高校周邊攤販?zhǔn)称钒踩O(jiān)管問題研究

湯怡佳 潘 佳 王琴允

華東理工大學(xué)法學(xué)院，上海 200237

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高校周邊攤販?zhǔn)称钒踩O(jiān)管問題研究

湯怡佳 潘 佳 王琴允

華東理工大學(xué)法學(xué)院，上海 200237

近年來食品安全問題無疑是社會(huì)各界最為關(guān)注的話題，而高校作為培養(yǎng)國(guó)家棟梁之才的基地，其周邊的食品安全環(huán)境卻著實(shí)令人擔(dān)憂。本文主要通過實(shí)地調(diào)查提出了高校周邊攤販?zhǔn)称钒踩O(jiān)管方面存在的問題，研究和探討了目前的監(jiān)管制度存在的不足，并以高校、政府、學(xué)生、攤販四者為責(zé)任主體，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，提出了完善目前高校周邊攤販?zhǔn)称钒踩O(jiān)管制度的對(duì)策。

高校周邊攤販；食品安全；監(jiān)管制度

一、高校周邊攤販?zhǔn)称钒踩O(jiān)管問題的提出

(一)高校周邊攤販經(jīng)營(yíng)情況的調(diào)查結(jié)果

據(jù)我們小組調(diào)查表明，71%的大學(xué)周邊攤販數(shù)量超過20家。大部分?jǐn)傌溄?jīng)營(yíng)者都沒有相關(guān)的營(yíng)業(yè)許可證件，存在較多違反法律法規(guī)的現(xiàn)象。例如《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)食品安全法>辦法》第三十五條第(三)款從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)保持個(gè)人衛(wèi)生，將手洗凈，穿戴清潔的工作衣、帽。攤販經(jīng)營(yíng)者基本上都沒有正式的工作衣，也從不帶工作帽，甚至有些經(jīng)營(yíng)者會(huì)在玩過手機(jī)等情況下，不洗手直接開始制作食物。

(二)學(xué)生食品安全意識(shí)的調(diào)查結(jié)果

高校學(xué)生對(duì)周邊攤販的食物無疑是喜愛的。據(jù)我組問卷調(diào)查，94%的學(xué)生每周都要去攤販就餐，甚至有些學(xué)生用攤販?zhǔn)称反媪苏?。然而，卻很少有學(xué)生對(duì)攤販?zhǔn)称返陌踩珕栴}引起重視(盡管大部分學(xué)生知道攤販?zhǔn)称凡惶踩?，大部分學(xué)生并不會(huì)做好事前調(diào)查預(yù)防工作，也不會(huì)事后對(duì)自己身體健康及權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。調(diào)查結(jié)果顯示，事前，學(xué)生不會(huì)去了解攤販的食品來源，營(yíng)業(yè)執(zhí)照持有情況等問題；事后，即在高校周邊攤販就餐遇到食品安全問題后，67%的學(xué)生只能做到“獨(dú)善其身”，自己不去吃就行了，51%的學(xué)生會(huì)選擇告知親友，也有45%的學(xué)生會(huì)去與店家理論。然而，很少有同學(xué)能想到從根源上杜絕這種食品安全隱患。

二、高校周邊攤販?zhǔn)称钒踩珕栴}研究的意義

(一)消費(fèi)群體存在錯(cuò)誤的消費(fèi)觀念

價(jià)格低廉，種類繁多成為了大學(xué)生前往攤販消費(fèi)的原因。在價(jià)格方面，攤販銷售的食品由于不需要房租等成本，相對(duì)于食堂的飯菜更為廉價(jià)。在種類方面，雖然食堂還是大學(xué)生們就餐的主要地點(diǎn)，然而由于客觀原因的限制，食堂里并不能容納下更多品種的美食，這就造成了對(duì)于大學(xué)生群體來說，食品種類上的供不應(yīng)求。而攤販的出現(xiàn)滿足了大學(xué)生群體的這一需求。

然而大學(xué)生群體作為即將踏入但還未踏入社會(huì)的一個(gè)群體，他們自身對(duì)于食品本身的鑒別能力不夠成熟。同時(shí)，大學(xué)生一直都是年輕的一代人，食品安全出現(xiàn)問題不會(huì)在短期內(nèi)直接表現(xiàn)出來，而是一直作為健康隱患存在于他們體內(nèi)。與此同時(shí)，我們的數(shù)據(jù)顯示，即使是在自身合法權(quán)益受到侵害時(shí)，大學(xué)生也不知怎樣維權(quán)，向誰(shuí)要求維權(quán)。更有甚者，意識(shí)不到自己可以去維權(quán)。

(二)經(jīng)營(yíng)者自我規(guī)范意識(shí)差

食品本身，經(jīng)營(yíng)環(huán)境，烹調(diào)方式等問題都有可能造成食品安全問題的隱患。在食品本身方面，我國(guó)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度。高校周邊攤販大部分作為未取得食品經(jīng)營(yíng)許可的違法經(jīng)營(yíng)者，其食品來源就難以保證，消費(fèi)者維權(quán)也難以取證。在經(jīng)營(yíng)環(huán)境方面，攤販的流動(dòng)性較大，多為露天經(jīng)營(yíng)，并且為了降低生產(chǎn)成本，往往對(duì)于灰塵等污染物，蚊蟲等污染源毫無防范，極易導(dǎo)致食品不衛(wèi)生，為食品安全增添隱患。從烹調(diào)方式看，攤販的經(jīng)營(yíng)者少有穿戴清潔的衣帽，他們的烹調(diào)工具也不經(jīng)常清潔，這顯然不符合我國(guó)法律規(guī)定。

(三)制度體系不完善

1.立法

我國(guó)對(duì)于攤販?zhǔn)称钒踩囊?guī)制是以多層級(jí)的方式進(jìn)行的，《食品安全法》只對(duì)食品攤販做出了一部分原則性的規(guī)定，地方立法來確定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則。盡管近年來國(guó)家對(duì)相關(guān)問題的關(guān)注度有所提高，但仍然存在以下問題：

(1)授權(quán)地方立法監(jiān)管，對(duì)于攤販?zhǔn)称钒踩粔蛑匾暋?015年4月14日新修訂的《食品安全法》關(guān)于食品攤販的相關(guān)規(guī)定主要有以下兩條：第三十六條規(guī)定了攤販等的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，第一百二十七條對(duì)攤販的法律責(zé)任做出了約束。同時(shí)，在地方立法方面，各省對(duì)于制定相關(guān)的具體管理辦法并不積極，目前為止，僅有三分之一左右的省立了法，導(dǎo)致了小攤販?zhǔn)称钒踩O(jiān)管無法可依的局面，這也成為了造成攤販?zhǔn)称钒踩O(jiān)管難的原因之一。

(2)規(guī)范不到位，缺乏統(tǒng)一的體系性管理。在食品攤販的含義方面，《中華人民共和國(guó)食品安全法》釋義——第三十六條中將食品攤販定義為沒有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、從事食品銷售等的經(jīng)營(yíng)者。然而在食品攤販的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度方面，卻沒有統(tǒng)一的相關(guān)規(guī)定。這意味著對(duì)于同一個(gè)經(jīng)營(yíng)主體在不同的省市適用不同的規(guī)章制度，而制度之間的差異會(huì)導(dǎo)致部分不符合較嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)的攤販向制度相對(duì)寬松的城市流動(dòng)，給這部分標(biāo)準(zhǔn)較低的地區(qū)的監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)。此外，目前我國(guó)關(guān)于食品安全方面的法律局限于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中的某個(gè)環(huán)節(jié)或是某類產(chǎn)品的專門規(guī)定，而缺乏連貫性和協(xié)調(diào)性。這導(dǎo)致對(duì)于攤販?zhǔn)称钒踩囊?guī)定稀缺分散，給執(zhí)法也帶來了一定的難度。

2.執(zhí)法

海灣大學(xué)城的地理位置以及攤販經(jīng)營(yíng)者的身份都給執(zhí)法帶來了難度，從海灣大學(xué)城的地理位置來看，其地處奉賢區(qū)的最南端，距奉賢區(qū)中心位置約12公里，相比南橋鎮(zhèn)那樣的區(qū)中心，監(jiān)管部門的巡查頻率自然降低了很多。從攤販經(jīng)營(yíng)者的身份來看，他們大多是大學(xué)城附近的居民，導(dǎo)致整治回潮現(xiàn)象已司空見慣，致使城建監(jiān)察人員每天的工作都得從“零”開始。

對(duì)于小攤販的食品安全違法行為，我國(guó)歷來重視國(guó)家機(jī)關(guān)管控的慣性思維，往往忽略了其他監(jiān)管主體的能動(dòng)性和監(jiān)管手段的多元化，導(dǎo)致監(jiān)管效率低，威懾力不足。

三、高校周邊食品安全監(jiān)管問題治理對(duì)策

高校周邊這個(gè)特殊的地理位置也是食品安全問題頻發(fā)的不可抗因素，想要解決高校周邊攤販的食品安全監(jiān)管問題，就需要明確各責(zé)任主體及他們之間的聯(lián)系。主要的主體有：高校、政府、學(xué)生、攤販。下面就從這幾個(gè)主題展開來談一談具體的對(duì)策。

(一)高校內(nèi)部管理

1.加強(qiáng)食堂管理與創(chuàng)新

高校要發(fā)揮校園食堂存在的方便、衛(wèi)生等優(yōu)勢(shì)，同時(shí)注意提供更多品種豐富口味多樣，適應(yīng)來自各個(gè)城市的學(xué)生的菜肴，提高餐廳的餐飲環(huán)境，通過優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)吸引學(xué)生到餐廳吃飯，以減少學(xué)生出入街頭攤販的頻率。在校園內(nèi)也需要進(jìn)行安全管理，學(xué)校應(yīng)改進(jìn)門禁系統(tǒng)。如沒有攜帶校園卡或工作證的人員車輛禁止入校。以海灣三校為例，目前校外飯店及攤販利用“餓了么”、“美團(tuán)外賣”“淘點(diǎn)點(diǎn)”等APP提供了大量的外賣服務(wù)，甚至少數(shù)商家還推出了“一個(gè)電話送餐到寢”的服務(wù)，這給許多宅在寢室的同學(xué)們提供了極大的便利。下雨天在校園內(nèi)的各寢室樓下停著的送外賣的自行車，也在一定程度上造成了校園交通堵塞及安全事故的發(fā)生。

針對(duì)外賣盛行現(xiàn)象，治理的焦點(diǎn)主要在于外賣平臺(tái)的嚴(yán)格審核制度以及政府相關(guān)部門的嚴(yán)格監(jiān)管制度，因此高校的職能和義務(wù)很大程度上被忽視了。然而，高校作為與學(xué)生聯(lián)系最為密切的主體，必須要建立起一套有效的治理體系。如實(shí)行周邊攤販外賣員審核登記制度，外賣車輛限入制度，學(xué)生會(huì)定期調(diào)研制度等，始終將學(xué)生的安全問題作為學(xué)生管理的重點(diǎn)。

2.加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的宣傳教育工作

高校要通過多種多樣的方式引導(dǎo)同學(xué)們認(rèn)識(shí)到光顧流動(dòng)攤販存在的巨大隱患，例如利用學(xué)校的特色專業(yè)，宣傳科研成果的同時(shí)帶動(dòng)廣大學(xué)生參與到食品安全監(jiān)管的主題活動(dòng)——周邊攤販?zhǔn)称窓z測(cè)實(shí)驗(yàn)基地、體驗(yàn)綠色食品制作過程等。也可定期舉辦食品安全案例宣講活動(dòng)，搭配后續(xù)相關(guān)的知識(shí)問答競(jìng)賽，形成長(zhǎng)效機(jī)制，引導(dǎo)同學(xué)們轉(zhuǎn)變觀念，減少外出光顧高校周邊無證攤販的頻率。

3.將校外流動(dòng)攤販引入校園規(guī)范管理

盡管對(duì)于流動(dòng)攤販的食品安全難以保證，但因其具有便利性，學(xué)生們還是免不了受到吸引，一刀切政策反而會(huì)適得其反。因此，學(xué)?？梢钥紤]劃出專門的區(qū)域，如在食堂內(nèi)開設(shè)特殊窗口專供這些校外引入的流動(dòng)攤販經(jīng)營(yíng)。校外流動(dòng)攤販進(jìn)入校園需要進(jìn)行考核，同時(shí)應(yīng)遵守校園管理規(guī)定。對(duì)于主動(dòng)遵守規(guī)定進(jìn)入校園的攤販，高校也可給予他們攤位優(yōu)惠補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)流動(dòng)攤販接受高校管理。這樣，既可以方便學(xué)生，也可以保持供應(yīng)商的便利性，同時(shí)保證了學(xué)生的健康安全，食堂餐飲和街頭小販之間也可以形成良性的競(jìng)爭(zhēng)，從而持續(xù)改善服務(wù)能力，更有利于學(xué)校學(xué)生提供更完善的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

(二)政府監(jiān)管部門

1.區(qū)別對(duì)待高校周邊的流動(dòng)攤販

由于高校周邊流動(dòng)攤販服務(wù)對(duì)象的特殊性——服務(wù)對(duì)象比較集中特定，主要為高校在校大學(xué)生，而大學(xué)生作為食品食用者具有身體素質(zhì)高這一基本特點(diǎn)，對(duì)變質(zhì)食品抵抗力較強(qiáng)，身體在食用變質(zhì)食品后反應(yīng)滯后。因此，政府應(yīng)該考慮將高校周圍的攤販的監(jiān)管與普通的城市流動(dòng)攤販監(jiān)管在調(diào)查時(shí)間及調(diào)查深度上區(qū)別開。首先由食品藥品監(jiān)督管理局規(guī)范登記，以達(dá)到高校周邊攤販流量管理的有效性。其次，我們可以考慮在大學(xué)城周邊設(shè)立一個(gè)專門的區(qū)域，為他們?cè)O(shè)立特殊的針對(duì)性的行政審批程序，經(jīng)政府管理部門批準(zhǔn)的攤販經(jīng)營(yíng)者可以獲得營(yíng)業(yè)執(zhí)照許可證(與門店經(jīng)營(yíng)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照不同)。政府將通過定期管理來確保這些規(guī)定有效實(shí)施。最后，食品攤販經(jīng)營(yíng)者在進(jìn)入市場(chǎng)或被迫退出的同時(shí)，可以再將針對(duì)他們的審查評(píng)定手續(xù)全部公開。通過這一系列的舉措，使高校周邊的流動(dòng)攤販的數(shù)量固定下來，有條件的話，再加設(shè)專門的職能部門負(fù)責(zé)管理高校大學(xué)城周邊的攤販。這樣可以更大程度上保障人口集中地的食品安全，減少群體性事件的發(fā)生。

2.引導(dǎo)流動(dòng)攤販進(jìn)入市場(chǎng)監(jiān)管

一是要完善高校配套生活設(shè)施?，F(xiàn)在奉賢區(qū)海灣三校附近的生活發(fā)展設(shè)施十分欠缺，學(xué)生除了食堂及周邊黑街以外，選擇的空間過少。因此，在學(xué)校周邊建設(shè)一塊集中的衣食住行服務(wù)區(qū)，將流動(dòng)攤販引入市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)大潮中，這不僅滿足了學(xué)生的需要，而且也倒逼流動(dòng)攤販進(jìn)入市場(chǎng)規(guī)范。

二是要形成高校周邊的獨(dú)有特色。有條件的沿街地段可以建設(shè)具有特色的沿街商鋪，甚至可以劃出一定區(qū)域讓流動(dòng)攤販定時(shí)定點(diǎn)經(jīng)營(yíng)，使之漸漸成為高校周邊獨(dú)特的風(fēng)景線。這種做法不但不會(huì)影響市容，還可以增強(qiáng)城市的吸引力。相反，“一刀切”的管理制度成本雖小，但卻完全忽視了高校周邊這個(gè)特殊地理位置下周邊食品鏈存在的意義。如果我們能夠抓住機(jī)遇，將其打造成具有高校特色的生態(tài)綠色的食品園的話，那么對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及學(xué)校自身的知名度的打造都是具有重大意義的。

3.合理借鑒國(guó)外食品安全監(jiān)管體制

食品安全監(jiān)管中的政府責(zé)任，是許多西方發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)家法律體系中的重要組成部分，在多年實(shí)踐中它們?nèi)〉玫慕?jīng)驗(yàn)及成績(jī)也是國(guó)際社會(huì)有目共睹的。當(dāng)然由于各個(gè)國(guó)家不同的政治和經(jīng)濟(jì)條件限制，難以有統(tǒng)一的模式可供借鑒，但這些國(guó)家依法實(shí)行食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)仍值得我們學(xué)習(xí)。

(1)完善法律體系。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于食品安全監(jiān)管的立法，有兩個(gè)方面的特點(diǎn)。一是立法覆蓋面廣泛，從食品的原材料到食品的加工過程，以致食品的保存都有明確的立法；二是法律規(guī)定細(xì)致深刻，諸多細(xì)節(jié)都有法律的規(guī)定。如德國(guó)的《食品及日用品法》是該國(guó)的食品基礎(chǔ)法，同時(shí)，在其食品法體系中還有相當(dāng)數(shù)量的特殊法，如《肉類衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品責(zé)任法》、《牲畜傳染病法》、《商品等級(jí)法》等。借鑒其立法經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)立法部門可針對(duì)近年新興的食品安全隱患制定特別法加以補(bǔ)充約束。政府的一項(xiàng)主要工作就是通過制定相應(yīng)行政法規(guī)和規(guī)章落實(shí)食品安全法的內(nèi)容。

(2)完善問責(zé)機(jī)制。回顧西方發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全監(jiān)管歷程，可以發(fā)現(xiàn)它們的成功不唯獨(dú)有完善的食品安全法律體系，還有一整套嚴(yán)格適用的政府責(zé)任追究機(jī)制。對(duì)食品安全的監(jiān)管，既是政府的責(zé)任，同時(shí)也是政府的權(quán)力，因此，有必要對(duì)于政府的食品安全監(jiān)管職權(quán)進(jìn)行限制。西方發(fā)達(dá)國(guó)家大多形成了一套比較健全的政府問責(zé)機(jī)制，問責(zé)的主要機(jī)構(gòu)來自法院和議會(huì)。當(dāng)然除了國(guó)家機(jī)關(guān)的問責(zé)，我們也可以引進(jìn)人民團(tuán)體新聞媒體作為對(duì)食品安全監(jiān)管部門問責(zé)的推動(dòng)力量。

(三)學(xué)生參與管理

1.向?qū)W校和政府建言獻(xiàn)策

學(xué)生，作為學(xué)校及城市的主人，對(duì)于學(xué)校的管理和政府的不利監(jiān)管都有建言獻(xiàn)策的權(quán)利和責(zé)任。學(xué)生的自我組織以及自我約束是解決高校食品安全問題的關(guān)鍵一環(huán)，充分發(fā)揮學(xué)生的主人翁意識(shí)十分重要。

2.實(shí)現(xiàn)學(xué)生自主管理

學(xué)生作為食品安全問題的深層次源頭性主體，應(yīng)當(dāng)在解決高校周邊攤販的食品安全監(jiān)管問題中自主承擔(dān)起管理的職能，學(xué)生可以成立相關(guān)維權(quán)委員會(huì)，通過自我發(fā)起的宣傳教育，提高學(xué)生的安全意識(shí)，提高學(xué)生群體的自我保護(hù)意識(shí)和能力。

(四)攤販自我約束

1.提高自身的綜合素質(zhì)

高校周邊流動(dòng)攤販應(yīng)該從提高自身的素質(zhì)入手，積極參與高校及政府組織的宣講會(huì)，了解相關(guān)的法律法規(guī)政策，主動(dòng)接受社會(huì)各界的評(píng)估與監(jiān)督。在政府或?qū)W校的評(píng)估考核中，表現(xiàn)優(yōu)異考核結(jié)果良好的攤販便能夠享有優(yōu)先選擇校內(nèi)攤位以及攤位管理費(fèi)優(yōu)惠等政策。對(duì)攤販誘之以利也能夠倒逼他們進(jìn)行自我學(xué)習(xí)和自我約束。

2.成立高校流動(dòng)攤販自治會(huì)

為了保障高校周邊攤販的基本權(quán)利，更有效地發(fā)展高校周邊餐飲特色，在高校周邊經(jīng)營(yíng)的流動(dòng)攤販更需要進(jìn)行合作?？梢赃x擇以所在街道社區(qū)為依托，通過協(xié)商，根據(jù)平等自愿原則，制定僅對(duì)內(nèi)部合作的成員有效的規(guī)章制度。還可以建立一個(gè)由攤販經(jīng)營(yíng)者自我管理的機(jī)構(gòu)——自治聯(lián)合會(huì)。這樣的自我監(jiān)督與自我管理不僅可以加強(qiáng)各流動(dòng)攤販之間的密切合作、共同發(fā)展，而且可以更好地促進(jìn)流動(dòng)攤販與高校的合作。成立自治組織，代表廣大流動(dòng)攤販發(fā)言，也保障了攤販的基本權(quán)利，避免了引起不必要的爭(zhēng)端與分歧。高校周邊流動(dòng)攤販的治理與社會(huì)流動(dòng)攤販的治理相比，具有特殊性，這也更是加大了治理的難度。總之，高校周邊攤販的治理是一個(gè)長(zhǎng)期工程，任重而道遠(yuǎn)，不能一蹴而就。這更需要社會(huì)各個(gè)方面的合作和共同努力，各個(gè)責(zé)任主體與權(quán)利主體都需要發(fā)揮其作用，共同創(chuàng)造更加安全和諧的高校周邊的食品安全環(huán)境。

[1]宋艷玲.我國(guó)城市攤販管理的法治化研究[D]廣西師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011.

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[5]陳偉.關(guān)于我國(guó)小攤販?zhǔn)称钒踩牧⒎ńㄗh[J].長(zhǎng)春教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(17).

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2095-4379-(2017)17-0050-03

湯怡佳(1995-)，女，漢族，江蘇南通人，華東理工大學(xué)法學(xué)院法學(xué)系，本科在讀，研究方向：法學(xué)；潘佳(1994-)，女，漢族，上海人，華東理工大學(xué)法學(xué)院法學(xué)系，本科在讀，研究方向：法學(xué)；王琴允(1994-)，女，漢族，浙江嘉興人，華東理工大學(xué)法學(xué)院法學(xué)系，本科在讀，研究方向：法學(xué)。