淺析電力設(shè)施保護(hù)中的法律問題及防范對策

楊嘯舒

（610000 國網(wǎng)四川省電力公司檢修公司 四川 成都）

淺析電力設(shè)施保護(hù)中的法律問題及防范對策

楊嘯舒

（610000 國網(wǎng)四川省電力公司檢修公司 四川 成都）

電作為一種無形的物質(zhì)，必須通過有形的載體將其傳輸。因此電力設(shè)施，特別是輸電設(shè)施是電力系統(tǒng)賴以運(yùn)行的載體，也是發(fā)電、輸電、供電和用電不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)，任何一個(gè)部分被損壞都將使電力供應(yīng)和使用發(fā)生中斷，直接影響到國民經(jīng)濟(jì)健康有序的發(fā)展和社會(huì)生活的安定和諧。本文從電力企業(yè)電力設(shè)施保護(hù)的角度，通過分析當(dāng)前我國電力設(shè)施保護(hù)情況不容樂觀的背后所折射出來的法律缺陷，對其所涉及的法律問題進(jìn)行系統(tǒng)研究，并提出現(xiàn)行法律框架下電力設(shè)施保護(hù)的法律對策，探索電力設(shè)施保護(hù)工作的創(chuàng)新理念和路徑，對于構(gòu)建電力設(shè)施保護(hù)法律風(fēng)險(xiǎn)的防控體系，切實(shí)保護(hù)電力設(shè)施安全具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

電力設(shè)施；法律保護(hù)；授權(quán)執(zhí)法

電力工業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。電力設(shè)施是電能生產(chǎn)、輸送、供應(yīng)的載體,是重要的社會(huì)公用設(shè)施,電力設(shè)施安全保護(hù)是保障供用電安全和維護(hù)社會(huì)公共安全的重要內(nèi)容。但是近年來,受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使之下,各地方盜竊、破壞電力設(shè)施情況日益嚴(yán)重,電力線路、塔桿、變電站內(nèi)接地銅線等設(shè)施常常被盜,有的單位和個(gè)人不顧電力線路的安全,在電力線路、設(shè)施的保護(hù)范圍內(nèi)挖砂、取土、采石、放炮、燒荒等,甚至導(dǎo)致線路跳閘的事故。這些都造成企業(yè)巨大的經(jīng)濟(jì)損失和國有資產(chǎn)的流失。

一、電力設(shè)施保護(hù)效能薄弱的現(xiàn)狀

（一）電力線路相鄰關(guān)系處理困難

一是違章林木修剪難，影響正常用電和公共安全。樹竹與線路距離過近，造成輸電線路對樹竹放電，導(dǎo)致線路跳閘，可能引發(fā)大面積停電，易引發(fā)人身傷亡事故。為此，公司員工在線路巡視中，經(jīng)常需要協(xié)商修剪危及線路安全的，存活率高、生長速度快的林木。但建設(shè)時(shí)已獲得補(bǔ)償林木權(quán)利人或建設(shè)后違法栽種人，卻以權(quán)利保護(hù)為由拒絕修剪或漫天要價(jià)，如砍伐巨桉樹時(shí)要求按承包期限內(nèi)林木自然生長輪數(shù)賠償、銀杏樹高于市場價(jià)格2～3倍賠償?shù)取?/p>

二是違章建房屢禁不止。在已形成的電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)，違規(guī)建筑危及線路安全運(yùn)行，尤其在農(nóng)村地區(qū)，私搭亂建、先建后批的現(xiàn)象屢禁不止，對公司發(fā)出的《整改通知書》拒不執(zhí)行。同時(shí)有關(guān)部門在審批建房用地時(shí)，因?yàn)槿狈徟鷾贤C(jī)制，導(dǎo)致建筑物違規(guī)在電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)。

三是線路與其他管線存在沖突。根據(jù)《電力設(shè)施保護(hù)條例》規(guī)定，管道與線路交叉通過時(shí)，雙方單位應(yīng)進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成一致后方可開工。但由于缺乏協(xié)商的具體原則及在電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)施工作業(yè)的溝通機(jī)制，導(dǎo)致對電力設(shè)施的保護(hù)力度削弱。

（二）現(xiàn)行法律規(guī)定不夠具體，政府規(guī)章效力有限

雖然對電力設(shè)施有《電力法》、《電力設(shè)施保護(hù)條例》等法律法規(guī)的保護(hù)，但其規(guī)定存在不具體、可操作性缺乏、效力不夠等問題，具體表現(xiàn)在：一是《電力法》規(guī)定不夠具體，缺乏可操作性。該法規(guī)定，對可能危及電力設(shè)施安全的作業(yè)，須經(jīng)電力管理部門批準(zhǔn)并采取安全措施后方可進(jìn)行，但缺乏對具體審批程序的規(guī)定，使得對電力設(shè)施的保護(hù)實(shí)效削弱。二是地方政府規(guī)章的效力明顯較弱，如《四川省電力設(shè)施保護(hù)實(shí)施辦法》中明確規(guī)定在線路兩側(cè)新建建筑物時(shí)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過電力行政管理部門批準(zhǔn)，但實(shí)踐中相關(guān)單位并不執(zhí)行。

二、電力設(shè)施保護(hù)效能薄弱的原因分析

（一）電力設(shè)施保護(hù)司法領(lǐng)域適用誤區(qū)

盜竊、破壞電力設(shè)施行為的法律定性：

根據(jù)我國《刑法》、修正案和司法解釋的規(guī)定，盜竊、破壞電力設(shè)施行為可能觸犯刑法領(lǐng)域的二個(gè)罪名：刑法118、119條規(guī)定的破壞電力設(shè)備罪、過失損壞電力設(shè)備罪及264條規(guī)定的盜竊罪。從眾多的電力設(shè)施偷盜案的判決來看，區(qū)分破壞電力設(shè)備罪，盜竊罪對于打擊電力設(shè)施犯罪行為，保護(hù)電力設(shè)施有著至關(guān)重要的作用。

（二）兩罪之間存在的三點(diǎn)不同

第一，侵犯客體。破壞電力設(shè)備罪侵犯的是公共安全，即不特定多數(shù)人的生命、健康和重大公私財(cái)物的安全，侵害對象特定為電力設(shè)備。盜竊罪侵犯的是公私財(cái)物的所有權(quán)，其侵害的對象為財(cái)物，也包括電力設(shè)施。

“偷盜的電力設(shè)施是否正在使用”是從客體方面區(qū)分兩罪的關(guān)鍵。參照最高人民法院2007年8月13日《最高人民法院關(guān)于審理破壞電力設(shè)備刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，本解釋所稱電力設(shè)備，是指處于運(yùn)行、應(yīng)急等使用中的電力設(shè)備；已經(jīng)通電使用，只是由于枯水季節(jié)或電力不足等原因暫停使用的電力設(shè)備；已經(jīng)交付使用但尚未通電的電力設(shè)備。不包括尚未安裝完畢，或者已經(jīng)安裝完畢但尚未交付使用的電力設(shè)備。凡破壞、偷盜以上范圍所屬電力設(shè)備，以破壞電力設(shè)備罪論。

第二，主觀方面。盜竊罪在主觀方面只能由直接故意構(gòu)成，即非法占有為目的。破壞電力設(shè)備罪既可以由直接故意構(gòu)成，也可以由間接故意構(gòu)成，甚至過失也構(gòu)成犯罪，犯罪的動(dòng)機(jī)多是為了節(jié)省錢財(cái)?shù)?。偷盜電力設(shè)施中主觀上的故意更體現(xiàn)在為了謀取錢財(cái)而放任高壓觸電的危險(xiǎn)及對社會(huì)的危害。

第三，客觀要件。盜竊罪客觀方面表現(xiàn)為秘密竊取公私財(cái)物數(shù)額較大的行為，要求盜竊的數(shù)額必須達(dá)到較大或者多次，才能構(gòu)成犯罪，而破壞電力設(shè)備罪客觀方面表現(xiàn)為電力設(shè)備的破壞行為，可以通過積極的作為和消極的不作為兩種方式實(shí)現(xiàn)。積極的作為方式主要有偷割、偷拆電力設(shè)備，毀壞電力設(shè)備的重要部件，采用爆炸、放火的方式破壞電力設(shè)備，在電力設(shè)備中摻放雜物等；消極的不作為比較少見，主要表現(xiàn)為對電力設(shè)備負(fù)有維修保護(hù)職責(zé)的工作人員發(fā)現(xiàn)電力設(shè)備存在故障卻放任不管，導(dǎo)致危險(xiǎn)發(fā)生。這些行為有可能引起人員傷亡或重大公共財(cái)物遭受損失，即危害了公共安全。要認(rèn)定盜竊電力設(shè)施的行為是否足以危害公共安全，必須根據(jù)被破壞的具體對象、破壞的具體部位和破壞的方法以及破壞的損害程度等來綜合分析認(rèn)定，不能簡單的以被盜竊電力設(shè)施的本身價(jià)值來認(rèn)定。

三、改善電力設(shè)施保護(hù)效能薄弱的具體對策

（一）立法上應(yīng)當(dāng)明確電力設(shè)施的保護(hù)主體

現(xiàn)行電力法和電力設(shè)施保護(hù)條例規(guī)定的電力設(shè)施保護(hù)主體包括電力管理部門“電力企業(yè)”公安機(jī)關(guān)和人民群眾，這種多頭保護(hù)在實(shí)踐中會(huì)導(dǎo)致互相推諉而最終無人保護(hù)，所以筆者建議在立法上首先應(yīng)當(dāng)明確電力設(shè)施的法定保護(hù)主體，并且明確其保護(hù)的具體權(quán)力和職責(zé))具體而言，應(yīng)當(dāng)規(guī)定電力企業(yè)作為電力設(shè)施的保護(hù)主體，理由是:第一，電力屬于高危險(xiǎn)、高技術(shù)行業(yè)，只有具備專業(yè)的電力技術(shù)資質(zhì)的人員才有能力去維護(hù)，就上述幾類主體，只有電力企業(yè)才具備專業(yè)的技術(shù)和專業(yè)的人員，由其設(shè)施保護(hù)，具備人員和技術(shù)優(yōu)勢；第二，電力設(shè)施的安裝、投入運(yùn)行首先是由電力企業(yè)進(jìn)行，電力設(shè)施安裝結(jié)束投入運(yùn)行的過程電力企業(yè)都是全程參與的，如果在安裝、投入運(yùn)行之后再由他人保護(hù)，可能由于不了解具體情況而無法實(shí)施，由電力企業(yè)在安裝、入運(yùn)行的過程中采取保護(hù)措施具備地理優(yōu)勢；第三，電力企業(yè)在生產(chǎn)、供應(yīng)電力過程中要收取相應(yīng)的費(fèi)用，是電力運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)受益者，按照供用電合同的關(guān)系，電力企業(yè)也應(yīng)當(dāng)提供安全的設(shè)施和符合約定的電量，由其保護(hù)電力設(shè)施符合合同法律的原理。

對于電力設(shè)施保護(hù)條例中規(guī)定的其他主體，如公安機(jī)關(guān)，并沒有法定的保護(hù)電力設(shè)施的職責(zé)，只有在自己職權(quán)范圍內(nèi)對破壞電力設(shè)施、盜竊電力設(shè)施、盜竊電力等犯罪行為依法偵查的職責(zé))人民群眾只有對于破壞電力設(shè)施等違法行為舉報(bào)或揭發(fā)的義務(wù)，但不應(yīng)當(dāng)是法定的保護(hù)主體。

（二）授權(quán)供電企業(yè)行使電力行政執(zhí)法

1.供電企業(yè)行使電力行政執(zhí)法的依據(jù)

電力行政主管部門是行使電力行政執(zhí)法的主體，但是法律、法規(guī)授權(quán)的組織也可以成為行政執(zhí)法的主體。《行政處罰法》第十七條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰”，即除了行政管理職能的行政機(jī)關(guān)擁有行政處罰權(quán)外，經(jīng)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的非電力行政管理機(jī)構(gòu)的其他組織也可以行使行政處罰權(quán)。

公共事務(wù)是相對私人事務(wù)的一個(gè)概念，是指涉及全體社會(huì)成員的共同利益的社會(huì)事務(wù)，具有社會(huì)性、公益性。管理公共事務(wù)職能是指某一組織可以提供涉及全體社會(huì)成員公共利益的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，這一職能為個(gè)人無法或不愿完成，該職能的行使將使全體社會(huì)成員受益。從這一點(diǎn)而言，供電企業(yè)具備管理公共事務(wù)職能。

按照《電力供應(yīng)與使用條例》的規(guī)定，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)“依法負(fù)責(zé)本供區(qū)內(nèi)的電力供應(yīng)與使用的業(yè)務(wù)工作”，電網(wǎng)經(jīng)營管理的是公共物品，更牽涉供區(qū)內(nèi)全體公眾的共同需求、共同利益，因此完全具備公共事務(wù)管理職能，符合《行政處罰法》的授權(quán)條件。

2.供電企業(yè)可以作為被授權(quán)的電力行政執(zhí)法主體

在地方立法授權(quán)供電企業(yè)行使行政執(zhí)法權(quán)的問題上，在學(xué)術(shù)界有不同的認(rèn)識。

持反對意見者認(rèn)為，供電企業(yè)作為市場主體，其原有的行政職能已經(jīng)消失。其次，如果作為市場主體的供電企業(yè)擁有電力行政執(zhí)法權(quán)，將集民事賠償請求權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)于一身，有悖市場經(jīng)濟(jì)條件下市場主體地位平等的原則。

持同意觀點(diǎn)者認(rèn)為：一是電力體制改革的重心是政企分開，通過立法授權(quán)將電力行政執(zhí)法交由供電企業(yè)行使并未改變其企業(yè)性質(zhì)。二是供電企業(yè)具有較充分的人力、物力等資源，且具有一定技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，如能由供電企業(yè)來行使電力設(shè)施和電能保護(hù)的行政執(zhí)法權(quán)，能夠彌補(bǔ)當(dāng)前電力管理部門電力行政執(zhí)法能力之不足。三是電企業(yè)即使在體制改革后仍屬于具有國家壟斷和社會(huì)公用性質(zhì)的企業(yè)，符合作為授權(quán)行使行政執(zhí)法權(quán)的主體條件。如果以地方立法形式授權(quán)具有獨(dú)立法人地位的供電企業(yè)行使該區(qū)域的電力設(shè)施和電能保護(hù)的行政執(zhí)法權(quán)，則會(huì)使供電企業(yè)獲得依法授權(quán)行使電力行政執(zhí)法權(quán)的法律依據(jù)。綜上所述，供電企業(yè)經(jīng)授權(quán)可以行使電力行政執(zhí)法權(quán)。