內(nèi)蒙古口岸服務(wù)方式轉(zhuǎn)變研究*
——立體化法律服務(wù)網(wǎng)的建立與完善

孫 蕊

呼和浩特職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000

內(nèi)蒙古口岸服務(wù)方式轉(zhuǎn)變研究*
——立體化法律服務(wù)網(wǎng)的建立與完善

孫 蕊

呼和浩特職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000

內(nèi)蒙古自治區(qū)在向北開放戰(zhàn)略中處于重要地位，是國家“一帶一路”戰(zhàn)略中的重要節(jié)點(diǎn)。全區(qū)鐵路口岸、公路口岸、航空口岸、水運(yùn)口岸四種形態(tài)都存在，大部分口岸對蒙古國和俄羅斯開放。隨著內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和“一帶一路”戰(zhàn)略的提出，如何轉(zhuǎn)變服務(wù)理念、制定統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，更加突出口岸服務(wù)的安全與創(chuàng)新并舉，科學(xué)化與便利化、人性化并用的服務(wù)體制的建立就顯得尤為重要了。

內(nèi)蒙古口岸；特點(diǎn)；現(xiàn)狀；立體化法律服務(wù)網(wǎng)；建立與完善

一、內(nèi)蒙古口岸的特點(diǎn)

內(nèi)蒙古自治區(qū)位于中國北部，東西直線距離2400多公里，南北跨距1700多公里，地理形態(tài)呈現(xiàn)多樣性，既有森林又有大草原，既有隔壁沙漠也有山脈丘陵。與多樣性的地理形態(tài)對應(yīng)的是綿延4221公里的邊境線，這使得內(nèi)蒙古自治區(qū)在向北開放戰(zhàn)略中處于重要地位，是國家“一帶一路”戰(zhàn)略中的重要節(jié)點(diǎn)。目前，全區(qū)鐵路口岸、公路口岸、航空口岸、水運(yùn)口岸四種形態(tài)都存在，大部分口岸對蒙古國和俄羅斯開放。各口岸所處的地理位置不同，其具備的開放程度和戰(zhàn)略意義也不同。

內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府口岸辦公室是代表自治區(qū)人民政府管理協(xié)調(diào)口岸事務(wù)的主管部門。設(shè)有口岸的各盟、市、旗成立了口岸(委)辦，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、管理本地區(qū)的口岸工作?？诎吨鞴懿块T和各口岸辦主要負(fù)責(zé)口岸建設(shè)規(guī)劃、計(jì)劃并組織實(shí)施，協(xié)調(diào)邊防、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等國家口岸管理部門，為客戶提供服務(wù)。各口岸還設(shè)有外貿(mào)運(yùn)輸、外貿(mào)倉儲、代理等服務(wù)部門，為貨主、旅客提供良好的服務(wù)。

二、內(nèi)蒙古口岸服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建立的必要性

隨著內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和“一帶一路”戰(zhàn)略的提出，在發(fā)揮現(xiàn)有口岸工作的優(yōu)點(diǎn)和優(yōu)勢的同時(shí)，如何轉(zhuǎn)變服務(wù)理念、制定統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，更加突出口岸服務(wù)的安全與創(chuàng)新并舉，科學(xué)化與便利化、人性化并用的服務(wù)體制的建立就顯得尤為重要了。

2014年12月19日，內(nèi)蒙古自治區(qū)口岸辦為進(jìn)一步提升口岸管理和服務(wù)水平，根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)，結(jié)合國家和自治區(qū)的有關(guān)規(guī)定，組織制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)口岸管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》。該服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)包含口岸開放水平、保障水平、綜合管理水平、綜合服務(wù)水平、考核評價(jià)等多個層面，填補(bǔ)了自治區(qū)口岸工作在在口岸管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上的空白。但是，該標(biāo)準(zhǔn)在具有指導(dǎo)意義的同時(shí)，在具體性和可執(zhí)行性上仍有待提高。一個完整的口岸服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系涵蓋了管理和服務(wù)兩個層面，涉及到與口岸有關(guān)的設(shè)施、機(jī)構(gòu)、制度、環(huán)境、聯(lián)動等多方面的問題。因此，一個科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、具體明確、具有可操作性的口岸服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立對于口岸管理和服務(wù)水平的考核和提高是十分必要的。

三、內(nèi)蒙古口岸法律服務(wù)現(xiàn)狀分析

在整個口岸服務(wù)體系的建立過程中，法律服務(wù)是其中一個重要環(huán)節(jié)。經(jīng)過一個階段的課題調(diào)研，內(nèi)蒙古口岸的法律服務(wù)現(xiàn)狀呈現(xiàn)以下幾個特點(diǎn)：

服務(wù)理念上：積極協(xié)調(diào)、努力服務(wù)，但服務(wù)過程參與度不高。

調(diào)研中，滿洲里鐵路口岸在服務(wù)理念上，建立了積極的協(xié)調(diào)機(jī)制，責(zé)任管理制度、自我評價(jià)系統(tǒng)，并積極與企業(yè)溝通，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)與一關(guān)兩檢溝通協(xié)調(diào)，效率較高。在細(xì)節(jié)上，滿洲里鐵路口岸的口岸辦公場所設(shè)置上充分考慮到協(xié)調(diào)工作的便利性，口岸辦居中層，企業(yè)和其他管理部門分別居上下樓層。

策克口岸辦公室在口岸管理方面也有一些新的嘗試，把服務(wù)對象視為“顧客”，關(guān)注市場的反應(yīng)，積極招商引資。

內(nèi)蒙古各口岸辦在服務(wù)理念上能以服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，以協(xié)調(diào)和解決問題為目的。不足之處在于，在服務(wù)過程中，口岸管理決策內(nèi)容信息和服務(wù)性收費(fèi)信息透明度不高，公民口岸管理參與度有限，缺乏服務(wù)第三方監(jiān)督機(jī)制。

行政體例設(shè)置上：行政級別不對等，存在執(zhí)法權(quán)分散和行政效能不高的問題。

海關(guān)等單位級別較高，口岸部門在協(xié)調(diào)工作時(shí)帶來不便。另外，行政執(zhí)法權(quán)的分散和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)競和多頭執(zhí)法容易造成行政部門間的推諉，行政效能低下。調(diào)研中，滿洲里公路口岸旅游人員通關(guān)費(fèi)及車輛保涵收費(fèi)的收取設(shè)置上即存在行政效能有待提高的問題。監(jiān)管體制上權(quán)力博弈的難題不易破解。

立法上：適用口岸管理的專門的規(guī)范性法律文件缺失，現(xiàn)行可依據(jù)的政策和管理辦法居多。

檢驗(yàn)檢疫、海關(guān)部門都有自己適用的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章等規(guī)范性法律文件，但現(xiàn)在口岸系統(tǒng)缺失可以適用的同級別的專門規(guī)范性法律文件?，F(xiàn)有較新可適用的規(guī)范性文件主要包括：《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)口岸工作支持外貿(mào)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2015〕16號)，《國務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》(國發(fā)〔2015〕72號文)，《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊民互市貿(mào)易區(qū)管理辦法(試行)》，(內(nèi)政辦發(fā)〔2017〕38號)，內(nèi)蒙古自治區(qū)口岸管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(試行)(2014年12月)等。其中，政策和管理辦法居多。

執(zhí)法上：有針對企業(yè)和公民的法律服務(wù)，但服務(wù)方式單一。

“一關(guān)兩檢”及各口岸做到了一定程度的政務(wù)公開，在法律服務(wù)和政策的宣傳上有自己的方法，但宣傳上還是多以法律宣傳手冊等傳統(tǒng)形式。宣傳形式上過于單一，缺乏針對性和創(chuàng)新性。

司法上：部分口岸能與公檢法等司法部門形成聯(lián)動機(jī)制。

隨著口岸的開放，人員的流動數(shù)量會不斷增加，人員之間的復(fù)雜性會導(dǎo)致打架、滋事、盜竊、賭博、有償陪侍等治安案件頻發(fā)，人民生活秩序和財(cái)產(chǎn)安全受到威脅。地處邊境的口岸，邊防、武警、公安在分工和管理權(quán)限設(shè)置上不禁相同，難免會造成一些案件發(fā)生后得不得到及時(shí)處置。另外，對蒙古國和俄羅斯開放的口岸，還會存在對外貿(mào)易中的糾紛，如何快速高效的解決糾紛也是體現(xiàn)口岸法律服務(wù)水平的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。

滿洲里市檢察院對口岸地區(qū)犯罪情況進(jìn)行深入調(diào)研，認(rèn)真聽取進(jìn)出境企業(yè)、商旅人員和口岸管理部門的意見建議，建立了滿洲里口岸檢察室，積極搭建與口岸執(zhí)法部門的銜接平臺，完善工作機(jī)制。在工作中檢察人員進(jìn)行便捷服務(wù)、專門服務(wù)和專人服務(wù)。檢查室與邊檢、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、外事、旅游等口岸相關(guān)職能部門建立健全聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)信息交流和情況通報(bào)，實(shí)現(xiàn)線索移送和信息共享。[1]2013年4月，滿洲里市人民法院正式掛牌成立涉外民商事審判庭，專門負(fù)責(zé)審理發(fā)生在邊境地區(qū)、訴訟標(biāo)的額在100萬元以下的民商事涉外案件。為更好地為口岸提供司法服務(wù)，法官們經(jīng)常深入到國際商貿(mào)中心、中蘇步行街等貿(mào)易人員密集地，就商戶關(guān)心的涉外買賣合同糾紛、訴訟程序等內(nèi)容發(fā)放宣傳資料；現(xiàn)場釋法，通過俄語、蒙語及漢語向國內(nèi)外游客講解我國法律法規(guī)，向他們宣傳如何保護(hù)自身權(quán)益；發(fā)放便民聯(lián)系卡，對外公布辦公電話，接受法律咨詢、答疑解惑……涉外民商事審判正成為滿洲里法院一張靚麗的新名片。[2]

四、內(nèi)蒙古口岸立體化法律服務(wù)網(wǎng)的建立與完善

基于內(nèi)蒙古口岸服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變要求和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建立的需要，一個立體化的法律服務(wù)網(wǎng)的建立和完善有其必要性。

《國務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》中提出：提升政府公共信息服務(wù)水平，加快推進(jìn)電子政務(wù)、電子商務(wù)、遠(yuǎn)程教育、遠(yuǎn)程醫(yī)療等信息化建設(shè)，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┽t(yī)療、交通、治安、就業(yè)、維權(quán)、法律咨詢等方面的公共服務(wù)信息。

立體法律服務(wù)網(wǎng)的建立和完善應(yīng)該是以口岸服務(wù)對象的企業(yè)和公民為核心展開研究?？v向上包括海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等部門在內(nèi)的監(jiān)管機(jī)關(guān)與企業(yè)之間是行政隸屬管理關(guān)系，計(jì)劃監(jiān)管機(jī)關(guān)的執(zhí)法理念、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法手段等多個角度入手，分析和研究怎樣增強(qiáng)以服務(wù)企業(yè)為導(dǎo)向的軟實(shí)力管理能力的提升。例如：對外國企業(yè)的法律法規(guī)宣講、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)名錄的建立、法律服務(wù)窗口的完善等。橫向上企業(yè)和公民除了和監(jiān)管機(jī)關(guān)的隸屬管理關(guān)系以外，在市場經(jīng)濟(jì)中還存在與法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的橫向法律關(guān)系。在服務(wù)的主體上，可以體現(xiàn)為專門的咨詢服務(wù)公司或律師事務(wù)所的口岸經(jīng)濟(jì)法律服務(wù)業(yè)務(wù)。法律服務(wù)機(jī)構(gòu)可以為企業(yè)和公民提供諸如知識產(chǎn)權(quán)法律服務(wù)、礦產(chǎn)資源類投資法律服務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)法律服務(wù)、金融專項(xiàng)法律服務(wù)、稅務(wù)法律服務(wù)、海事海商法律服務(wù)、危機(jī)處置法律服務(wù)以及參與談判、風(fēng)險(xiǎn)評估，甚至還可以展開跨國律師事務(wù)所的合作。

具體來講，包括以下幾個方面的建立和完善：

(一)服務(wù)理念層面

在政策制定和具體服務(wù)中，地方政府和相關(guān)管理部門應(yīng)該以企業(yè)和公民的利益為出發(fā)點(diǎn)，在公民、企業(yè)和口岸辦公室之間建立信任和協(xié)作關(guān)系?？诎豆芾碇贫鹊淖罱K實(shí)踐者的公民和企業(yè)應(yīng)該從管理制度的被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c者。公民和企業(yè)參與度的提高有助于提高管理制度的科學(xué)性和可操作性，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)漏洞和缺陷，及時(shí)完善制度。參與的方式可以是聽證會、座談會、網(wǎng)絡(luò)等多種形式。制度制定的透明度和參與度與公民、企業(yè)的服務(wù)滿意度密切相關(guān)。

(二)行政體例設(shè)置層面

行政執(zhí)法權(quán)的分散和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)競和多頭執(zhí)法容易造成行政部門間的推諉，行政效能低下。

調(diào)研阿拉山口岸時(shí)，2013年6月，阿拉山口市各機(jī)構(gòu)組建和人員配備全面完成，形成了“一市一委一區(qū)”(阿拉山口市、阿拉山口口岸管理委員會、阿拉山口綜合保稅區(qū))“三位一體”的管理架構(gòu)。但阿拉山口岸的行政設(shè)置是否具有通用性值得商榷、借鑒和研究。

內(nèi)蒙古策克口岸在行政設(shè)置上接近但又區(qū)別于阿拉山口岸。內(nèi)蒙古策克口岸具體管理工作是由內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善盟額濟(jì)納旗(縣)政府領(lǐng)導(dǎo)的口岸辦公室負(fù)責(zé)的，策克口岸辦公室于1993年6月23日成立，由額濟(jì)納旗(縣)人民政府口岸管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)，額濟(jì)納旗口岸辦公室為科級常設(shè)機(jī)構(gòu)，是同時(shí)處理口岸相關(guān)事務(wù)、外事事務(wù)、口岸外事旅游事務(wù)的辦公室。策克口岸辦公室由額濟(jì)納旗(縣)旗委領(lǐng)導(dǎo)直接領(lǐng)導(dǎo)，口岸辦公室一個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)多項(xiàng)業(yè)務(wù)，其中旗委領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)決策，下屬辦公室工作人員負(fù)責(zé)具體事務(wù)處理和執(zhí)行。所有事務(wù)集中處理，政府提供一站式服務(wù)，多個問題在一個部門就可以解決，為中蒙企業(yè)提供便利。口岸辦公室職能集中，由額濟(jì)納旗政府領(lǐng)導(dǎo)管理，有利于口岸的規(guī)劃制定和發(fā)展，使后期規(guī)劃能順利執(zhí)行。[3]

(三)立法層面

檢驗(yàn)檢疫、海關(guān)部門都有自己適用的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章等規(guī)范性法律文件，但現(xiàn)在口岸系統(tǒng)缺失可以適用的同級別的專門規(guī)范性法律文件?，F(xiàn)有較新可適用的規(guī)范性文件主要包括：《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)口岸工作支持外貿(mào)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2015〕16號)，《國務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》(國發(fā)〔2015〕72號文)，《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊民互市貿(mào)易區(qū)管理辦法(試行)》，(內(nèi)政辦發(fā)〔2017〕38號)，內(nèi)蒙古自治區(qū)口岸管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(試行)(2014年12月)。其他地區(qū)近幾年頒行的地方性法規(guī)主要包括：《河北口岸服務(wù)辦法》(河北省政府頒行，2015年2月施行)，《江蘇省港口口岸碼頭開放管理規(guī)定》(江蘇省政府頒行，2013年2月施行)，《上海口岸服務(wù)條例》(上海市人大頒行，2012年3月1日起施行)，《珠海市口岸管理?xiàng)l例》(珠海市政府，2013年3月1日施行)等。目前，很多地方性法規(guī)都存在頒行時(shí)間早，存在需要更新和修訂的情形。沒有立法層面的對等，在執(zhí)法和司法的過程中就會缺乏依據(jù)?？诎都白再Q(mào)區(qū)的發(fā)展迫切需要國家層面上法律制度的統(tǒng)一性架構(gòu)，在一定程度上授權(quán)地方立法的個體性和創(chuàng)新性。

(四)執(zhí)法層面

“一關(guān)兩檢”及各口岸做到了一定程度的政務(wù)公開，在法律服務(wù)和政策的宣傳上有自己的方法，如滿洲里鐵路口岸這方面，有積極的協(xié)調(diào)機(jī)制，責(zé)任管理制度、自我評價(jià)系統(tǒng)，并積極與企業(yè)溝通，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)與一關(guān)兩檢溝通協(xié)調(diào)，效率較高。在調(diào)研新疆博州阿拉善口岸時(shí)，他們的政府功能除了行政管理外，也有法律服務(wù)機(jī)構(gòu)主要解決工程類工資拖欠的法律糾紛。通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古口岸在法律服務(wù)能力和服務(wù)方式上的力度和針對性、創(chuàng)新性等方面仍有待提高。

調(diào)研北京首都機(jī)場的空港服務(wù)管理過程中，我們發(fā)現(xiàn)，北京海關(guān)在關(guān)務(wù)公開方面，以貼標(biāo)識、立牌子(一人高的標(biāo)識桿)，公告欄的形式把辦理的程序，需要告知大家的法律法規(guī)展現(xiàn)在旅客面前，達(dá)到關(guān)務(wù)公開的作用。標(biāo)識牌子比較多、分類詳細(xì)，申報(bào)前告知旅客，讓旅客主動申報(bào)。同時(shí)通過電視、微信公眾號把相關(guān)辦理程序、法律法規(guī)提前告知給旅客。電視節(jié)目中也在播出，尤其在節(jié)日、一些節(jié)點(diǎn)的時(shí)候進(jìn)行廣泛宣傳。在節(jié)日、節(jié)點(diǎn)時(shí)在航站樓與其它單位一起做宣傳，使用擺臺子，發(fā)宣傳冊等方式(如：學(xué)雷鋒日活動)。申報(bào)臺那里擺放“青年文明號”的牌子，接受旅客的監(jiān)督，開門迎客的方式，有什么意見可以去那里提，例如：通關(guān)體驗(yàn)不好也可提意見，有什么要求也可以提。這些都為內(nèi)蒙古口岸法律服務(wù)方式多樣化提供了很好的借鑒經(jīng)驗(yàn)。

(五)司法層面

《國務(wù)院關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》中提出：提升邊境地區(qū)國際執(zhí)法合作水平。建立邊境地區(qū)國際執(zhí)法合作聯(lián)席會議機(jī)制，加大對邊境地區(qū)開展執(zhí)法合作的授權(quán)，支持邊境地區(qū)公安機(jī)關(guān)與周邊國家地方警務(wù)、邊檢(移民)、禁毒、邊防等執(zhí)法部門建立對口合作機(jī)制。

滿洲里檢察院和法院在口岸工作中服務(wù)態(tài)度和方式的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了能動性和主動性，積極踐行聯(lián)席會議機(jī)制。內(nèi)蒙古其他口岸在于司法機(jī)關(guān)協(xié)同工作方面可以向滿洲里口岸學(xué)習(xí)。

(六)橫向法律服務(wù)層面

口岸管理部門是否可以向社會律師事務(wù)所等第三方法律服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)出邀請，建立法律服務(wù)資源名錄庫，方便企業(yè)和個人在發(fā)生糾紛時(shí)及時(shí)尋求法律救濟(jì)?？诎恫块T還可以定期根據(jù)相關(guān)具體服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對第三方法律服務(wù)進(jìn)行評定，以達(dá)到良好的三贏效果。

綜上所述，內(nèi)蒙古口岸服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，立體法律服務(wù)網(wǎng)的建立和完善，是兩個方向多個方面的集合體。其中既需要國家層面立法的完善和制度的配套，又需要內(nèi)蒙古各口岸服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變；既需要企業(yè)和公民的積極參與又需要社會第三方機(jī)構(gòu)的積極配合。換言之，我們的目標(biāo)是建立集一個合法化、合理化、科學(xué)化、便利化和人性化于一體的服務(wù)體系。

[1]http：//blog.sina.com.cn/s/blog_12fd233680102uz7k.html.

[2]http：//nmgfy.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1526061.shtml.

* 內(nèi)蒙古商務(wù)廳口岸辦公室2017年度內(nèi)蒙古口岸服務(wù)方式轉(zhuǎn)變研究項(xiàng)目。

F752.8

A

2095-4379-(2017)33-0017-03

孫蕊(1980-)，女，漢族，河北石家莊人，法學(xué)碩士，呼和浩特職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)院，講師，研究方向：訴訟法學(xué)。