立法視野下的良法善治
——以新《立法法》為例

李雨航

（310018 浙江工商大學(xué)法學(xué)院 浙江 杭州）

立法視野下的良法善治
——以新《立法法》為例

李雨航

（310018 浙江工商大學(xué)法學(xué)院 浙江 杭州）

十八屆四中全會對于法治提出了“良法善治”的新要求，2015年新《立法法》的許多內(nèi)容都體現(xiàn)了，既制定了“良法”，也有利于“善治”，全面推進(jìn)了法治建設(shè)的進(jìn)程。在這之后的立法工作，都應(yīng)該在《立法法》這部“管法之法”的約束下，開展新形勢的立法工作。

法治；良法；善治；立法法

一、良法善治的含義

亞里士多德關(guān)于“法治”的界定：“法治應(yīng)當(dāng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身又應(yīng)該是制定得良好的法律?！睆默F(xiàn)代法治背景下解讀“法治”的意義，十八屆四中全會提出“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，可見法治的經(jīng)典定義和核心要義就是“良法善治”。

（一）良法是法治之前提

法治的第一個標(biāo)準(zhǔn)是：大家所服從的法律應(yīng)當(dāng)是制定的良好的法律。我國法治社會的首要需求是“有法”，我國在法治社會建設(shè)的初期基本確立了完備的社會主義法制體系，制定了可以基本涵蓋社會各個領(lǐng)域的法律規(guī)范，但這些立法都是在我國社會主義法治建設(shè)的初期階段，為了追求數(shù)量充足的法律法規(guī)，為了盡快構(gòu)建起我國的法制體系，所立之法的質(zhì)量卻并不樂觀?！胺钭陶?，盜賊多有”，事無巨細(xì)的法律有時會增加立法成本，甚至使法律形同虛設(shè)，影響法律的權(quán)威性和公眾對法律的信仰，當(dāng)下全面推進(jìn)依法治國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步制定良法，提高立法質(zhì)量，完成立法從數(shù)量向質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。川島武宜曾經(jīng)指出,對于惡法，要通過正當(dāng)?shù)某绦蜻M(jìn)行修改。如果“一方面承認(rèn)‘惡法’，另一方面卻不努力去改正它，而只要求去遵守它，這簡直是無聊透頂?shù)氖隆！笨梢?，立法領(lǐng)域關(guān)于“惡法”的討論只應(yīng)該集中于怎樣變已有的“惡法”為“良法”。至于什么樣的法才是良法，則說法不一，但綜合各方理論，筆者認(rèn)為一部好的法律，應(yīng)該是內(nèi)容上符合所調(diào)整事項(xiàng)的客觀規(guī)律，制定科學(xué)合理，程序上獲得公民的廣泛參與，價值上總是能夠促進(jìn)公眾利益，并符合公平正義的理念。這樣的良法標(biāo)準(zhǔn)下對《立法法》提出的要求具體為：確保所立的法律能夠根據(jù)國家或地方的具體情況、立法需求和立法能力形成科學(xué)合理的法律，法律體系完備統(tǒng)一，各項(xiàng)法律的立法程序公開透明，立法過程民眾廣泛參與，所立法律在立項(xiàng)、起草、提案、審議、表決、實(shí)施監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)都能體現(xiàn)公平正義的價值理念。

（二）善治是法治之目標(biāo)

法治的第二個標(biāo)準(zhǔn)是：已成立的法律獲得普遍的服從。如果僅僅有了良法卻未貫徹實(shí)施，那么法律的存在形同虛設(shè)。十八屆四中全會提出建設(shè)法治體系的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要將已制定出來的良法真正轉(zhuǎn)化為行動中的法。全面推進(jìn)法治社會，需要的不僅僅是一套完備的法律體系，更應(yīng)該在法律的引領(lǐng)和規(guī)范作用下實(shí)現(xiàn)善治的基本目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)以法治國的戰(zhàn)略方針，使得整個社會處于法律規(guī)制下的一種良好狀態(tài)。在立法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)善治的法治目標(biāo)的權(quán)力基礎(chǔ)是立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督權(quán)是1954年憲法制定之初就授予全國人大及地方人大的一項(xiàng)基本職權(quán)，這一職權(quán)對于法律的監(jiān)督主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對已經(jīng)制定出來的法律法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，二是對下位法和司法解釋進(jìn)行審查。這樣的職權(quán)安排對立法機(jī)關(guān)提出的要求具體體現(xiàn)為：依據(jù)《立法法》制定出來的法律得到良好的執(zhí)行，確定立法監(jiān)督程序，對授權(quán)所立之法進(jìn)行監(jiān)督，約束公權(quán)力，確保地方立法與中央立法的和諧統(tǒng)一，保證下位法不違反上位法，建立完備統(tǒng)一的法律位階體系，同時確保法律解釋符合立法的原意與目的。

二、新《立法法》中的良法善治

我國的現(xiàn)實(shí)情況對新《立法法》提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)，修改后的內(nèi)容有利于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)良法善治的法治目標(biāo)，全面推進(jìn)社會主義法治建設(shè)。

（一）內(nèi)容科學(xué)合理，因地制宜

新《立法法》的一個重要改變是將地方立法權(quán)從較大的市下放到設(shè)區(qū)的市，立法主體范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，而將地方可以立法事項(xiàng)僅限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)的范圍內(nèi)。還規(guī)定“由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案”。由于各地事務(wù)繁雜且多有不同，將享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市，有利于地方根據(jù)本地的特色與實(shí)際情況進(jìn)行科學(xué)立法，實(shí)現(xiàn)因地制宜，制定出內(nèi)容科學(xué)合理，符合各地客觀規(guī)律的好的法律。同時對立法范圍進(jìn)行限定并要求備案，也是為了避免設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)在突然享有立法權(quán)后立法工作倍增，導(dǎo)致所立法律質(zhì)量不高的問題。

（二）廣泛吸收公眾意見，擴(kuò)大公眾參與

新《立法法》提高了人大代表在立法程序中的所起的作用和地位，規(guī)定“審議法律案應(yīng)當(dāng)通過多種形式征求全國人民代表大會的意見，并將有關(guān)情況予以反饋；進(jìn)行立法調(diào)研，可以邀請有關(guān)的全國人民代表大會代表參加”，“常務(wù)委員會會議審議法律案時，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)的全國人民代表大會代表列席會議”，并將“法律委員會審議法律案時，可以邀請有關(guān)的專門委員會的成員列席會議，發(fā)表意見”修改為“法律委員會審議法律案時，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)的專門委員會的成員列席會議，發(fā)表意見。”而且對于法律案中出現(xiàn)專業(yè)性較強(qiáng)、重大意見分歧或涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的相關(guān)問題時，增加了聽取全國人民代表大會代表以及基層和群眾代表意見的規(guī)定。相關(guān)行業(yè)的人大代表加入法律案的討論并提出意見使得所立之法更貼近行業(yè)現(xiàn)實(shí)，不至于脫離行業(yè)實(shí)踐制定出形同虛設(shè)不切實(shí)際的法律，有利于進(jìn)一步促進(jìn)科學(xué)立法。同時，這樣的做法還有利于提高人大代表在立法中的地位，改變以往行政機(jī)關(guān)決定立法事項(xiàng)的現(xiàn)象，進(jìn)一步做到以立法為引領(lǐng)而不是以行政為引領(lǐng)。此外，審議法律案階段就要求人大代表參與立法，形成事前監(jiān)督，有利于保證法制體系的統(tǒng)一。

（三）立法程序公開透明

新《立法法》規(guī)定了凡是列入常委會會議議程的法律案、起草、修改的說明都應(yīng)當(dāng)公開，這改變了以往經(jīng)委員長會議決定后才將草案公開的程序，擴(kuò)大了公開的內(nèi)容范圍，簡化了公開的程序，使得公開法律案成為必經(jīng)程序而不是可有可無的程序。立法公開是程序正義的基本要求，體現(xiàn)了法律的基本價值追求，法律案從經(jīng)過決定才能公開到起草、修改的說明應(yīng)當(dāng)公開，進(jìn)一步擴(kuò)大公開的范圍使得公開透明的價值追求更進(jìn)一步貫徹運(yùn)用在立法的每一個環(huán)節(jié)，較之之前的《立法法》是一大進(jìn)步。

（四）完善法律的實(shí)施與監(jiān)督

新《立法法》要求“國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時跟蹤了解國務(wù)院各部門落實(shí)立法計(jì)劃的情況，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)”，規(guī)定“沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)”，“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”，還規(guī)定“最高法、檢的司法解釋應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意?！狈ǖ纳谟趯?shí)施，有了完備的法制體系和制定的良好的法律規(guī)定卻無法貫徹落實(shí)，就會造成法律資源的浪費(fèi)，司法公信力的下降，公民法律信仰的缺失。新《立法法》的規(guī)定有利于實(shí)現(xiàn)善治的法治目標(biāo)，確保所立之法得到貫徹實(shí)施，同時確保下位法符合上位法的相關(guān)規(guī)定，確保法律解釋符合立法原意，這些都是實(shí)現(xiàn)法治之善治的有力保障。

三、以良法善治為目標(biāo)的立法領(lǐng)域的完善與創(chuàng)新

《立法法》修改后，立法領(lǐng)域接下來的立法工作，就應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞新修改的《立法法》，開展新形勢下的立法工作，確保所立之法為“良法”，監(jiān)督保障法律實(shí)施實(shí)現(xiàn)“善治”，在此提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）加強(qiáng)人大在立法過程中的主導(dǎo)作用

我國立法機(jī)關(guān)除了人大還包括政府，第五十一條指出：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用?！痹谙乱徊降牧⒎üぷ髦校舜髴?yīng)主導(dǎo)立法，避免之前立法過程中由行政機(jī)關(guān)引導(dǎo)立法的情況。

（二）進(jìn)一步規(guī)定社區(qū)的市立法的實(shí)體內(nèi)容和基本程序

雖然新的《立法法》首次規(guī)定了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，但在立法領(lǐng)域下一步仍需盡快制定下位法來規(guī)范新增立法機(jī)關(guān)的立法程序與事項(xiàng)，一方面有利于保證立法措施的落實(shí)，另一方面有利于規(guī)范權(quán)力的行使。

（三）重大改革于法有據(jù)，及時立法

我國改革進(jìn)入了深水區(qū)階段，要使國家進(jìn)行的各項(xiàng)改革措施都于法有據(jù)，在政策與改革先行并且形成一定經(jīng)驗(yàn)的情況下及時跟進(jìn)立法，使法律與政策共同促進(jìn)法治發(fā)展。

（四）改革進(jìn)入深水區(qū)，注重各方利益協(xié)調(diào)

我國當(dāng)前已進(jìn)入改革深水區(qū)，各種利益沖突斗爭激烈，立法機(jī)關(guān)是人民向決策機(jī)構(gòu)“輸入利益要求”的關(guān)鍵渠道，有利于社會各方面的利益分化、集中，這樣的整合功能不僅使多數(shù)人成為政策的得益者，也可以使少數(shù)人看到自己的要求已經(jīng)在立法過程中得到了反映。

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李雨航（1993～ ），女，漢族，河南省濟(jì)源市人，現(xiàn)就讀于浙江工商大學(xué)法學(xué)院2015級法學(xué)理論專業(yè)。主要研究方向：立法學(xué)。