試論憲法社會(huì)保障條款的修改路徑

徐 曉

（317200 浙江省天臺(tái)縣人民法院 浙江 天臺(tái)）

試論憲法社會(huì)保障條款的修改路徑

徐 曉

（317200 浙江省天臺(tái)縣人民法院 浙江 天臺(tái)）

2004年《憲法修正案》增加兩款有關(guān)社會(huì)保障權(quán)的條文，從而使公民的社會(huì)保障權(quán)有進(jìn)一步完善的趨勢(shì)。本文針對(duì)《憲法》中有關(guān)社會(huì)保障權(quán)的四個(gè)條款，對(duì)條款進(jìn)行了詳細(xì)的辨析，提出存在的問(wèn)題包括未把社會(huì)保障權(quán)做為公民的基本權(quán)利寫入憲法；把某些個(gè)別權(quán)利而非基本權(quán)利寫入憲法；憲法文本邏輯有待完善等問(wèn)題。進(jìn)而提出《憲法》社會(huì)保障條款的修改路徑。

社會(huì)保障權(quán)；基本權(quán)利；社會(huì)福利權(quán)；路徑

一、問(wèn)題的提出

2004年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》增加兩款內(nèi)容：國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度以及國(guó)家尊重和保障人權(quán)。這兩個(gè)條款都與社會(huì)保障有關(guān)。由此，我國(guó)《憲法》對(duì)學(xué)界已經(jīng)熱議了許多年的社會(huì)保障有了回應(yīng)。在我國(guó)《憲法》中主要有四個(gè)條款（第14條、第33條、第44條、第45條）有關(guān)社會(huì)保障，這些規(guī)定對(duì)于社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)，尤其是在我國(guó)因立法機(jī)關(guān)怠于立法而導(dǎo)致的社會(huì)保障法律缺失的情況下，更是具有非比尋常的積極意義。于此同時(shí)，我國(guó)憲法中有關(guān)社會(huì)保障條款還存在不完善之處。主要體現(xiàn)在以下三方面：

（1）《憲法》第14條第4款規(guī)定“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”和第33條第3款規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，這兩個(gè)條款作為表述社會(huì)保障和人權(quán)保障的概括性條款，雖然可以在一定程度上彌補(bǔ)規(guī)則適用的局部有效性所帶來(lái)的權(quán)利缺失[1]，但他本身畢竟只是一種方針條款，只能作為對(duì)國(guó)家公權(quán)力日后行為的一種方針指示，其政治、道德上的意義遠(yuǎn)勝于其法律上的意義，不可能產(chǎn)生具體法規(guī)的約束力，公民也不可能通過(guò)援引該條款而獲得權(quán)利之救濟(jì)。[2]

（2）《憲法》第44條規(guī)定“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國(guó)家和社會(huì)的保障?！边@個(gè)條文規(guī)定與憲法的基本精神不相符合。理由主要有以下兩點(diǎn)：

第一，憲法權(quán)利是普遍而非個(gè)別公民的權(quán)利。憲法上的“人”必然是無(wú)差別的任何公民。因此之故，憲法如果規(guī)定權(quán)利的話，那就應(yīng)當(dāng)是關(guān)于所有人的，憲法權(quán)利應(yīng)當(dāng)是共同體的每個(gè)成員都能無(wú)差別享有的權(quán)利。[3]而企事業(yè)職工、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員只是“個(gè)別人”，憲法絕不是個(gè)別人的意志的體現(xiàn)，所以第44條是不符合憲法的基本精神。

第二，憲法的權(quán)利是基本而非普通的權(quán)利。憲法是一個(gè)國(guó)家的根本大法，憲法只能規(guī)定最根本的方面，而不可能面面俱到。憲法只能保障公民最基本的生活需要，而不可能有過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)。憲法只規(guī)定“對(duì)公民生活產(chǎn)生重要影響的關(guān)系到人性本質(zhì)的基本權(quán)利”所以只有關(guān)于公民的生命、自由和財(cái)產(chǎn)方面的權(quán)利才是憲法應(yīng)當(dāng)規(guī)定的內(nèi)容。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的離退休制度并不是一項(xiàng)基本權(quán)利，這只是個(gè)別公民的普通權(quán)利而已，不是所有的公民都涉及。把只是涉及個(gè)別人的普通權(quán)利寫入一個(gè)國(guó)家的根本大法是有悖法律權(quán)威性的。

（3）《憲法》第45條規(guī)定了公民有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，本文認(rèn)為條款中的物質(zhì)幫助權(quán)主要有以下幾個(gè)方面的缺陷：物質(zhì)幫助權(quán)語(yǔ)意不清，沒有統(tǒng)一的解釋，且物質(zhì)幫助權(quán)保障水平的低層次性，無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。“物質(zhì)幫助權(quán)”不能與國(guó)際立法接軌。世界上國(guó)家的社會(huì)保障法的發(fā)展和趨同，以及國(guó)際立法的推動(dòng)，例如，根據(jù)聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》的規(guī)定，已經(jīng)基本明確了社會(huì)保障的內(nèi)涵和外延：社會(huì)保障權(quán)包括社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)、社會(huì)救濟(jì)權(quán)、社會(huì)福利權(quán)等主要內(nèi)容。而“物質(zhì)幫助權(quán)”則不是國(guó)際上通用的概念，在社會(huì)保障上無(wú)法做到國(guó)際接軌。

二、《憲法》社會(huì)保障條款修改路徑分析

從純粹立法技術(shù)的層面來(lái)說(shuō)，一部憲法關(guān)于“社會(huì)保障”一個(gè)事項(xiàng)即設(shè)有四個(gè)條文，或以為重視，實(shí)際是立法技術(shù)上的重大瑕疵——條條沾邊，卻沒有一條完備、切中要害、管用。本文通過(guò)對(duì)四個(gè)條文的分析認(rèn)為應(yīng)當(dāng)作出如下修改。

1.把公民的社會(huì)保障權(quán)明確寫入憲法

2004年《憲法修正案》只是對(duì)公民社會(huì)保障權(quán)有了初步的回應(yīng)，還未明確提出社會(huì)保障權(quán)是否是公民的基本權(quán)利。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在憲法中明確公民的社會(huì)保障權(quán)。

從我國(guó)憲法的表述來(lái)看，公民的權(quán)利一般表述為“公民有權(quán)……”，它一方面可以包括消極的自由，同時(shí)還可以包括積極的自由。就國(guó)家負(fù)有保障義務(wù)的角度來(lái)看，當(dāng)個(gè)人無(wú)法實(shí)現(xiàn)這種自由時(shí)，國(guó)家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的給付義務(wù)。所以需要在“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！敝霸黾印爸腥A人民共和國(guó)公民享有社會(huì)保障權(quán)，包括社會(huì)救濟(jì)權(quán)、社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)、社會(huì)福利權(quán)和社會(huì)優(yōu)撫權(quán)?！边@樣就能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的統(tǒng)一，明確公民的權(quán)利和國(guó)家的義務(wù)。

2.刪除《憲法》第44條

通過(guò)上述的分析，我們不難得出刪除《憲法》第44條這個(gè)結(jié)論。憲法的目的之一是保護(hù)那些基本權(quán)利，一些個(gè)別權(quán)利從來(lái)都不是憲法應(yīng)當(dāng)保障的對(duì)象。個(gè)別權(quán)利是由位階更低的單行法律給予保障。例如，關(guān)于工人離退休制度，完全可以按照1978年6月國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》和《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》以及1997年7月16日頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的外企職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》等規(guī)定執(zhí)行，況且企業(yè)職工已經(jīng)納入到社會(huì)保障系統(tǒng)中去，憲法中完全沒有必要規(guī)定這些不與時(shí)俱進(jìn)的內(nèi)容。

3.修改《憲法》第45條

《憲法》45條涉及到了社會(huì)救濟(jì)與社會(huì)優(yōu)撫的內(nèi)容。憲法做為一個(gè)國(guó)家的根本大法，應(yīng)當(dāng)是內(nèi)容簡(jiǎn)潔，文本抽象度較高。同時(shí)第45條邏輯上也有混亂之處。按照本文的設(shè)想，既然規(guī)定了“中華人民共和國(guó)公民享有社會(huì)保障權(quán)，包括社會(huì)救濟(jì)權(quán)、社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)、社會(huì)福利權(quán)和社會(huì)優(yōu)撫權(quán)?！眲t無(wú)需再單列出四個(gè)子權(quán)利的具體內(nèi)涵。子權(quán)利的具體內(nèi)涵再由單行法律規(guī)定即可。退一步說(shuō)，如果有必要在《憲法》中對(duì)社會(huì)保障權(quán)做具體擴(kuò)展解釋，也需要對(duì)四個(gè)子權(quán)利全部作出解釋，而不單單只是社會(huì)救濟(jì)與社會(huì)優(yōu)撫。

[1]林來(lái)梵，季彥敏.《人權(quán)保障：作為原則的意義》.《法商研究》,2005年第4期.

[2]李運(yùn)華.《論社會(huì)保障權(quán)之憲法保障——以社會(huì)保障權(quán)憲法規(guī)范的完善為中心》.《江蘇社會(huì)科學(xué)》,2011年第6期.

[3]吳元中.《什么樣的權(quán)利適合入憲——從〈憲法〉第44條談起》.《福建警察學(xué)院學(xué)報(bào)》,2012第2期.