試論我國多元行政糾紛解決機(jī)制的研究路徑

黃雪嬌

鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院法學(xué)院，河南 鄭州 450015

試論我國多元行政糾紛解決機(jī)制的研究路徑

黃雪嬌

鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院法學(xué)院，河南 鄭州 450015

多元行政糾紛解決機(jī)制并不是將現(xiàn)存各種糾紛解決方式簡單地進(jìn)行羅列，而是在分析各糾紛解決機(jī)制的共同功能和特殊功能以及各糾紛解決方式的內(nèi)在聯(lián)系的基礎(chǔ)上，建立一個功能分流、內(nèi)部統(tǒng)一的行政糾紛解決體系。從法社會學(xué)的角度研究我國的多元行政糾紛解決機(jī)制，首先應(yīng)當(dāng)分析現(xiàn)存行政糾紛解決機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀及存在的問題，然后理清可能影響多元行政糾紛解決機(jī)制運(yùn)行的主客觀因素，為我國建構(gòu)以司法為中心的多元行政糾紛解決機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

多元行政糾紛解決機(jī)制；司法最終裁決；衡量因素

一、問題的提出——急待厘清多元行政糾紛解決機(jī)制的內(nèi)涵

多元行政糾紛解決機(jī)制是指行政訴訟、行政復(fù)議、行政仲裁、行政調(diào)解以及其他行政糾紛解決新途徑形成一個功能分流、內(nèi)部統(tǒng)一、合理有序的體系，從而實現(xiàn)各行政糾紛解決機(jī)制的救濟(jì)合力。在這種情況下，設(shè)置和實施行政糾紛還應(yīng)當(dāng)始終堅持司法最終解決的原則。行政訴訟制度直接觸及國家行政體系的神經(jīng)，因而成為國家法治水平的晴雨表。它不僅僅是一種糾紛解決機(jī)制，同時還具有監(jiān)督行政、規(guī)則創(chuàng)制以及維護(hù)客觀行政法律秩序的功能。“法院是法律帝國的首都，法官是帝國的王侯”，這是現(xiàn)代法治國家對司法中心主義最典型的詮釋。[1]雖然替代性糾紛解決機(jī)制已經(jīng)是世界性的趨勢，但我國建構(gòu)多元行政糾紛解決機(jī)制仍應(yīng)保障司法救濟(jì)途徑的中心地位。在我國，司法救濟(jì)途徑尚未成為成為解決行政糾紛的核心機(jī)制。這本質(zhì)上是一次反哺的過程，西方法治國家以司法救濟(jì)途徑的完善為前提，逐漸在行政糾紛領(lǐng)域中探索ADR的解決機(jī)制；而我國可以通過確立以司法中心的多元行政糾紛解決機(jī)制來倒逼司法救濟(jì)途徑的完善，同時又能適應(yīng)世界的潮流。

二、建構(gòu)多元行政糾紛解決機(jī)制存在的主要問題分析

(一)各行政糾紛解決機(jī)制呈現(xiàn)“功能混同”的趨勢

一般來說，行政訴訟的直接功能包括解決行政糾紛、救濟(jì)和保護(hù)權(quán)利以及監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)；行政訴訟的間接功能包括維護(hù)客觀法律秩序、推動立法及宣傳教育。其他非訴行政糾紛解決機(jī)制同樣也具有一定的功能。比如行政復(fù)議除了解決行政糾紛之外，還強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督功能；行政信訪除了要求解決糾紛外，還會表達(dá)當(dāng)事人對國家的政治訴求等。

多元行政糾紛解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)是以司法救濟(jì)為中心，其他非訴糾紛解決機(jī)制充分發(fā)揮各自的功能，且各糾紛解決機(jī)制之間實現(xiàn)合理銜接，從而形成一個完整有效的糾紛解決鏈條。但我國現(xiàn)存的行政糾紛解決機(jī)制的功能呈現(xiàn)混同于“化解糾紛”功能的趨勢。換句話說，雖然各行政糾紛解決機(jī)制都各自具有直接功能與間接功能，但實際上卻對糾紛解決機(jī)制化解糾紛以外的功能缺乏關(guān)注。誠然，“化解糾紛”是各糾紛解決機(jī)制重要的功能，但每一項制度的建構(gòu)都有其獨(dú)特的價值追求和功能意義，比如司法救濟(jì)的終極目標(biāo)是公正，非訴糾紛解決機(jī)制往往追求效率。根據(jù)價值追求和功能意義的差異，各糾紛解決機(jī)制也應(yīng)在解決糾紛過程中呈現(xiàn)不同的狀態(tài)。就行政訴訟制度而言，之所以出現(xiàn)“功能混同”的現(xiàn)象，一個重要原因就是我國行政訴訟領(lǐng)域“嵌入式司法”的特征，即司法救濟(jì)與黨政關(guān)系密切。[2]行政訴訟的過程無法擺脫政治的干涉與影響，司法獨(dú)立與法官獨(dú)立裁判很難真正得以實現(xiàn)，司法對于公正的追求只是在政治影響的夾縫中求生存，實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)與社會公正的目標(biāo)十分困難。

(二)各行政糾紛解決機(jī)制未能形成統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)體系

結(jié)構(gòu)功能主義將整個社會看成一個具有一定結(jié)構(gòu)和組織化的系統(tǒng)，各社會組織之間進(jìn)行有序的關(guān)聯(lián)，對整個社會發(fā)揮有效地功能，其主要目的是強(qiáng)調(diào)整個社會的整合作用，忽視沖突。但社會沖突并不是被忽視就不會存在，本文研究糾紛解決機(jī)制的功能與節(jié)后，不僅希望各行政糾紛解決機(jī)制形成一個完整的結(jié)構(gòu)體系，以實現(xiàn)救濟(jì)合力之外，還期望各糾紛解決機(jī)制在解決行政糾紛時能夠充分、有效地發(fā)揮各自的功能與作用。

我國當(dāng)前并不欠缺解決行政糾紛的途徑與方式，只是這些解紛機(jī)制并未形成系統(tǒng)化的結(jié)構(gòu)。一方面，各行政糾紛解決機(jī)制過于熱衷解紛功能，而忽視了其他功能，其相互間的銜接機(jī)制不暢，也無法形成救濟(jì)合力；另一方面，由于尚未真正確立司法最終救濟(jì)原則，行政訴訟制度的核心地位也無法保障，各行政糾紛解決機(jī)制也無法在內(nèi)部形成系統(tǒng)化的結(jié)構(gòu)體系。事實上，建構(gòu)多元行政糾紛解決機(jī)制主要是基于理論與實踐的雙重需求，其根本目的不是創(chuàng)設(shè)新的糾紛解決機(jī)制，而是希望通過理順現(xiàn)存各種行政糾紛解決方式之間的關(guān)系，從而形成一個功能分流、內(nèi)部統(tǒng)一、和諧有序、合理有效的體系。這也是本文所關(guān)注的核心命題。

三、多元行政糾紛解決機(jī)制的運(yùn)行框架與路徑分析

(一)立足點(diǎn)：多元行政糾紛解決機(jī)制的衡量因素

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，法律制度從根本上說就是規(guī)則，糾紛解決的過程本質(zhì)上就是裁決者適用法律(國家法或習(xí)慣法)的過程。根據(jù)法律適用的三段論模式，相同的事實所產(chǎn)生的結(jié)論也應(yīng)當(dāng)相同。但從法社會學(xué)的角度來看，任何糾紛的解決過程都是以解決糾紛、解決問題為主要目標(biāo)的，而不是以嚴(yán)格的服從法律規(guī)則為目的。況且，對法律的理解與把握也不能僅僅依靠邏輯理性。

1.社會力量的對比

美國學(xué)者唐·布萊克在對索馬里傳統(tǒng)社會中“通賠團(tuán)體”進(jìn)行考察后，曾假設(shè)美國也存在類似的組織，并將其稱為“法律合作社團(tuán)”。他認(rèn)為，若是能夠?qū)⑦@種社團(tuán)這種引入民事案件與刑事案件中，不僅能夠平衡糾紛中的社會結(jié)構(gòu)，使其均質(zhì)發(fā)展，還能夠消除案件之間的社會差異，減少諸多歧視現(xiàn)象，從而使得每個人的社會權(quán)益能夠得到應(yīng)有的尊重。[3]行政糾紛涉及公權(quán)與私權(quán)的矛盾與沖突，相對人與行政主體之間的社會力量懸殊，且這種情況永遠(yuǎn)存在?！胺珊献魃鐖F(tuán)”的主要目的在于改變行政糾紛的社會結(jié)構(gòu)，平衡雙方當(dāng)事人的社會力量，消除案件中的各種社會差異，使其能夠均質(zhì)的發(fā)展，從而保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

2.解紛主體的權(quán)威性和公正性

在多元行政糾紛解決機(jī)制中，解紛主體的權(quán)威包括在訴訟中的權(quán)威以及在非訟解紛機(jī)制中的權(quán)威。馬克斯·韋伯認(rèn)為司法權(quán)威是一種法理型權(quán)威，是一種建立在相信統(tǒng)治者的章程規(guī)定的制度以及指令權(quán)利的合法性的基礎(chǔ)之上，亦即合理性基礎(chǔ)之上的權(quán)威。[4]但我國實踐中司法權(quán)威式微，導(dǎo)致上訪不斷、申訴成風(fēng)，不僅嚴(yán)重制約司法發(fā)揮“定紛止?fàn)帯钡墓δ埽€非常不利于維護(hù)社會穩(wěn)定的大局。要真正發(fā)揮司法在解決行政糾紛的作用，就必須提升司法的權(quán)威。同時，在非訴行政糾紛解決機(jī)制中，解紛主體的權(quán)威也不可忽視。

3.成本(代價)

不論是化解糾紛還是維護(hù)社會公正都需付出相應(yīng)的成本與代價。社會的經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境以及實體法的規(guī)定都直接影響訴訟行為的成本與效益。在特定的社會經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境中，實體法規(guī)范既定的前提下，訴訟的成本與收益往往取決于影響訴訟過程的一些因素，譬如訴訟費(fèi)用、訴訟程序的繁簡、訴訟周期以及裁判結(jié)果的公正性等。行政訴訟和非訴行政糾紛解決機(jī)制都不可避免的受到這些因素的影響。

4.公眾滿意度與社會效果

糾紛裁決結(jié)果的社會效果往往與公眾對裁決的滿意度密切相關(guān)。一般情況下，當(dāng)事人對裁決結(jié)果的不滿只會停留在個人的主觀情緒上，產(chǎn)生的社會性效果非常有限。若是當(dāng)事人的不滿情緒在一定范圍內(nèi)傳播，并得到一定數(shù)量社會成員的認(rèn)可，就會對裁決結(jié)果本身的正當(dāng)性的產(chǎn)生影響。而裁決結(jié)果的正當(dāng)性對糾紛解決的社會效果具有非常重要的意義。這不僅關(guān)系著當(dāng)事人心理因素的變化，還被看作是當(dāng)事人與社會成員之間相互作用過程中的一個重要的社會學(xué)上的變數(shù)。

(二)過程視角：多元行政糾紛解決機(jī)制的判斷標(biāo)準(zhǔn)

通過對影響行政糾紛解決的法社會學(xué)因素的考察，可以發(fā)現(xiàn)，雖然在一定社會和一定時期內(nèi)人們對行政糾紛解決機(jī)制的選擇會表現(xiàn)出復(fù)雜的民族性、地域性、經(jīng)濟(jì)性與文化性的特征，但在特定國家(或地區(qū))和特定的時期內(nèi)影響行政糾紛解決的各種因素往往表現(xiàn)出某種共通性。本文嘗試總結(jié)并歸納各行政糾紛解決機(jī)制在解決糾紛的過程中應(yīng)當(dāng)滿足的基本條件，希望為多元行政糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)提供必要的指引。

1.客觀方面

多元行政糾紛解決機(jī)制在客觀上的基本要求是指保障各解紛機(jī)制其能夠合理、有效運(yùn)作的外部條件，主要包括獨(dú)立性、時效性、公開性以及勢均力敵的對抗性等方面。首先，獨(dú)立性。它主要包括行政糾紛解決機(jī)構(gòu)在設(shè)置上的獨(dú)立性以及權(quán)限劃分的相對獨(dú)立性。其次，勢均力敵的對抗性。在行政糾紛中，相對人在大部分情況下都屬于弱勢的一方。為保障糾紛的處理過程與結(jié)果的公正性，必須考慮采取相應(yīng)的手段和措施來改變沖突主體雙方之間的社會力量對比。最后，公開性與公正性。在糾紛解決的過程中，公開是公正的基本前提。公正是法永恒和最高的價值追求。

2.主觀方面

主觀標(biāo)準(zhǔn)主要關(guān)注糾紛解決機(jī)制是否滿足沖突各方的心理需求以及整個社會對解紛機(jī)制的期待。第一，公民需求。一國的法律制度必須回應(yīng)本國公民的需求，對外國法律制度的移植也必須經(jīng)過本土化的改造。第二，尊重。在行政糾紛領(lǐng)域，當(dāng)事人的尊嚴(yán)應(yīng)當(dāng)獲得應(yīng)有的尊重。沖突主體在行政糾紛解決過程中是否感覺到被尊重，將直接影響其對解紛主體信任感的強(qiáng)弱以及糾紛處理結(jié)果滿意程度的高低。第三，信任?？藙谒埂W佛(Claus Offe)曾指出，“信任關(guān)系及其強(qiáng)度既是接受方即被信任者的問題，也是提供者即信任者的問題。信任是一種社會關(guān)系現(xiàn)象。雖然適度的行政糾紛具有社會整合的功能，但當(dāng)行政糾紛積蓄到某種程度依法得到無法化解時，公眾不但會質(zhì)疑解紛機(jī)制，甚至還會對法律制度乃至國家機(jī)器能否有效治理國家產(chǎn)生懷疑。

(三)結(jié)果視角：建構(gòu)以司法救濟(jì)為中心的多元行政糾紛解決機(jī)制

法律實證主義者通常認(rèn)為公力救濟(jì)與私立救濟(jì)之間存在涇渭分明的界限，但事實上兩者并非皆然對立，反而關(guān)系密切、互動頻繁。私力救濟(jì)是人類歷史上最悠久的解紛方式，公力救濟(jì)在私力救濟(jì)發(fā)展的夾縫之中產(chǎn)生。現(xiàn)代社會，無論是私力救濟(jì)還是公力救濟(jì)都要在“法律的陰影下”活動。當(dāng)前我國解決行政糾紛的公力救濟(jì)機(jī)制整體疲軟，若是任由私力救濟(jì)和社會型救濟(jì)任意發(fā)展，很可能會使公力救濟(jì)喪失其應(yīng)有的地位與作用，所以多元行政糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)必須堅持司法最終的原則，同時發(fā)揮其他行政糾紛解決機(jī)制的功能與作用，從而保證解決行政糾紛的法制化渠道暢通、有力。

[1][美]德沃金著，李常青譯.法律帝國[M].北京：中國大百科全書出版社，1996：361.

[2]汪慶華.中國行政訴訟：多中心主義的司法[J].中外法學(xué)，2007(5).

[3][美]唐·布萊克，郭星華等譯.社會學(xué)視野中的司法[M].北京：法律出版社，2002：42-48.

[4][德]馬克斯·韋伯，林榮遠(yuǎn)譯.經(jīng)濟(jì)與社會[M].北京：商務(wù)印書館，1998：241.

D920.4

A

2095-4379-(2017)36-0071-02

黃雪嬌(1989-)，女，河南信陽人，武漢大學(xué)，法學(xué)博士，鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院法學(xué)院，講師，研究方向：行政法學(xué)、行政訴訟法學(xué)。