論我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的完善

王子豪

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

論我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的完善

王子豪

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

環(huán)境問(wèn)題一直以來(lái)是關(guān)乎人類生存和發(fā)展，關(guān)乎社會(huì)公共利益的重要問(wèn)題，尤其近年來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)高速發(fā)展的同時(shí)也伴隨著嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。新《環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)，在一定程度上為環(huán)境問(wèn)題的解決提供了法律上的制度保障，但也存在很多疏漏之處。本文從法律現(xiàn)有規(guī)定入手，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前環(huán)境公益訴訟制度上的司法現(xiàn)狀，并吸收借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)研究成果，對(duì)我國(guó)的環(huán)境公益訴訟問(wèn)題進(jìn)行研究并提出合理建議。

環(huán)境公益訴訟；社會(huì)公共利益；生態(tài)環(huán)境

一、環(huán)境公益訴訟制度概述

(一)環(huán)境公益訴訟概念界定

環(huán)境問(wèn)題一直是伴隨人類發(fā)展的重要問(wèn)題，如何在制度上為杜絕環(huán)境污染提供保障是人們一直追求和探索的，傳統(tǒng)的救濟(jì)機(jī)制在應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的表現(xiàn)上人們有目共睹，建立更為適合當(dāng)前實(shí)際的環(huán)境公共利益的訴訟制度成為迫切需要。

環(huán)境公益訴訟不同于以往個(gè)體受到侵害后的補(bǔ)償和救濟(jì)制度，更多地體現(xiàn)更多表現(xiàn)為環(huán)境法上的社會(huì)責(zé)任與公益責(zé)任。比較世界各國(guó)的環(huán)境公益訴訟，它們具有如下三方面的共同特征：

第一，在傳統(tǒng)訴訟中，利益受到侵害是訴權(quán)產(chǎn)生的前提，相比之下，環(huán)境公益訴訟并不要求原告是環(huán)境利益直接受到侵害的人，原告起訴的理由并非個(gè)人人身或財(cái)產(chǎn)利益等私益受損，而在于維護(hù)因公民、法人或行政機(jī)關(guān)損害環(huán)境或者行政不作為而被侵犯或受到威脅的環(huán)境公共利益。

第二，環(huán)境公益訴訟具有顯著的預(yù)防性。因?yàn)榄h(huán)境損害具有不可逆轉(zhuǎn)性，與一般私益訴訟相比，一旦有合理證據(jù)證明某種行為有侵害環(huán)境公益的緊迫現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)，便可以提起訴訟，追究行為人的責(zé)任。這種預(yù)防作用在環(huán)境公益訴訟中最為明顯，所以極有必要在實(shí)際損害尚未發(fā)生時(shí)就賦予公民維護(hù)環(huán)境公共利益的權(quán)利，從而避免造成極其嚴(yán)重不可修復(fù)的環(huán)境損害。

第三，環(huán)境公益訴訟可以適用于不同的訴訟領(lǐng)域，它并非獨(dú)立的。具體適用何種程序取決于被訴對(duì)象的類型，如果涉及個(gè)人、法人或其他組織的環(huán)境侵權(quán)行為，則適用環(huán)境民事公益訴訟；如果是行政機(jī)關(guān)或者其他公權(quán)力機(jī)構(gòu)造成環(huán)境侵權(quán)問(wèn)題，則可以提起環(huán)境行政公益訴訟。

(二)環(huán)境公益訴訟制度在我國(guó)的立法體現(xiàn)

1.環(huán)境公益訴訟制度在舊《環(huán)境保護(hù)法》中的體現(xiàn)

1989年的《環(huán)境保護(hù)法》在第四十條至第四十二條中規(guī)定了環(huán)境行政責(zé)任與環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任。其中第四十一條第一款這樣規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失?！庇捎谶@兩種責(zé)任都是旨在維護(hù)公民、法人等私益的責(zé)任制度，因此他們并不屬于環(huán)境公益訴訟的范疇。舊《環(huán)境保護(hù)法》并未確立環(huán)境公益訴訟制度。

2.環(huán)境公益訴訟制度在新《民事訴訟法》中的體現(xiàn)

2012年8月通過(guò)、2013年1月開始施行的新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定被認(rèn)為是環(huán)境公益訴訟制度的正式入法，但由于該條規(guī)定過(guò)于模糊，沒(méi)有明確相關(guān)的概念，也沒(méi)有具體的司法解釋對(duì)其進(jìn)行細(xì)化，因此缺少現(xiàn)實(shí)的實(shí)用性，不能真正實(shí)現(xiàn)公民通過(guò)環(huán)境訴訟維護(hù)個(gè)人和公共利益的愿望。

二、新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的影響

新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！痹摋l規(guī)定奠定了我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的基礎(chǔ)，為環(huán)境公益訴訟制度在我國(guó)的推行提供了基本依據(jù)，對(duì)我國(guó)未來(lái)的環(huán)境公益訴訟必將產(chǎn)生重大作用。

(一)新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的重要作用

1.明確了環(huán)境公益訴訟的起訴主體

法律應(yīng)為滿足公共利益與社會(huì)利益而設(shè)，環(huán)境立法更應(yīng)保障環(huán)境利益與公民需求的協(xié)調(diào)一致，并應(yīng)當(dāng)符合制度設(shè)計(jì)的本旨。在此基礎(chǔ)上，新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條中依法登記、專門從事、連續(xù)五年、無(wú)違法記錄等要件將確保起訴主體的正當(dāng)、合法、專業(yè)與權(quán)威，使得其訴訟行為更具代表性與公信力，這就從“質(zhì)”的方面完善了起訴主體的標(biāo)準(zhǔn)；按照第五十八條的規(guī)定，在全國(guó)范圍內(nèi)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織達(dá)到300家，這將保證環(huán)境公益訴訟更具廣泛性，在“量”上確保環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)的主體具備相當(dāng)規(guī)模。這一規(guī)定彌補(bǔ)了新《民事訴訟法》中有關(guān)環(huán)境公益訴訟起訴主體范圍的模糊性，為環(huán)境公益訴訟的提起指明了道路。

2.拓寬了環(huán)境公益訴訟的訴訟范圍

現(xiàn)實(shí)中，因?yàn)榄h(huán)境污染現(xiàn)象更為多見(jiàn)、直接，立法中保持了僅確立環(huán)境污染侵權(quán)的固定模式，生態(tài)破壞的重要性始終被忽視。新《環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)，將有力地破除這一思維禁錮，正式確立了生態(tài)破壞的訴訟理念，將生態(tài)破壞列入環(huán)境公益訴訟范圍，更有利于全民參與環(huán)境公益訴訟。

新《民事訴訟法》僅將“污染環(huán)境”作為環(huán)境訴訟的唯一理由，而新《環(huán)境保護(hù)法》增加了“破壞生態(tài)”的內(nèi)容，一般認(rèn)為破壞生態(tài)比環(huán)境污染的影響更為嚴(yán)重，而且破壞生態(tài)所造成的損害后果往往會(huì)持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間甚至是不可逆的，新環(huán)保法的將“破壞生態(tài)”納入環(huán)境公益訴訟的范疇內(nèi)，使環(huán)境公益訴訟制度更加符合直接性、全面性的救濟(jì)理念。

(二)新《環(huán)境保護(hù)法》在實(shí)踐中的缺陷和不足

盡管新《環(huán)境保護(hù)法》初步形成了我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的萌芽，然而由于其并沒(méi)有規(guī)定具體的訴訟制度、程序規(guī)則、救濟(jì)制度等相關(guān)機(jī)制，使得環(huán)境公益訴訟制度在我國(guó)司法實(shí)踐中仍然面臨不少挑戰(zhàn)。

1.訴訟主體范圍仍然過(guò)窄

新《環(huán)境保護(hù)法》僅將環(huán)境公益訴訟的起訴主體規(guī)定為符合條件的社會(huì)組織，無(wú)法滿足社會(huì)對(duì)于環(huán)境損害保護(hù)的合理訴求。在《民事訴訟法》與《行政訴訟法》中，起訴主體都僅限于“與案件有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織”，而公益訴訟很重要的特征之一就是原告并不一定是利益的直接被侵害者，因?yàn)楣嬖V訟維護(hù)的是全體公民的利益與社會(huì)利益，任何公民或是其他主體都有義務(wù)為維護(hù)公眾利益提起合理訴求。此外，按照新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的公益訴訟原則，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”有權(quán)提起公益訴訟，然而，新《環(huán)境保護(hù)法》只規(guī)定了“有關(guān)組織”的條件，并未明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的范疇，使得該主體的原告資格仍處于巨大的爭(zhēng)議之中，條件不明也導(dǎo)致了司法實(shí)踐中適用該條規(guī)定的混亂與困難，同時(shí)限制了環(huán)境公益訴訟的主體范圍，不利于維護(hù)環(huán)境公共利益。

2.沒(méi)有規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟

新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條中“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”是否包括行政機(jī)關(guān)違法審批以及未及時(shí)行使監(jiān)管職責(zé)的違法行為與行政不作為，還需在接下來(lái)的司法解釋中予以說(shuō)明。如果包括這些行政機(jī)關(guān)的違法行為和不作為行為，環(huán)境行政公益訴訟的確立將很快確立；如果這些行為不包括在內(nèi)，環(huán)境行政公益訴訟依然沒(méi)有可靠的法律保障。環(huán)境行政公益訴訟是環(huán)境公益訴訟制度中必不可少的部分，若缺失了這一類型的訴訟，對(duì)于這一制度的落實(shí)是不利的。

3.環(huán)境公益訴訟的具體規(guī)則缺失

新《環(huán)境保護(hù)法》僅僅初步規(guī)定了訴訟的主體，缺乏訴訟的具體規(guī)則，使得環(huán)境公益訴訟的可操作性不強(qiáng)。與傳統(tǒng)訴訟不同的是，環(huán)境公益訴訟并不要求原告和案件具有直接的利害關(guān)系，這就導(dǎo)致法院在原告資格認(rèn)定，適用證據(jù)規(guī)則，訴訟管轄等方面面臨無(wú)法可依的困境。

三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的完善路徑

如前文所述，新《環(huán)境保護(hù)法》的頒布對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建有重大意義，但是仍存有一定的缺陷，這些問(wèn)題將成為我們下一步的重點(diǎn)研究對(duì)象。我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的完善，需要完善相關(guān)立法，建立或修改配套制度，并修正傳統(tǒng)訴訟模式以適應(yīng)環(huán)境公益訴訟這一新型訴訟類型。

(一)拓寬訴訟主體范圍

環(huán)境公益訴訟并不要求原告與環(huán)境侵害的法律事實(shí)具有直接的利害關(guān)系，即訴訟主體并不一定是利益的直接被侵害者。這雖然與我們傳統(tǒng)的訴訟原告資格制度相違背，但是唯有如此才能保證公共利益及時(shí)受到維護(hù)。學(xué)界關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體的研究已經(jīng)基本達(dá)成一致，即應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)及公民以原告資格。

1.賦予行政機(jī)關(guān)以原告資格

新《民事訴訟法》在環(huán)境公益訴訟問(wèn)題上已經(jīng)賦予行政機(jī)關(guān)主體資格，但是包括新《環(huán)境保護(hù)法》在內(nèi)的法律卻無(wú)一對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體資格及權(quán)利行使條件作出規(guī)定，這使得行政機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)權(quán)成為了空中樓閣。從操作層面來(lái)說(shuō)，首先，這些機(jī)關(guān)應(yīng)在窮盡各種行政手段后仍不能阻止環(huán)境公共利益受損的情況下才能提起環(huán)境公益訴訟；其次，對(duì)于難以確定環(huán)境污染或生態(tài)破壞的具體受害人，環(huán)保行政機(jī)關(guān)和其他有法定職責(zé)的機(jī)關(guān)也可以提起環(huán)境公益訴訟。關(guān)于法律規(guī)定，可以在新《民事訴訟法》的司法解釋中明確“有關(guān)行政機(jī)關(guān)”的范圍及起訴條件，如規(guī)定具有環(huán)境資源保護(hù)職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)為第五十五條中所指的“法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)”。

2.賦予檢察機(jī)關(guān)以原告資格

檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的主體地位一直不甚明確，雖然實(shí)踐中存在其作為原告的環(huán)境公益訴訟實(shí)例，典型如2003年山東省樂(lè)陵市人民檢察院訴某化工廠違法排污案以及2009年江蘇省無(wú)錫市錫山區(qū)人民檢察院訴李某某、劉某某破壞高速公路公共環(huán)境案等，但由于檢察機(jī)關(guān)中缺乏專門人員以及其對(duì)環(huán)境案件調(diào)查與取證手段的局限，其作為此類訴訟的起訴主體仍需法律進(jìn)一步明確。

筆者認(rèn)為，由檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的起訴主體應(yīng)當(dāng)在一定的限度與范圍內(nèi)，否則就會(huì)造成公權(quán)力濫用的嫌疑。因此，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)支持起訴、督促起訴的方式來(lái)推動(dòng)環(huán)境公益訴訟程序的啟動(dòng)，在推動(dòng)無(wú)效的情況下則采用直接起訴的方式提起環(huán)境公益訴訟。

在十八屆四中全會(huì)中，《決定》提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，這一決定為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟提供了初步的構(gòu)想，同時(shí)也說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)未來(lái)在公益訴訟方面所應(yīng)承擔(dān)的重要角色，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告是完善訴訟制度的迫切需要。

3.賦予公民以原告資格

新《環(huán)境保護(hù)法》未將公民列為起訴主體，未免是一大缺憾。環(huán)境的優(yōu)良好壞，與民眾的日常生活息息相關(guān)，公民是感知環(huán)境變化最敏感的主體，因此極有必要賦予其環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)。

在我國(guó)，由于政治體制和司法體制的制約，公民在提起公益訴訟方面的權(quán)利還不明確。我國(guó)《憲法》賦予公民以“管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”的管理參與權(quán)，因此我們可以從這一制度的內(nèi)涵入手，探索建立公民提起環(huán)境公益訴訟的制度。我國(guó)現(xiàn)行法律多數(shù)賦予公民檢舉權(quán)，檢舉權(quán)并不是直接的訴權(quán)，但這一賦權(quán)可以產(chǎn)生訴權(quán)的需要，最終成為訴權(quán)的依據(jù)。具體而言，如果公民行使檢舉權(quán)沒(méi)能達(dá)到阻止環(huán)境污染或生態(tài)破壞的目的，如行政機(jī)關(guān)未及時(shí)采取或沒(méi)有采取行政措施阻止侵害，則公民可以針對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為提起行政訴訟。這樣既可以減少法院的訴訟負(fù)擔(dān)，同時(shí)還可以避免公民訴權(quán)濫用，可謂一舉兩得。

(二)賦予行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟資格

環(huán)境公益訴訟應(yīng)包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩個(gè)方面，為了更加全面有效的杜絕環(huán)境問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟制度。

如果沒(méi)有明確的法律規(guī)定來(lái)保障環(huán)境公益訴訟，按目前的司法實(shí)踐看來(lái)，環(huán)境行政公益訴訟制度將很難建立。綜合考量成本和效益，在現(xiàn)階段，代價(jià)最小、最實(shí)用的路徑即在《行政訴訟法》的司法解釋中規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟制度。剛通過(guò)的新《行政訴訟法》并沒(méi)有規(guī)定行政公益訴訟制度，這不免讓廣大學(xué)者失望，但是如果在隨后的司法解釋中規(guī)定這一制度，仍可以有力地促進(jìn)我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建。此外，最高院及有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)司法解釋或行政解釋，明確行政機(jī)關(guān)違法審批以及怠于行使監(jiān)管職責(zé)的違法行為與行政不作為是否屬于新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條中“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”，使立法更趨于合理。

要想使環(huán)境行政公益訴訟切實(shí)落實(shí)，還有很重要的一點(diǎn)就是要改變法院與地方政府的關(guān)系，應(yīng)盡快改革法院的財(cái)政制度，建立法院系統(tǒng)獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)管理制度，從根本上擺脫對(duì)地方政府的財(cái)政依賴。

(三)完善訴訟的具體規(guī)則

環(huán)境公益訴訟自身具有的公益性以及廣泛的社會(huì)影響力，決定了其與普通民事訴訟、行政訴訟目的的根本不同，這些程序必然有其特殊性，適用普通的訴訟程序來(lái)達(dá)到保護(hù)環(huán)境公益的目的，無(wú)異于緣木求魚。所以，我們必須要先建立符合環(huán)境公益訴訟目的的具體程序。具體而言，可以從如下幾方面入手：訴訟管轄方面，此類訴訟可以由原告所在地、損害行為實(shí)施地或損害結(jié)果發(fā)生地的中級(jí)人民法院一審管轄；實(shí)行因果關(guān)系推定和舉證責(zé)任倒置的證明規(guī)則來(lái)判定損害后果和環(huán)境污染、破壞生態(tài)行為的因果關(guān)系。

在救濟(jì)手段方面，在生態(tài)環(huán)境面臨現(xiàn)實(shí)緊迫危害的情況下，原告可以申請(qǐng)法院發(fā)布禁令，勒令污染企業(yè)停止污染行為；在訴訟費(fèi)用承擔(dān)方面，為鼓勵(lì)公益訴訟的行為，訴訟費(fèi)用制度設(shè)計(jì)應(yīng)給予原告優(yōu)惠和便利，如免除原告需預(yù)交的訴訟費(fèi)用，原告勝訴后的訴訟費(fèi)用應(yīng)由被告承擔(dān)。

此外，從各國(guó)在環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)建和司法實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境公益訴訟前置程序以防止司法機(jī)關(guān)過(guò)度干預(yù)行政管理。我國(guó)環(huán)境公益訴訟前置程序中應(yīng)當(dāng)包括通知和舉報(bào)程序、環(huán)境行政公益訴訟中的行政復(fù)議前置程序、公民向檢察機(jī)關(guān)提出建議以及前置審查起訴程序。這些制度將保障環(huán)境公益訴訟的各主體充分參與到環(huán)境公益訴訟中來(lái)，同時(shí)也有助于環(huán)境問(wèn)題的解決。

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D922.6；D925.1

A

2095-4379-(2017)36-0026-03

王子豪(1992-)，男，漢族，河北保定人，河北大學(xué)政法學(xué)院，碩士研究生在讀，研究方向：民事訴訟。