完善我國執(zhí)行救助制度的幾點思考

金 凱

華東交通大學人文社會科學學院，江西 南昌 330013

完善我國執(zhí)行救助制度的幾點思考

金 凱

華東交通大學人文社會科學學院，江西 南昌 330013

執(zhí)行救助是我國當前解決執(zhí)行難問題的手段之一，完善的執(zhí)行救助制度在提升司法公信力，保障當事人基本人權(quán)方面有重要功效。現(xiàn)有的執(zhí)行救助制度過于注重糾紛解決，對執(zhí)行救助制度的性質(zhì)歸屬沒有清晰的定位；在救助落實方面過度依賴執(zhí)行機構(gòu)，未與社會救助制度充分對接。筆者以此為切入點，望能引起對該制度在理論界的充分討論。

執(zhí)行救助；司法救助；社會救助；正當化根基

2014年1月至2016年6月，Y市X區(qū)法院一執(zhí)行法官收案246件，其中執(zhí)行完畢88件，財產(chǎn)正在處置97件，因暫無財產(chǎn)可供執(zhí)行終結(jié)第一次執(zhí)行程序61件，分別占比35.77%、39.43%、24.80%。由此可見，有近四分之一的案件無法全部執(zhí)行到位，造成白調(diào)、空判率居高，許多當事人贏了官司卻拿不到錢，這種情況使許多當事人在不了解訴訟風險的情況下會心生抵觸，一定程度造成社會隱患，也不利于維護司法權(quán)威。2016年兩會期間，最高人民法院院長周強在作最高人民法院報告中提出：要用兩到三年時間，基本解決執(zhí)行難問題，破除實現(xiàn)公平正義的最后一道藩籬。2016年7月，最高人民法院出臺《最高人民法院關(guān)于加強和規(guī)范人民法院國家司法救助工作的意見》，至此，全國范圍、具可操作性的執(zhí)行救助制度得以初步形成。

現(xiàn)有執(zhí)行救助制度路徑被選擇，主要的一個原因是糾紛解決的功利主義。當前我國正處社會轉(zhuǎn)型，案件矛盾多發(fā)期，一定范圍的執(zhí)行救助可以緩解社會矛盾，但執(zhí)行救助制度起步晚，未經(jīng)頂層充分設(shè)計，各地摸索前行，做法不一。司法實踐領(lǐng)域以執(zhí)行救助為名消化執(zhí)行信訪的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至產(chǎn)生救助腐敗，使有限的執(zhí)行救助金沒有起到應有的彌補作用，反而滋生新的司法不公。2016年7月，最高人民法院的司法救助工作意見對全國的執(zhí)行救助工作指出了運行方向，但也清晰的能看出，選擇的救助告知機制、一次性救助方式的確立都未將執(zhí)行救助的初衷引入最佳軌道。

一、執(zhí)行救助制度概述

(一)執(zhí)行救助制度的概念

目前，學界和司法實踐領(lǐng)域?qū)?zhí)行救助制度尚無權(quán)威定義。有的學者認為，執(zhí)行救助是“案件在強制執(zhí)行中，被執(zhí)行人下落不明或者確無履行能力，致使案件不能執(zhí)行，而申請執(zhí)行人生活確有困難時，通過預設(shè)的程序給予其一定數(shù)額的經(jīng)濟救助。”還有的學者認為，執(zhí)行救助是“人民法院在執(zhí)行程序中，對被執(zhí)行人確實無能力履行生效法律文書所確定的給付義務，而申請執(zhí)行人又是急需救助的社會弱勢群體，在一定條件下，給予其適當資金予以救濟、援助的一項特殊的制度?！盵1]也有的學者認為，執(zhí)行救助是指“在民事執(zhí)行程序中，被執(zhí)行人下落不明或者沒有主動履行義務，在窮盡一切執(zhí)行手段后查明被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行，而申請執(zhí)行人生活極其困難，由國家按照特定程序和標準給予其一定的經(jīng)濟幫助以決生活急需的一種司法救助行為。”[2]筆者較贊同第三種觀點，第一第二種觀點涵蓋面大于第三種。執(zhí)行救助應是嚴格限定在民事執(zhí)行程序的特定案件中，對于自然人作為申請執(zhí)行人，案件在執(zhí)行不能的情況下，由國家保障申請人基本生存權(quán)的一項制度。

(二)相關(guān)概念明晰

在討論執(zhí)行救助問題時，我們很容易和司法救助、被害人救助、法律援助、社會救助等概念相混淆。

實際上，司法救助項下的內(nèi)容不僅包括部分的被害人救助、執(zhí)行救助，還包括部分訴訟參加人被打擊報復使生活陷入困難等情形的救助；被害人救助概念不僅存在于訴訟階段，可能存在于偵查、起訴、執(zhí)行階段等，執(zhí)行救助概念則只存在于案件的執(zhí)行階段。法律援助概念根據(jù)2003年經(jīng)國務院公布的《法律援助條例》，是指在國家設(shè)立的法律援助機構(gòu)的指導和協(xié)調(diào)下，由律師、公證員、基層法律工作者法律服務人員為經(jīng)濟困難或特殊案件當事人給予減、免收費提供法律幫助的一項法律制度；而有部分觀點認為，法律援助還應涵蓋訴訟費用的緩減免，筆者認為法律援助與訴訟費用的緩減免二項制度雖都是以保障當事人的訴權(quán)出發(fā)，與司法救助、執(zhí)行救助、被害人救助保障當事人的實體權(quán)利相對應，從廣義看，訴訟費用緩減免納入法律援助制度并無不妥，但狹義看，二者已分別發(fā)展成固定含義，不應強行納入，法律援助制度與訴訟費用緩減免制度適度分開，便于概念理解和司法實踐操作。

二、我國執(zhí)行救助制度發(fā)展脈絡(luò)

執(zhí)行救助是解決執(zhí)行難中的執(zhí)行不能問題，我們再反觀“執(zhí)行難”概念的提出，1999年中共中央《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈中共最高人民法院黨組關(guān)于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報告〉的通知》的形式，提出解決執(zhí)行難的方針；2002年，“切實解決執(zhí)行難問題”被寫進了黨的十六在報告中，這被認為“標志著人民法院的執(zhí)行工作從此邁入新紀元”。從解決執(zhí)行難問題對比執(zhí)行救助制度建設(shè)時間差我們可以看到，執(zhí)行救助制度起步晚，尚處于正在構(gòu)建階段，在2015年之前，各地對于執(zhí)行救助僅存在于地方的探索做法，并無全國的規(guī)范性文件。

三、我國執(zhí)行救助制度的性質(zhì)歸屬和正當化根基

(一)執(zhí)行救助制度的性質(zhì)歸屬

關(guān)于執(zhí)行救助性質(zhì)，學界主要有三種觀點，分別是司法救助說、社會救助說、獨立制度說。司法救助說認為，執(zhí)行救助是司法救助制度的探索、改革創(chuàng)新，屬于司法救助范疇；社會救助說認為司法救助概念不能無限擴大，執(zhí)行救助不屬司法救助但與社會救助有極大相似性，如權(quán)利義務的非直接對稱性、救助對象的限制性、保障的低層次性，因此認為執(zhí)行救助屬社會救助；獨立制度說認為司法救助是完全的無償幫助性質(zhì)，而執(zhí)行救助有暫代支付的性質(zhì)，不具無償性，認為執(zhí)行救助也不屬社會救助，他們在救助對象、方式等都存在區(qū)別，因此是一項全新的制度。[3]從《最高人民法院關(guān)于加強和規(guī)范人民法院國家司法救助工作的意見》可以看出，最高人民法院采取了司法救助的概念，且賦予法院的追償權(quán)，也即擴張了上述司法救助說的概念內(nèi)涵。筆者認為，執(zhí)行救助應屬于社會救助范疇，《社會救助暫行辦法》第一條明確社會救助的目的是保障公民的基本生活，促進社會公平，維護社會和諧穩(wěn)定；另看《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見(試行)》，其出臺目的是維護當事人合法權(quán)益，保障社會公平正義，促進社會和諧穩(wěn)定；再看《最高人民法院關(guān)于加強和規(guī)范人民法院國家司法救助工作的意見》第一條，其目的是對權(quán)利受到侵害無法獲得有效賠償?shù)漠斒氯?，解決其生活面臨的急迫困難?？梢?，執(zhí)行救助的目的與社會救助的目的有極大的相似性，但執(zhí)行救助因其專屬于執(zhí)行程序中，所以執(zhí)行救助應被囊括在社會救助范圍之下，是社會救助大版塊下的一個小版塊。

(二)執(zhí)行救助制度的正當化根基

執(zhí)行救助作為一項在司法實踐中反復操作的制度，我們需要對它的合理存在進行反復證成。有許多觀點認為，執(zhí)行救助制度的設(shè)立、推進的現(xiàn)實基礎(chǔ)是功利主義，諸如我國個人破產(chǎn)制度的缺失、全員分擔的社會治安模式、社會轉(zhuǎn)型期涉訴信訪的增多等等；[4]以功利主義為初始動機和原動力作為制度的正當化根基并無不妥，但從制度應然的設(shè)計模式應有更深層次價值判斷，執(zhí)行救助仍是更多的基于政治考量，而未賦予被救助當事人以主體地位，大政府、家長制的理念在執(zhí)行救助制度中顯而易見；[5]執(zhí)行救助制度是我國轉(zhuǎn)型時期應對司法領(lǐng)域中特殊情形的權(quán)宜之計，隨著社會救助體系的完善，執(zhí)行救助制度將會推出歷史舞臺。[6]

四、我國執(zhí)行救助制度運行中突出的問題

(一)重實體的矛盾化解，輕程序的公平、公正

筆者發(fā)現(xiàn)，每個執(zhí)行法官對執(zhí)行救助的衡量標準不一，加之繁重的執(zhí)行任務，多數(shù)法官在面對潛在的助對象時，總是會因申請材料、報批手續(xù)的繁雜考慮放棄對申請人的救助，進而將有限的救助指標放置在涉執(zhí)信訪案件中，達到當事人、執(zhí)行機構(gòu)雙雙“滿意”的局面。因此，潛在的救助對象極有可能在執(zhí)行救助制度的實施過程中，因沒有程序的保障，而尚失被救助的機會；同時，對熟知執(zhí)行救助司法實踐的當事人，極易通過執(zhí)行信訪、鬧訪騙取執(zhí)行救助金。

(二)執(zhí)行救助制度的運行過度倚賴執(zhí)行機構(gòu)

執(zhí)行案件可能享受的救助分為省級、市級、縣區(qū)級司法救助，執(zhí)行救助金在整體的司法救助金中占大部分比例，不另設(shè)單獨的執(zhí)行救助金。而司法救助工作的開展與協(xié)調(diào)，由相應的政法委員會負責，具體的案件摸排、申報則由各個辦案機關(guān)負責，也即被救助案件納入的審核由執(zhí)行機構(gòu)負責，各級政法委員會對上報案件進行書面審核，最后由各級財政進行救助款支付，至此，救助程序完成。然而，有限的救助金被指標性的分割至各個辦案機關(guān)，執(zhí)行救助亦是如此，如何在眾多的案件中挑選出極少量適格的被救助案件，大部分的工作全在執(zhí)行機構(gòu)，案多人少的矛盾在法院中的執(zhí)行機構(gòu)顯得特別突出，并且執(zhí)行機構(gòu)對被救助主體生活困難的評價并不專業(yè)。執(zhí)行救助的大量工作由本來工作任務就繁重的執(zhí)行機構(gòu)來負責，顯得既不專業(yè)、又不合理。

(三)執(zhí)行救助制度與社會救助制度對接不暢

執(zhí)行救助制度根本的初衷在于保障申請人的基本生存權(quán)利，使涉執(zhí)申請人在案件執(zhí)行不能導致生活困難的情況可以得到國家的救助。然而，我國社會保障制度亦不完善，加之我國司法制度的設(shè)計缺乏科學架構(gòu)，導致在司法實踐中產(chǎn)生的問題，由問題滋生機構(gòu)自己解決變成了常規(guī)路徑。但殊不知，審執(zhí)一體的結(jié)構(gòu)本身就存在諸多弊端，讓執(zhí)行機構(gòu)負責自己案件中執(zhí)行不能問題的解決，本身就有“自病自醫(yī)”的嫌疑。執(zhí)行救助本質(zhì)仍屬社會救助，如不適時將二者予以對接，那么，執(zhí)行救助偏離社會救助角度將愈來愈大。

五、結(jié)語

執(zhí)行救助制度在我國的設(shè)立有著極為特殊的土壤，從刑事被害人救助制度，到執(zhí)行救助制度，執(zhí)行救助一直是司法實踐先行，制度設(shè)計在后，而現(xiàn)實的功利主義是其產(chǎn)生的動機，深層次理論依據(jù)是社會的連帶責任理論。最高人民法院出臺《最高人民法院關(guān)于加強和規(guī)范人民法院國家司法救助工作的意見》不能否定執(zhí)行救助屬社會救助范疇的根本屬性，但我國處于社會轉(zhuǎn)型期、司法改制度革期，其存在極具合理性，隨著社會救助制度的不斷完善，執(zhí)行救助終將退出歷史舞臺。

[1]閔建生.和諧社會背景下執(zhí)行救助制度的建立[J].法律適用，2007(5)：70.

[2]黃文藝.我國法院案件執(zhí)行救助制度的實踐與完善[J].人民司法，2010(5)：6.

[3]梁帥.我國執(zhí)行救助基金制度的困境與出路[J].法律適用，2011(9)：23，24.

[4]梁帥.我國執(zhí)行救助基金制度的困境與出路[J].法律適用，2011(9)：25，26.

[5]趙國玲，徐然.司法救助及其中國模式——以<以關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見(試行)>展開[J].政法論叢，2014(5)：21.

[6]梅昕，連芳芳.執(zhí)行救助制度的理論探析[J].法制與經(jīng)濟，2016，1：163.

D925

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2095-4379-(2017)33-0062-02

金凱(1991-)，男，漢族，江西南昌人，華東交通大學人文社會科學院，憲法與行政法學碩士在讀，研究方向：行政法學。