rèn)為主要是由于當(dāng)前政府信息公開(kāi)中的公眾參與不足，其中兩大主體即民眾和非政府環(huán)保組織未完全發(fā)揮參與、監(jiān)督的作用。首先，就民眾而言，大多法律監(jiān)督意識(shí)淺薄，且由于民眾參與程序大多以事后為主，參與對(duì)象具有局限性等原因，通常難以獲取第一手信息，甚至出現(xiàn)民眾向政府申請(qǐng)環(huán)境信息公開(kāi)“被忽略”的現(xiàn)象。其次，非政府環(huán)保組織開(kāi)展的監(jiān)督工作，大多集中在預(yù)防政府主體在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的行為失靈上，而對(duì)政府信息公開(kāi)的監(jiān)督作用有限，使得政府環(huán)保部門與公眾之間的互動(dòng)陷入惡性循環(huán)。

(三)缺乏專門救濟(jì)制度

完善并落實(shí)政府信息公開(kāi)救濟(jì)制度，是保障公民環(huán)境知情權(quán)的關(guān)鍵。當(dāng)前對(duì)政府環(huán)境信息公開(kāi)的救濟(jì)主要通過(guò)行政救濟(jì)的途徑進(jìn)行。依據(jù)《辦法》第26，27條的規(guī)定，公民、法人和其他組織認(rèn)為環(huán)保部門不作為或侵犯其正當(dāng)權(quán)益的具體行政行為，可以向上級(jí)環(huán)保部門舉報(bào)或依法申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟。此項(xiàng)規(guī)定是體現(xiàn)了政府環(huán)境信息公開(kāi)不利的行政、司法救濟(jì)，但環(huán)保部門內(nèi)部系統(tǒng)自我決策自我監(jiān)督，既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”，不利于公眾實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的救濟(jì)。理論層面中，除《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》及其相關(guān)司法解釋之外，無(wú)與政府環(huán)境信息公開(kāi)相關(guān)的專門立法，可見(jiàn)救濟(jì)制度的薄弱。同時(shí)在實(shí)踐中，環(huán)保部門不及時(shí)公布信息，或公布環(huán)境信息不完全不真實(shí)的現(xiàn)象常有發(fā)生，司法救濟(jì)權(quán)的缺失使得公眾在此種情況下處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。

三、政府環(huán)境信息公開(kāi)的對(duì)策

(一)規(guī)范“環(huán)境知情權(quán)”的立法制度

首先，確認(rèn)“知情權(quán)”及“環(huán)境知情權(quán)”在《憲法》中的地位。知情權(quán)作為基本人權(quán)之一，與政府信息公開(kāi)息息相關(guān)，然而當(dāng)前相關(guān)立法中對(duì)以上概念的立法不明，不利于公眾知悉與環(huán)境相關(guān)的信息。因此要結(jié)合國(guó)情，學(xué)習(xí)借鑒相關(guān)國(guó)際宣言和其他國(guó)家地區(qū)對(duì)于“知情權(quán)”的規(guī)定。如《俄羅斯憲法》第29條第4款，“每個(gè)人都有以合法的方式自由探求、獲得、傳遞生產(chǎn)和傳播信息的權(quán)利”，直接規(guī)定了公民知情權(quán)，在立法中值得借鑒。且出于維護(hù)憲法體系的穩(wěn)定性，降低立法成本的目的，可通過(guò)《憲法修正案》的形式來(lái)確立“知情權(quán)”的概念，形成強(qiáng)制力，引導(dǎo)地方各級(jí)環(huán)保部門積極履行義務(wù)，全面真實(shí)公布環(huán)境信息。其次，促進(jìn)高階層信息公開(kāi)法律法規(guī)關(guān)于“環(huán)境知情權(quán)”的立法發(fā)展，增加政府環(huán)境信息公開(kāi)的透明度。在明確了憲法根據(jù)之后，分散的部門規(guī)章有章可循，逐漸形成規(guī)模效應(yīng)，以進(jìn)一步規(guī)范行政法體系中政府環(huán)境信息公開(kāi)的程序事項(xiàng)。

(二)強(qiáng)化政府環(huán)境信息公開(kāi)與公眾參與制度的銜接

公眾參與和輿論監(jiān)督在政府環(huán)境信息公開(kāi)起著綱舉目張的作用，加強(qiáng)二者之間的銜接尤為重要。首先，強(qiáng)化公眾參與的深度。地方各級(jí)政府環(huán)保部門和其他負(fù)有環(huán)境監(jiān)督、管理職責(zé)的部門組織應(yīng)重視與民眾、非政府環(huán)保組織的互動(dòng)。通過(guò)降低公眾參與成本，來(lái)激勵(lì)公眾申請(qǐng)政府環(huán)境信息公開(kāi)；創(chuàng)設(shè)考評(píng)機(jī)制，監(jiān)督部門可定期收集公眾對(duì)環(huán)保部門及其行政人員做出的績(jī)效評(píng)價(jià)，或是搭建政府環(huán)境信息公開(kāi)的信息反饋平臺(tái)④，通過(guò)良性互動(dòng)，敦促政府信息公開(kāi)監(jiān)督體系的完善，以增強(qiáng)政府環(huán)境信息透明度和真實(shí)性。其次，優(yōu)化公眾參與的程序。現(xiàn)階段公眾大多是事后參與，即政府部門往往是在環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生后才希望公眾介入的，顯然不利于環(huán)境保護(hù)。因此要落實(shí)公眾的事前參與，健全環(huán)境立法聽(tīng)證制度。在重大的環(huán)境信息決策前，可利用輿論宣傳等方式，引導(dǎo)公眾加入事前聽(tīng)證的隊(duì)伍。最后，強(qiáng)化公眾的參與意識(shí)。如前文所提到的，近年來(lái)公眾申請(qǐng)政府環(huán)境信息公開(kāi)的數(shù)量逐年減少，反映了公眾法律意識(shí)薄弱的困境。大力推動(dòng)法律教育，推廣主流媒體輿論，從根本上提高公眾參與的積極性。

(三)落實(shí)政府環(huán)境信息公開(kāi)的救濟(jì)制度

無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，完善政府環(huán)境信息公開(kāi)的救濟(jì)制度，才能切實(shí)落實(shí)對(duì)公民環(huán)境知情權(quán)的保障。第一，完善環(huán)境公益訴訟體系。針對(duì)破壞環(huán)境、污染生態(tài)，侵害社會(huì)公共利益的行為，《環(huán)境保護(hù)法》的第五十八條賦予了符合主體資格的社會(huì)組織提起公益訴訟的權(quán)利。然而當(dāng)前理論層面上僅有這一條，無(wú)法支撐實(shí)踐中的具體訴訟問(wèn)題。為了解決實(shí)踐中社會(huì)組織水平低、訴訟取證立案難等問(wèn)題，建立相應(yīng)的環(huán)境公益訴訟制度。第二，規(guī)范普通環(huán)境行政訴訟制度。擴(kuò)大行政問(wèn)責(zé)的主體范圍，賦予公民更全面的追責(zé)對(duì)象來(lái)提出申訴，將本級(jí)或上級(jí)環(huán)保部門擴(kuò)大至上一級(jí)人民政府；拓寬信息公開(kāi)中可訴行政行為的范圍，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第一條規(guī)定了五種可訴的具體行政行為，顯然不足以應(yīng)對(duì)實(shí)踐中公眾的需求，因此筆者認(rèn)為應(yīng)拓寬可訴的具體行政訴訟范圍，將抽象行政行為納入其中。第三，建立政府環(huán)境信息公開(kāi)的國(guó)家賠償申請(qǐng)制度。國(guó)際社會(huì)中對(duì)于環(huán)境行政訴訟的救濟(jì)一般包括行政訴訟、行政復(fù)議和國(guó)家賠償，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，完善國(guó)家賠償制度。然而當(dāng)前公眾申請(qǐng)國(guó)家賠償仍以存在實(shí)際的具體的損害為前提，重構(gòu)這一制度，任重道遠(yuǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前社會(huì)的環(huán)境問(wèn)題尤為凸出，政府積極履行環(huán)境信息公開(kāi)職責(zé)的意義重大，同時(shí)以公民環(huán)境知情權(quán)為核心的政府環(huán)境信息公開(kāi)制度也在不斷地改革完善。本文試圖回答三個(gè)問(wèn)題：第一，什么是政府環(huán)境信息公開(kāi)？第二，當(dāng)前它存在了哪些問(wèn)題？第三，如何有效解決上述問(wèn)題？盡管本文的觀念仍有許多不成熟之處，仍然期待政府環(huán)境信息公開(kāi)能置身于陽(yáng)光時(shí)代中。

[注釋]

①2017年<新<環(huán)境保護(hù)法>實(shí)施效果評(píng)估報(bào)告>.

②中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部.環(huán)境保護(hù)部政府信息公開(kāi)工作2013年度報(bào)告[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201403/t20140328_269812.htm，2017-9-28.

③中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部.環(huán)境保護(hù)部2016年度政府信息公開(kāi)工作報(bào)告[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201703/t20170327_408849.htm，2017-9-28.

④沈霖.論政府環(huán)境信息公開(kāi)——以環(huán)保主體互動(dòng)理論為進(jìn)路[D].寧波大學(xué)，2015.

[1]汪民霞.政府環(huán)境信息公開(kāi)問(wèn)題研究[D].西南政法大學(xué)，2015.

[2]沈霖.論政府環(huán)境信息公開(kāi)——以環(huán)保主體互動(dòng)理論為進(jìn)路[D].寧波大學(xué)，2015.

[3]李廣宇.政府環(huán)境信息公開(kāi)司法解釋讀本[M].北京：法律出版社，2011.

[4]劉萍，陳雅芝.公眾環(huán)境知情權(quán)的保障與政府環(huán)境信息公開(kāi)[J].青海社會(huì)科學(xué)，2010(2).

[5]范海玉.論我國(guó)政府環(huán)境信息公開(kāi)問(wèn)責(zé)制度——基于公眾參與外部問(wèn)責(zé)模式的視角[J].法學(xué)雜志，2013(10).

X321；D63

A

2095-4379-(2017)33-0082-02

熊若蘭(1997-)，女，浙江寧波人，江西師范大學(xué)，法學(xué)本科生。