我國(guó)環(huán)境行政訴訟的困境與出路

魏 鵬

河北地質(zhì)大學(xué)，河北 石家莊 050031

我國(guó)環(huán)境行政訴訟的困境與出路

魏 鵬

河北地質(zhì)大學(xué)，河北 石家莊 050031

我國(guó)于2014年對(duì)《行政訴訟法》作了較大幅度的修改，不少制度得以完善，但環(huán)境行政訴訟任然存在許多不足之處：行政主體利益機(jī)制不統(tǒng)一；原告資格狹窄；受案范圍有限；舉證責(zé)任分配不合理；行為價(jià)值判斷困難。本文針對(duì)以上缺陷提出幾點(diǎn)應(yīng)對(duì)策略，以期能完善我國(guó)的環(huán)境行政訴訟制度。

環(huán)境行政訴訟；原告資格；受案范圍

環(huán)境行政訴訟是是行政訴訟的一部分。環(huán)境行政訴訟有著不同于普通訴訟的特征。它不僅肩負(fù)著監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的任務(wù)，同時(shí)還負(fù)擔(dān)著環(huán)境保護(hù)的使命。我國(guó)環(huán)境行政訴訟運(yùn)行多年，對(duì)環(huán)境保護(hù)作出了很大貢獻(xiàn)，但目前任面臨這許多困境。

一、環(huán)境行政訴訟的困境

2014年我國(guó)修改了《行政訴訟法》，隨后最高法院出臺(tái)了相應(yīng)的司法解釋。兩個(gè)文件對(duì)我國(guó)行政訴訟做出了較大改動(dòng)，一些制度得以更加完善，但環(huán)境行政訴訟的困境任然存在。

(一)行政主體利益機(jī)制不統(tǒng)一

行政主體這一概念來(lái)源于西方行政法。在我國(guó)，行政主體不是法律概念，而是學(xué)術(shù)概念。行政主體是指能以自己名義行使行政職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的機(jī)關(guān)或組織。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的行政主體理論存在一定缺陷。我國(guó)強(qiáng)調(diào)行政主體的獨(dú)立性，只要一個(gè)行政組織能對(duì)外獨(dú)立行使職權(quán)，即為行政主體。由于存在諸多的行政組織，在履行行政職權(quán)的過(guò)程中，難免會(huì)遇到利益沖突。

具體到環(huán)保領(lǐng)域，除了環(huán)境保護(hù)部門(mén)，還有地方人民政府，以及國(guó)土、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、海洋等管理部門(mén)，這些部門(mén)在日常的執(zhí)法過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的情況。這尤其體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和地方人民政府的關(guān)系上，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)專(zhuān)職環(huán)保，地方人民政府的職責(zé)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，雖然環(huán)保是其中之一，但在我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境下，還難以撼動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要地位，環(huán)境法規(guī)定的保護(hù)優(yōu)先原則也淪為一紙空文。在遇到環(huán)境問(wèn)題時(shí)，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)需要履行其環(huán)保職責(zé)，地方人民政府則可能以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由使環(huán)保予以讓位。如此，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)將面臨兩難選擇：一方面，地方人民政府是其上級(jí)行政組織，上級(jí)的命令恐難以抗拒；另一方面，作為履行環(huán)境保護(hù)的主要部門(mén)，若不積極履職，可能會(huì)遇到行政相對(duì)人的起訴，成為“影子被告”，即代地方人民政府受過(guò)。①

(二)原告資格狹窄

依據(jù)《行政訴訟法》第25條規(guī)定，行政相對(duì)人以及與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人和其他組織有權(quán)提起訴訟。由于行政相對(duì)人可以納入到有利害關(guān)系的公民、法人和其他組織中，因此本文對(duì)利害關(guān)系進(jìn)行分析，以厘清原告資格。

利害關(guān)系是指行政主體的行政行為在客觀(guān)上已經(jīng)或者必然對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。這一實(shí)際影響，不僅包括已經(jīng)產(chǎn)生的，還包括未來(lái)必然產(chǎn)生的；不僅包括有利的，也包括不利的。利害關(guān)系是指法律上的利害關(guān)系，而非事實(shí)上的利害關(guān)系。例如，行政相對(duì)人因違法行為受到行政機(jī)關(guān)處罰，其配偶在事實(shí)會(huì)受到不利影響，但這并非法律上的利害關(guān)系，其配偶沒(méi)有起訴資格。

利害關(guān)系資格在普通的行政訴訟中并無(wú)問(wèn)題，但在環(huán)境行政訴訟中恐有失妥當(dāng)。因?yàn)榄h(huán)境行政訴訟有著不同于普通行政訴訟的特點(diǎn)，不僅會(huì)影響到行政相對(duì)人的合法利益，也會(huì)對(duì)不特定的多數(shù)人的環(huán)境利益受到影響，具有明顯的公益性。雖然我國(guó)已經(jīng)有環(huán)境行政公益訴訟制度，但尚不足以保護(hù)公眾的環(huán)境利益。

(三)受案范圍有限

受案范圍是指人民法院可以受理并審理的行政爭(zhēng)議范圍，可以從以下兩個(gè)方面解讀。從人民法院與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系看，受案范圍決定了行政機(jī)關(guān)的哪些行為可以由人民法院進(jìn)行司法審查。從公民、法人和其他組織角度看，受案范圍決定了行政相對(duì)人可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的哪些行政行為向人民法院起訴，以尋求司法救濟(jì)。

《行政訴訟法》與環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)定了環(huán)境行政訴訟的受案范圍，可分為兩類(lèi)：一類(lèi)是公民不服行政機(jī)關(guān)作出的行政行為而提起的訴訟；另一類(lèi)是法人和其他組織對(duì)影響其合法權(quán)益的行政行為不服而提起的行政訴訟。前者多指向行政機(jī)關(guān)的審批行為，環(huán)境保護(hù)的目的較為明顯；后者多指向行政機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)、生產(chǎn)行為的許可、處罰等行為，經(jīng)濟(jì)目的較為明顯。由此可知，法律法規(guī)規(guī)定的受案范圍是行政機(jī)關(guān)的特定作為義務(wù)，即保護(hù)特定的公民、法人和其他組織人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)益的義務(wù)，缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)一般的作為義務(wù)的規(guī)定。環(huán)境損害具有公共性和滯后性，雖然暫時(shí)可能沒(méi)有私人利益受損，但最終會(huì)影響到個(gè)人利益。環(huán)境行政行為對(duì)環(huán)境的影響巨大，將其納入到可訴范圍，可以有效地預(yù)防公民的損害。

(四)舉證責(zé)任分配不合理

我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，在行政訴訟案件中，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，即行政機(jī)關(guān)要證明被訴行政行為的合法性。法律作這樣的規(guī)定是基于如下考慮：在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)處于主動(dòng)地位、優(yōu)勢(shì)地位，而行政相對(duì)人處于被動(dòng)地位、劣勢(shì)地位；為糾正行政管理中雙方地位的不平等，在行政訴訟中規(guī)定被告承擔(dān)舉證責(zé)任，以期達(dá)到雙方當(dāng)事人之間的平衡。

上述規(guī)定在原告為環(huán)境損害的受害人案件時(shí)，可謂公平，恰好彌補(bǔ)了雙方當(dāng)事人掌握證據(jù)資料能力的差異。在原告為排放污染的單位案件中，上述規(guī)定便難謂合理。排污單位多為從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)，他們對(duì)自己排放的污染物的種類(lèi)、數(shù)量、濃度等指標(biāo)往往非常清楚，而環(huán)境保護(hù)部門(mén)則面臨著監(jiān)測(cè)難等取證問(wèn)題。將舉證責(zé)任盡數(shù)分配給行政機(jī)關(guān)，可能使環(huán)境執(zhí)法部門(mén)因害怕難以盡到舉證責(zé)任而放棄對(duì)排污單位作出處罰等行為，這對(duì)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境法制將產(chǎn)生巨大的破壞。②

(五)行為價(jià)值判斷困難

生產(chǎn)行為可能會(huì)帶來(lái)環(huán)境污染，進(jìn)而損害私人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，但生產(chǎn)行為同時(shí)是對(duì)社會(huì)有益的行為，否則不會(huì)有排放標(biāo)準(zhǔn)的存在。只要排污行為在排放標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，就不會(huì)面臨行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。因此，生產(chǎn)行為本身往往具有雙重影響。行政機(jī)關(guān)在面對(duì)環(huán)境案件時(shí)，將面臨行為價(jià)值判斷的難題?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“保護(hù)優(yōu)先”原則不能一味地得以適用，否則，完全以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代價(jià)來(lái)保護(hù)環(huán)境帶來(lái)的后果將是災(zāi)難性的。

法院在面對(duì)環(huán)境行政訴訟案件時(shí)，也面臨著同樣的困難，是傾向于保護(hù)生產(chǎn)行為中有益于社會(huì)發(fā)展的一面，還是更多地否定其造成環(huán)境污染的一面。加之環(huán)境案件中監(jiān)測(cè)困難，即便有監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，因果關(guān)系的判斷也難以量化，這使得行為價(jià)值的判斷更為艱難。

二、出路

環(huán)境行政訴訟面臨著以上五個(gè)方面的困境，下文將針對(duì)性地提出五點(diǎn)策略：統(tǒng)一行政主體利益機(jī)制；拓寬原告資格；擴(kuò)大受案范圍；重構(gòu)責(zé)任分配制度；重塑行為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)。

(一)統(tǒng)一行政主體利益機(jī)制

行政主體利益機(jī)制不統(tǒng)一，已經(jīng)造成行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的困擾，更使環(huán)境執(zhí)法部門(mén)淪為“影子被告”。因此需要對(duì)該機(jī)制予以調(diào)整，逐漸變革過(guò)去行政機(jī)關(guān)各自為政的狀況，不再?gòu)?qiáng)調(diào)行政各部門(mén)的獨(dú)立性，而應(yīng)側(cè)重行政機(jī)關(guān)之間利益的協(xié)調(diào)性，將行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)統(tǒng)一在各人民政府之下。③

(二)拓寬原告資格

我國(guó)的行政訴訟由利害關(guān)系來(lái)限定原告的起訴資格，只有與被訴行政行為具有利害關(guān)系的公民、法人和其他組織才能起訴。這樣的規(guī)定在普通的行政訴訟中尚無(wú)問(wèn)題，但在環(huán)境行政訴訟中，則不利于環(huán)境保護(hù)目的的達(dá)成?；诃h(huán)境的公益性、環(huán)境損害的滯后性，應(yīng)適當(dāng)拓寬原告的起訴資格。只要公民、法人和其他組織與行政行為具有一定的關(guān)聯(lián)性，即可起訴。原告在起訴時(shí)應(yīng)提交具有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)。④

(三)擴(kuò)大受案范圍

我國(guó)行政訴訟的受案范圍主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)特定的作為義務(wù)，如強(qiáng)制、處罰和許可等。與特定的作為相比。一般的作為義務(wù)可能更為重要，對(duì)環(huán)境的影響也更大。修改的《行政訴訟法》規(guī)定，規(guī)范性文件可由人民法院附帶性審查，即借由一個(gè)具體的行政案件審查行政機(jī)關(guān)的“紅頭”文件。這是一個(gè)好的信號(hào)，也是好的開(kāi)端，開(kāi)啟了抽象行政行為可以納入到司法審查范圍的歷程，具有重要意義。但仍有不足，一是審查范圍只限于規(guī)章之下的規(guī)范性文件，二是只能予以附帶性審查。下一步應(yīng)針對(duì)這兩點(diǎn)進(jìn)行完善。將行政機(jī)關(guān)的一般作為納入到環(huán)境行政訴訟中，能夠有效督促其發(fā)揮監(jiān)督職能，保護(hù)公民、法人和其他組織的環(huán)境權(quán)利，發(fā)揮環(huán)境法的預(yù)防功能。

(四)重構(gòu)舉證責(zé)任分配制度

行政訴訟中，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。法律作此規(guī)定，旨在矯正行政管理中行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人地位的不平等。在原告為環(huán)境損害的受害人時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持由被告行政機(jī)關(guān)的承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。但在原告為排污單位時(shí)，應(yīng)對(duì)被告的舉證責(zé)任進(jìn)行適度調(diào)整。我們可以借鑒《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定，在環(huán)境行政訴訟中也由原告對(duì)排污行為與損害后果無(wú)因果關(guān)系進(jìn)行證明，以發(fā)揮原告在此方面的證據(jù)優(yōu)勢(shì)，并調(diào)和雙方當(dāng)事人之間的利益。⑤

(五)重塑行為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)

無(wú)論是行政機(jī)關(guān)，還是法院，在面對(duì)環(huán)境行政案件時(shí)，均存在行為價(jià)值判斷的困難。如此，我們引入比例原則，以兼顧環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。行政機(jī)關(guān)在適用比例原則時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是須存在自由裁量的事項(xiàng)，在法律有硬性規(guī)定的范圍，無(wú)此原則的適用；二是最小損害，要在多種措施中選擇對(duì)當(dāng)事人損害最小的手段；三是合目的性，行政機(jī)關(guān)的行為須有助于環(huán)境保護(hù)目的的實(shí)現(xiàn)；四是衡平原則，手段與目的應(yīng)具有合理的比例關(guān)系，不能以較大的損害達(dá)成微小的目的。

[注釋]

①?gòu)堣魈?中國(guó)環(huán)境行政訴訟之困境與對(duì)策分析[J].法學(xué)評(píng)論，2003(5).

②劉海蓉.環(huán)境行政訴訟證明責(zé)任研究[J].社會(huì)科學(xué)研究，2010(6).

③張梓太.中國(guó)環(huán)境行政訴訟之困境與對(duì)策分析[J].法學(xué)評(píng)論，2003(5).

④王清軍.環(huán)境行政訴訟原告資格的再認(rèn)識(shí)[J].當(dāng)代法學(xué)，2002(5).

⑤劉海蓉.環(huán)境行政訴訟證明責(zé)任研究[J].社會(huì)科學(xué)研究，2010(6).

[1]劉海蓉.環(huán)境行政訴訟證明責(zé)任研究[J].社會(huì)科學(xué)研究，2010(06)：97-100.

[2]董紅.完善我國(guó)環(huán)境行政訴訟制度的幾點(diǎn)思考[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2006(04)：115-118.

[3]孫彩虹.我國(guó)環(huán)境行政訴訟的缺失及其完善[J].河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2005(06)：174-178.

[4]熊燕瓊，黃猛.論我國(guó)環(huán)境行政訴訟之困境及新展開(kāi)[J].江西教育學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué))，2005(01)：11-15.

[5]張梓太.中國(guó)環(huán)境行政訴訟之困境與對(duì)策分析[J].法學(xué)評(píng)論，2003(05)：138-143.

[6]李修棋.論中國(guó)環(huán)境行政訴訟的范圍及拓展——兼與美、日比較[A].國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)、西北政法學(xué)院.適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的環(huán)境法制建設(shè)問(wèn)題研究——2002年中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集(上冊(cè))[C].國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)、西北政法學(xué)院，2002.8.

[7]王清軍.環(huán)境行政訴訟原告資格的再認(rèn)識(shí)[J].當(dāng)代法學(xué)，2002(05)：123-124.

D922.29；D925.1

A

2095-4379-(2017)36-0063-02

魏鵬(1992-)，男，漢族，山西忻州人，河北地質(zhì)大學(xué)，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。