生態(tài)治理中環(huán)境法律責(zé)任探究

李 娜

（211816 南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院 江蘇 南京）

生態(tài)治理中環(huán)境法律責(zé)任探究

李 娜

（211816 南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院 江蘇 南京）

生態(tài)文明建設(shè)被寫入國家五年規(guī)劃，生態(tài)治理形成了一股研究熱潮。本文即著眼于此，重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)治理中的環(huán)境法律責(zé)任問題，通過研究現(xiàn)行法律法規(guī)及政策文件的相關(guān)規(guī)定，分析其存在的缺漏與不足，并有針對性的提出了相關(guān)的一些思考和建議。

生態(tài)治理；環(huán)境法律責(zé)任；環(huán)境法律責(zé)任主體；終身追責(zé)

2012年11月，黨的十八大做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策。2015年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，由中央全面專題部署生態(tài)文明建設(shè)。2015年10月，黨的十八屆五中全會將增強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)首度寫入國家五年規(guī)劃。生態(tài)文明建設(shè)被放在突出地位，并被融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。政治層面對于生態(tài)文明、生態(tài)治理的高度重視引發(fā)了各學(xué)界的研究熱潮，本文即著眼于環(huán)境法律責(zé)任問題，通過研究現(xiàn)行法律法規(guī)及政策文件的相關(guān)規(guī)定、存在的缺漏與不足、提出相關(guān)思考和建議，以期拋磚引玉，促使建立完善的環(huán)境法律責(zé)任體系。

一、環(huán)境法律責(zé)任的定義

法學(xué)界對于環(huán)境法律責(zé)任的定義有著不同的理論觀點(diǎn)，一般來說，法律責(zé)任是指因違反了法定義務(wù)或契約義務(wù)，或不當(dāng)行使法律權(quán)利、權(quán)力所產(chǎn)生的，由行為人承擔(dān)的不利后果。就其性質(zhì)而言，法律關(guān)系可以分為法律上的功利關(guān)系和法律上的道義關(guān)系，與此相適應(yīng)，法律責(zé)任方式也可以分為補(bǔ)償性方式和制裁性方式。筆者認(rèn)為環(huán)境法律責(zé)任是指環(huán)境法主體因違反其法律義務(wù)而應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的，具有強(qiáng)制性否定性法律后果，按其性質(zhì)可以分為環(huán)境行政責(zé)任，環(huán)境民事責(zé)任和環(huán)境刑事責(zé)任三種。

二、以及現(xiàn)行法律法規(guī)對環(huán)境法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定

目前，關(guān)于環(huán)境法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定散見于《環(huán)境保護(hù)法》、最高人民法院相關(guān)司法解釋、《刑法》以及其他一些環(huán)境保護(hù)單行法比如《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《水土保持法固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》等等，還有關(guān)于放射性污染防治、化學(xué)危險(xiǎn)物品管理、農(nóng)藥安全使用、電磁輻射環(huán)境保護(hù)及其他方面的大量的行政法規(guī)和規(guī)章。在環(huán)境保護(hù)法體系中，有一個(gè)特殊的又是不可缺少的組成部分——環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，如《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》、《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》等。此外，其他部門法如民法、經(jīng)濟(jì)法中也有一些關(guān)于環(huán)境保護(hù)以及環(huán)境法律責(zé)任的法律規(guī)范。

在這些法律、法規(guī)、規(guī)章中，特別值得一提的是2014年4月24日第十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過、2015年1月1日起施行的《環(huán)境保護(hù)法》 修訂案，其中第六章為“法律責(zé)任”，明確規(guī)定了環(huán)境行政責(zé)任、環(huán)境民事責(zé)任、環(huán)境刑事責(zé)任。第五十九條至第六十三條對外部行政相對人即企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者、建設(shè)單位、重點(diǎn)排污單位、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的違法行為，規(guī)定了給予罰款、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓、責(zé)令停業(yè)、拘留等行政處罰。第六十七條對內(nèi)部行政相對人即地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管、其他富有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督職責(zé)的部門、的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的違法行為，規(guī)定了記過、記大過、降級、撤職、開除、引咎辭職等行政處分。第六十四條明確規(guī)定“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。第六十九條規(guī)定“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。

我國《刑法》第六章“妨礙社會管理秩序罪”中專門設(shè)置了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”一節(jié)，第三百三十八條明確規(guī)定“違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金”。第四百零八條規(guī)定“負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役”。

三、環(huán)境法律責(zé)任體系存在的缺漏與不足

1.環(huán)境法律責(zé)任主體范圍過于狹窄

縱觀我國目前的環(huán)境法律責(zé)任體系，多數(shù)是以污染環(huán)境、破壞生態(tài)的污染企事業(yè)單位或其他的生產(chǎn)經(jīng)營單位為主要規(guī)制對象，對其違法行為、承擔(dān)何種法律責(zé)任形式也做出了比較詳盡的規(guī)定，這是必要合理的，但也應(yīng)看到，生態(tài)治理、治污防污不應(yīng)僅僅把視線集中在污染源企事業(yè)單位，事實(shí)上，人民政府、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)保部門、普通個(gè)體也應(yīng)作為規(guī)制對象，對其環(huán)境法律責(zé)任做出相應(yīng)的詳細(xì)規(guī)定。

應(yīng)當(dāng)注意，環(huán)境保護(hù)法已經(jīng)在對政府開始生態(tài)問責(zé)，第六十八條規(guī)定凡九大類政府禁止的行為，如有違反一條，將直接追究主管人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任，“記過、記大過或者降級處分”、“撤職、開除”、“引咎辭職”，“構(gòu)成犯罪的，依法追究形式責(zé)任”處罰不可謂不重，但對黨委系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)終身追責(zé)、對政府主管人員和直接責(zé)任人員的終身追責(zé)、環(huán)境評估等單位追責(zé)卻沒有做出相應(yīng)規(guī)定。另外，也有學(xué)者認(rèn)為“對消費(fèi)者、銀行證券公司、銷售商等其他相關(guān)主體的法律責(zé)任的條款幾乎是空白”[1]。

2.追究環(huán)境違法法律責(zé)任的力度不夠

環(huán)境保護(hù)法第五十九條至第六十三條對外部行政相對人即企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者、建設(shè)單位、重點(diǎn)排污單位、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的違法行為，設(shè)置了“按日計(jì)罰、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓、責(zé)令停業(yè)、拘留”等諸多行政處罰。而現(xiàn)實(shí)中，我國目前環(huán)境違法的責(zé)任后果總體偏輕，污染治理設(shè)施的運(yùn)行成本大大高于罰款數(shù)額的現(xiàn)實(shí)促使企業(yè)寧可違法排污繳納罰款，也不愿意運(yùn)行污染治理設(shè)施[2]。

現(xiàn)行刑法第三百三十八條規(guī)定“違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金”。第四百零八條規(guī)定“負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役”。由此看來，污染環(huán)境罪的法定最高刑為七年，環(huán)境監(jiān)管失職罪的法定最高刑為三年，對于環(huán)境污染犯罪的違法定刑偏低，相應(yīng)罰金數(shù)額也較低，而事實(shí)上，環(huán)境污染會給生態(tài)系統(tǒng)、人類社會造成巨大的破壞和惡劣影響，罪責(zé)刑不相符，這顯然是不合理的，世界各國環(huán)境污染犯罪立法都趨于嚴(yán)厲，我國環(huán)境污染犯罪法定刑偏輕顯然不能充分震懾犯罪分子，只有加強(qiáng)環(huán)境污染刑事責(zé)任的處罰力度，才能有利于減輕、遏制環(huán)境污染犯罪的發(fā)生。

此外，環(huán)境公益訴訟最重要的目的和功能就是通過訴訟督促政府依法履行其保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，公民與社會組織均可成為監(jiān)督政府依法行政的主體，而環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，有權(quán)提出公益訴訟的僅僅只包括“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”、“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的社會組織。

3.立法缺乏專門的環(huán)境法律責(zé)任

環(huán)境保護(hù)法的第六章——法律責(zé)任，仍舊是從環(huán)境民事法律責(zé)任、環(huán)境行政法律責(zé)任和環(huán)境刑事法律責(zé)任的角度對環(huán)境法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，筆者認(rèn)為，在環(huán)境立法中確立專門環(huán)境法律責(zé)任有其必要性，所謂專門環(huán)境法律責(zé)任特指違法者對其環(huán)境違法行為所應(yīng)承擔(dān)的專門由環(huán)境法律規(guī)范所規(guī)定的不利的法律后果。

四、完善環(huán)境法律責(zé)任體系的建議

1.細(xì)化環(huán)境法律責(zé)任主體范圍

黨的十八屆三中全會提出“建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”要求，十八屆四中全會進(jìn)一步指出“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。在此基礎(chǔ)上，涉及生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的制度文本形成有黨內(nèi)文件、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)章以及各類規(guī)范性文件。但這些都只是籠統(tǒng)地規(guī)定對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，并未對地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部等環(huán)境決策參與主體應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任，誰是生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的責(zé)任主體做出明確的規(guī)定，同時(shí)，也未解決由于生態(tài)環(huán)境問題的跨區(qū)域性導(dǎo)致的不同級地方政府之間以及中央政府與地方政府之間的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任主體問題[3]。這些，都有待于國家立法機(jī)關(guān)以法律、行政法規(guī)等效力等級較高的規(guī)范性文件予以規(guī)定、細(xì)化。

《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”、“公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)”。據(jù)此，公民個(gè)體也應(yīng)成為環(huán)境法律責(zé)任主體。也有學(xué)者認(rèn)為，消費(fèi)者負(fù)有生態(tài)義務(wù)，具體包括適度節(jié)約消費(fèi)的義務(wù)、依法處置消費(fèi)廢棄物的義務(wù)、適度和節(jié)約消費(fèi)的義務(wù)，以確?？傮w的排放總量和資源消費(fèi)在生態(tài)環(huán)境的容納總量范圍之內(nèi)。通過住房空置稅收制度高額消費(fèi)稅收制度階梯資源價(jià)格制度垃圾分類制度等制度確立消費(fèi)者的義務(wù)和法律責(zé)任，對推動消費(fèi)者行為模式的轉(zhuǎn)型，建設(shè)社會主義生態(tài)文明具有重要的意義[1]。

2.強(qiáng)化環(huán)境違法法律責(zé)任形式

針對環(huán)境法律責(zé)任中行政罰款、刑罰量刑較輕、震懾力不夠的情況，筆者建議通過計(jì)算機(jī)模型的使用來限制環(huán)境行政罰款的自由裁量權(quán)，避免行政罰款在實(shí)施中被打折扣，將行政罰款數(shù)額和計(jì)算方式通過聽證會的形式予以公開并接受質(zhì)疑，對違反環(huán)境法律規(guī)范的企事業(yè)單位加重罰款的同時(shí)，對其增設(shè)進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)的義務(wù)。同時(shí)，適當(dāng)提高刑罰量刑幅度，提高企事業(yè)單位以及相關(guān)環(huán)境法主體的違法成本，以達(dá)到更好的震懾效果。

在國外，第一位序的公益訴訟啟動者是公民與社會組織。美國的清潔水法關(guān)于公民訴訟的規(guī)定是環(huán)境公益訴訟立法中的最著名的規(guī)定之一，根據(jù)其規(guī)定，任何公民可以以違反該法為由，針對任何人包括美國政府和其他政府部門和機(jī)構(gòu)提起訴訟。我國的環(huán)境法律責(zé)任立法和司法需要做出大膽的嘗試和突破，賦予普通公民和社會團(tuán)體提起公益訴訟的權(quán)利，起到社會監(jiān)督的作用，督促和監(jiān)督政府依法環(huán)保行政、企事業(yè)單位依法環(huán)保生產(chǎn)經(jīng)營[4]。

完善企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)制度?！董h(huán)境保護(hù)法》第五十四條第三款規(guī)定環(huán)保等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，及時(shí)向社會公布違法者名單。據(jù)此，法律法規(guī)應(yīng)進(jìn)一步賦予環(huán)境信用評價(jià)結(jié)果以法律效力，充分?jǐn)U大信用評價(jià)的結(jié)果的運(yùn)用范圍，建立企業(yè)環(huán)保信用檔案并定期進(jìn)行信用評級，對信用評級差的企業(yè)在環(huán)保資金補(bǔ)貼、政府采購、銀行信貸等方面進(jìn)行限制甚至直接剝奪其資格。這將有利于約束企業(yè)違法失信行為，增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)保守法觀念。

3.設(shè)置專門的環(huán)境法律責(zé)任

這里所定義的專門環(huán)境法律責(zé)任特指違法者對其環(huán)境違法行為所應(yīng)承擔(dān)的，由特定的環(huán)境法律規(guī)范所規(guī)定的不利的法律后果。這種專門環(huán)境法律責(zé)任來源于特定的環(huán)境法律義務(wù)，來源于企事業(yè)單位或其他經(jīng)營者的環(huán)境污染行為、破壞生態(tài)環(huán)境行為，代表了環(huán)境法律對環(huán)境違法行為的否定性評價(jià)，承擔(dān)專門環(huán)境法律責(zé)任的形式可能是停止排放污染物、停止傾倒化學(xué)物品或處置放射性物品的行為，或者是停止破壞生態(tài)的行為或者是通過治理和修復(fù)，使被損害的環(huán)境恢復(fù)其原有的生態(tài)功能。環(huán)境法律責(zé)任不同于根源傳統(tǒng)法律責(zé)任類型的環(huán)境民事責(zé)任、環(huán)境行政責(zé)任和環(huán)境刑事責(zé)任，其本身具有不可替代性。因此要明確環(huán)境法的獨(dú)立性，需要在立法上確立專門環(huán)境法律責(zé)任[5]。

生態(tài)文明是人類文明的一種高級形態(tài)，是以尊重、順應(yīng)和維護(hù)自然為前提，以人與自然、人與人、人與社會和諧共生、共處共融、良性循環(huán)、全面發(fā)展為基本宗旨的社會形態(tài)。建設(shè)生態(tài)文明，從來都是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。生態(tài)治理能力不僅顯示政府的生態(tài)建設(shè)、開發(fā)和管理能力，而且顯示全社會，包括企業(yè)、團(tuán)體和居民的素質(zhì)和能力。

[1]徐以祥，劉海波.生態(tài)文明與我國環(huán)境法律責(zé)任立法的完善[J].法學(xué)雜志，2014（7）：30-37

[2]金媛曦.環(huán)境法律責(zé)任制度探析[J].連云港師范高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2014( 3)：20-23

[3]高桂林，陳云俊.論生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的法制構(gòu)建[J].廣西社會科學(xué)，2015（5）：93-97

[4]王赫.環(huán)境法律責(zé)任的立法突破與展望[J]. 甘肅廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（5）：52-55

[5] 李若卉.論確立專門環(huán)境法律責(zé)任的必要性——基于新環(huán)境保護(hù)法分析[J]. 法治與社會，2015（8）：256-257

李娜（1977～ ），女，河南駐馬店人，講師，法學(xué)碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、遠(yuǎn)程教育、高等教育。

南京工業(yè)大學(xué)“江蘇生態(tài)治理體系與治理能力法治化協(xié)同創(chuàng)新中心”項(xiàng)目課題。