我國控?zé)熈⒎ǖ耐晟?
——以地方控?zé)熈⒎榛A(chǔ)
2017-01-27 18:26:18凌堯帆
法制博覽 2017年33期
凌堯帆
江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西 南昌 330031
我國控?zé)熈⒎ǖ耐晟?
——以地方控?zé)熈⒎榛A(chǔ)
凌堯帆
江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西 南昌 330031
我國作為世界上最大的煙草生產(chǎn)國和消費(fèi)國，具不完全統(tǒng)計(jì)，我國吸煙人群占總?cè)丝诒嚷矢哌_(dá)百分之三十，且吸煙人口呈逐年上漲和年輕化的趨勢，煙草在給我國帶來利益的同時(shí)也對我國公民的健康產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。1992年《煙草專賣法》的頒布和2003年中國加入《煙草控制框架公約》，近二十多年來我國的控?zé)熯M(jìn)程得到一定的發(fā)展。2016年中央《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》的出臺，將控?zé)煹南嚓P(guān)工作提上了議程?？?zé)熈⒎ㄔ诋?dāng)下的中國已是刻不容緩的事宜。
控?zé)熈⒎?；法律效力；國家宏觀調(diào)控；市場自我監(jiān)管
一、當(dāng)前國際國內(nèi)形勢分析
(一)國際情況分析
人類社會進(jìn)入21世紀(jì)以來，人們對身體健康重視程度日益加深，而吸煙對人類身體健康造成了巨大危險(xiǎn)，故國內(nèi)外對立法控?zé)熯@一課題的探討十分熱衷。而立法控?zé)熞彩墙鉀Q吸煙問題的一條有效且高效途徑。
國外關(guān)于立法控?zé)煹难芯恳缜乙呀?jīng)取得較大的成效。早在20世紀(jì)初，日本就出臺了《未成年禁止吸煙法》，法律規(guī)定20歲以下禁止吸煙；之后日本又頒布了一系列關(guān)于煙草的法律及法規(guī)，如《煙草制造專賣法》、《健康日本21計(jì)劃》、《健康增進(jìn)法》等。而挪威，在1973年通過了《煙草法》，經(jīng)過三次修訂，在1988年修訂后規(guī)定所有墻壁及屋頂?shù)墓ぷ鏖g及公眾地方必須禁煙，1995年進(jìn)一步修訂，在2004年，規(guī)定在餐館和酒吧實(shí)行全面禁煙。2003年WHO通過的《煙草控制框架公約》呼吁所有國家開展合作控制煙草的廣泛流行，目前WHO的193個(gè)成員國中已有174個(gè)國家和地區(qū)締結(jié)了該公約，在全球范圍內(nèi)的控?zé)熯\(yùn)動也取得了一定的成果。
(二)國內(nèi)情況分析
據(jù)有關(guān)史料記載，煙草是明朝才傳入中國。在傳入初期，當(dāng)時(shí)的政府就意識到煙草所帶來的危害，當(dāng)局也做過禁止煙草流通的努力，但最終結(jié)果卻沒有達(dá)到禁煙的效果，煙草反而為越來越多的人所接受，清朝乾隆嘉慶年間，煙草在全中國基本普及，成為社會各階層消費(fèi)的生活品。新中國成立后，由于歷史的原因，在1978年以前，我國的各項(xiàng)立法工作處于停滯的狀態(tài)；自改革開放以來，我國在控?zé)煼矫娴牧⒎ㄒ驳玫搅诉M(jìn)步。1992年《煙草專賣法》的頒布，是我國關(guān)于煙草立法的一個(gè)里程碑事件。這部法律對公共場所吸煙進(jìn)行了一定的限制，但遺憾的是，沒有明確公共場所吸煙應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任?！蛾P(guān)于2011年起全國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)全面禁煙的決定》在2009年頒布，這樣一個(gè)決定，要求確保2011年實(shí)現(xiàn)全國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)全面禁煙目標(biāo)。然而國務(wù)院部委所頒布的決定，從法律的角度來看，其效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于人大及其常委會所頒布的法律，這樣的決定，所代表的國家意志，也就不太明顯了。《公共場所控制吸煙條例(送審稿)》，這部相對于大家而言較為陌生的條例，在2014年被起草，但至今仍未能進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的立法議程。2016年《“健康中國”規(guī)劃綱要》中明確指出，我國要全面推進(jìn)控?zé)熉募s，完善控?zé)煼矫娴牧⒎▓?zhí)法等工作。而地方上，2006年《煙草控制框架公約》在我國正式實(shí)施后，地方控?zé)熈⒎ㄈ〉昧艘欢ǖ倪M(jìn)展，截止2016年年底，我國已經(jīng)有18個(gè)城市建立起了相應(yīng)的控?zé)熃麩煑l例。地方性條例的效力，對于該地區(qū)而言，是具有一定意義的。從法律的層級上來看，地方性條例的效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于法律的效力。隨著世界范圍內(nèi)控?zé)熈⒎ㄟM(jìn)程的推進(jìn)，我國尚未出臺一部全國性的相關(guān)法律，而地方上的控?zé)煶蓢鴧s相當(dāng)顯著，能否把這種地方性立“法”上升為國家立法層面，還需要一個(gè)探索的過程，基于此分析，我們認(rèn)為是十分重要的。
二、我國控?zé)熈⒎ǖ睦Ь臣捌浞治?/h2>
通過上面的分析，我們可以得出一個(gè)結(jié)論：中國目前尚無一部法律性質(zhì)的控?zé)煼ǔ雠_，在控?zé)煼矫鎯H有少數(shù)國務(wù)院制定的行政法規(guī)或規(guī)章，其法律效力不言而喻。在地方上，不少城市制定了相應(yīng)的無煙條例，但是根據(jù)《中華人民共和國立法法》我們可以知道，地方上的立法必須以國家層面的法律為基礎(chǔ)，所制定的地方性法規(guī)和條例，不得違反國家所制定的法律規(guī)范。而我國目前尚無統(tǒng)一的控?zé)熈⒎?，因此地方性的控?zé)煑l例在某種程度上說是不具有法律效力的，是蒼白無力的。國家立法層面上的缺失，導(dǎo)致地方立法沒有統(tǒng)一規(guī)范，對于控?zé)熈⒎ǖ膱?zhí)法主體，也就存在爭議。
首先，中國傳統(tǒng)文化主流思想意識的影響。法律是反映著統(tǒng)治階級的意志，而在我國人民是國家的主人，因此法律體現(xiàn)著人民的意志。但對于煙草，其控制權(quán)掌握在國家手里，自古以來煙草就是生活的一個(gè)部分，社會中的社交禮儀中，見人遞煙也成為了一種常態(tài)。這種傳統(tǒng)的文化意識已經(jīng)深深的扎根于群眾的思想中。盡管我國大多數(shù)國民都知道吸煙有害健康，但卻沒有很強(qiáng)烈控?zé)煴Ｗo(hù)意識。對二手煙的認(rèn)識僅僅停留在表面，大多數(shù)人都存在著一定的誤區(qū)。甚至有部分人認(rèn)為雖然煙味非常難聞，但抽煙卻是生活中不可缺少的一部分，這樣一種錯(cuò)誤的觀念，深深地扎根于人民群眾的思想中。群眾意識的缺乏直接導(dǎo)致了國家難以出臺象征其控?zé)熞庵镜姆?。提高人民群眾對于控?zé)熈⒎ǖ囊庾R，對于當(dāng)下而言，應(yīng)當(dāng)成為控?zé)熈⒎ㄟ^程中很重要的一個(gè)組成部分。
其次，煙草行業(yè)所帶來的高額利益也是一個(gè)重要原因。煙草作為國家壟斷行業(yè)，煙草稅收保障著國家財(cái)政收入，煙草業(yè)所帶來的國家利益和公眾健康的群體利益的沖突意味著煙草業(yè)的如果繼續(xù)發(fā)展必定會犧牲一定的公眾的生命健康權(quán)。有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，煙草稅收遠(yuǎn)遠(yuǎn)抵不上煙草致病的醫(yī)療費(fèi)支出、吸煙致人死亡以及吸煙引發(fā)火災(zāi)所造成的經(jīng)濟(jì)損失的總額。
三、我國控?zé)熈⒎ǖ某雎?/h2>
我國煙草行業(yè)屬于國家壟斷行業(yè)，政府的支持對于煙草行業(yè)的發(fā)展有著舉足輕重的作用，同時(shí)煙草市場的良好競爭和自由交易也很重要。因此，我們認(rèn)為中國控?zé)熈⒎ǖ某雎?，在于國家的宏觀調(diào)控和煙草行業(yè)市場的自我監(jiān)管。煙草作為國家稅收的重要來源，在一定時(shí)期內(nèi)有其存在的必要性，完全的禁煙必定不符合當(dāng)前中國的國情，目前唯有在尊重市場機(jī)制的前提下，發(fā)揮市場的靈活度，以國家宏觀調(diào)控為導(dǎo)向，以地方性控?zé)熈⒎榛A(chǔ)，制定一部帶有中國特色社會主義體系的控?zé)煼ā?/p>
(一)明確政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)
政府與市場的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)自由與政府干預(yù)經(jīng)歷了此消彼長的斗爭，政府的角色定位，對于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著決定性的作用。我們認(rèn)為，在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中的全能政府已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要，對于目前的煙草行業(yè)而言，政府扮演著“裁判員”和“經(jīng)濟(jì)人”兩種角色，一方面政府需要通過對煙草行業(yè)的監(jiān)管從而達(dá)到維護(hù)市場自由競爭的目的，另一方面，政府需要通過對煙草行業(yè)進(jìn)行經(jīng)營和管理，因?yàn)闊煵葑鳛閲覊艛嘈袠I(yè)，政府作為其唯一合法擁有者必須對其進(jìn)行良好的經(jīng)營方能維持政府收入。政府所有的經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)，從其根源而言，是由人民讓渡其自身權(quán)利，與國家簽訂契約而賦予國家代表人民所執(zhí)行的一種公權(quán)力。這樣的一種經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)，對于政府而言，必然存在一定的邊界和合理利用的程度。就控?zé)熈⒎ǘ?，立法?yīng)有的層級順序被顛倒，授權(quán)立法即先制定行政法規(guī)等對于法律層級的規(guī)范，等條件成熟后再制定法律的逆運(yùn)用，是一種不正常的現(xiàn)象，而這樣的一種現(xiàn)象，在控?zé)熈⒎ㄉ系玫搅梭w現(xiàn)。因此，政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)的邊界所在，決定著控?zé)熈⒎ǖ纳疃群蛷V度。
(二)煙草行業(yè)的自律監(jiān)管
煙草這樣一種資源，根據(jù)其所屬性，我們可以認(rèn)為煙草市場是一種特殊的市場。理論上而言，政府在市場資源配置方面應(yīng)當(dāng)是中立的，政府在制定政策的過程中，其價(jià)值取向會因?yàn)槔婕瘓F(tuán)的導(dǎo)向而有所偏向，但總體而言，其利益分配應(yīng)當(dāng)考慮所有公民的利益，偏重于弱勢群體的保護(hù)和社會公共利益。國家的開支主要來源于稅收，而煙草行業(yè)對于國家稅收的貢獻(xiàn)，是不言而喻的。因此，煙草行業(yè)一方面需要國家的管理，另一方面，也需要其行業(yè)內(nèi)部的自律監(jiān)管。雖然說煙草所帶來的利潤是巨大的，但是在社會公共利益，具體而言是公眾的健康面前，我們應(yīng)當(dāng)更傾向于后者。行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)配合國家監(jiān)管的同時(shí)，形成自己的一套管理體系，目的在于為控?zé)熈⒎ㄌ峁┮粋€(gè)很好的環(huán)境。控?zé)煵⒉灰馕吨麩?，控?zé)熕枰_(dá)到的目的，并不是減少煙草行業(yè)的市場交易，而是基于社會公眾的公共利益，在某些場地進(jìn)行限制吸煙，因此，煙草行業(yè)的在保證煙草透明交易的前提下，為國家營造一個(gè)良好的控?zé)煭h(huán)境。
(三)國家的立法規(guī)范
面對目前各個(gè)城市的地方性控?zé)熈⒎?，在本文前已?jīng)闡述了其程序的不合法性。因此我們迫切需要針對各個(gè)地方的地方性立法，整合出一部全國性的控?zé)煼?。在充分考慮地區(qū)發(fā)展不平衡的前提下，制通過國家層次的立法對于整個(gè)國家的控?zé)熈⒎ù_定總的發(fā)展方向，并以法律的形式而賦予地方以一定的自由制定適合其發(fā)展的控?zé)煑l例，在充分尊重市場機(jī)制的前提下，平衡國家的煙草稅收利益和社會公眾的健康權(quán)益的同時(shí)，制定一部符合國情的法律。雖然說我國目前立法尚且存在諸多的問題，仍然還有很長的路需要我們?nèi)プ?，但我們相信，只要扎根于現(xiàn)狀，符合大多數(shù)人的利益而制定的法律，必將是高效、有力的法律。
綜合全文，要在全國的范圍內(nèi)制定一部控?zé)煹姆?，首先需要國家從法律制度上進(jìn)行保證，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)明確政府在市場中的地位和權(quán)力，保證煙草行業(yè)的健康發(fā)展；再次，煙草行業(yè)的自律監(jiān)管，對于控?zé)熈⒎ǖ陌l(fā)展，制造社會輿論，提高公民的控?zé)熞庾R，只有多方面共同發(fā)展，才會能真正促成控?zé)煼ǖ某雠_。
[1]劉宇.國內(nèi)外公共場所禁止吸煙立法分析[J].江蘇預(yù)防醫(yī)學(xué)，2015.
[2]余蔣敏.拱墅區(qū)室內(nèi)公共場所PM2.5與控?zé)熛嚓P(guān)性研究[D].浙江大學(xué)碩士論文，2015.
[3]張?zhí)锟?煙草在中國為何難禁？[J].記者觀察，2005.
* 江西財(cái)經(jīng)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目(編號：201710421187)。
D922.294
A
2095-4379-(2017)33-0022-02
凌堯帆(1998-)，男，安徽黃山人，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，本科在讀，研究方向：法學(xué)(法務(wù)會計(jì))方向。
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