公共安全視角下地方無人機監(jiān)管立法的實踐及問題

錢季平

1.上海政法學院，上海 201701；2.上海紀錄片學院，上海 201701

公共安全視角下地方無人機監(jiān)管立法的實踐及問題

錢季平1，2

1.上海政法學院，上海 201701；2.上海紀錄片學院，上海 201701

隨著無人機應(yīng)用的迅速普及，如何防范其潛在的公共安全隱患，成為各地政府在公共安全管理中的共同難題。從“堵”到“疏”，目前地方政府在立法實踐上已逐步體現(xiàn)出明晰的監(jiān)管思路，盡管還存在一些寬嚴失當?shù)膯栴}，但對推動全面保障公共安全的無人機安全法的立法進程，有著先行作用。

無人機；無人機安全法；公共安全

維護社會運行環(huán)境和秩序的穩(wěn)定，保護公民生命和財產(chǎn)免受侵害，是地方政府日常行政管理的首要任務(wù)。由于民用無人機技術(shù)和應(yīng)用的特點，其在日常生活中所潛含的公共安全風險，隨著無人機應(yīng)用的普及，日益引發(fā)民眾和政府的關(guān)注和擔憂。在國內(nèi)，2017年由于成都雙流機場發(fā)生嚴重的無人機干擾機場正常航班的事件，將這一擔憂推向公共輿論的焦點，并促使各地將無人機飛行活動作為公共安全的重要監(jiān)管對象予以關(guān)注。隨后四川、廣東、重慶、鄭州、深圳等地相續(xù)出臺了一系列無人機監(jiān)管地方性政策。

從公共安全的角度看，目前這些監(jiān)管政策和立法舉措仍然處于初級階段，各種監(jiān)管措施在實施過程中依然面臨各種困境，其科學性和有效性也飽受爭議。但分析各地在無人機監(jiān)管中所面臨的問題及其監(jiān)管措施，依然可以為中國無人機安全監(jiān)管的立法和實踐提供有益的經(jīng)驗和借鑒。

一、無人機監(jiān)管立法的共同難題

無人機的監(jiān)管問題是全球關(guān)注的熱點之一，同時，立法難、監(jiān)管難也是世界各國在無人機監(jiān)管上面臨的共同難題。

首先，現(xiàn)代無人機是航空飛行及無線控制的全新技術(shù)，已經(jīng)超出了傳統(tǒng)的航空監(jiān)管體系力所能及的范圍，是公共安全一個全新的監(jiān)管領(lǐng)域。多年以來，世界各國通行的傳統(tǒng)航空管制技術(shù)已經(jīng)十分完善，并形成一套有效的監(jiān)管體制。比如在飛行器適航、空域劃分、機場設(shè)置、航線規(guī)劃、位置導航、駕駛員培訓等方面，航空界已經(jīng)建有完備的標準體系。但現(xiàn)代無人機集成了現(xiàn)代航電技術(shù)、無線通訊技術(shù)、傳感和定位技術(shù)以及智能控制技術(shù)，在外觀體積、飛行控制、飛行特性上與傳統(tǒng)的飛行器有著顯著差異。多年以來，各國通行的基于現(xiàn)有的民用航空技術(shù)的航空管制技術(shù)、經(jīng)驗和體制，并不能適應(yīng)這一新技術(shù)的發(fā)展所帶來的變化，明顯滯后，存在諸多監(jiān)管盲點。

第二，相比傳統(tǒng)的飛行器，現(xiàn)代無人機有著更為廣闊的應(yīng)用領(lǐng)域。由于無人機飛行靈活、成本低廉，目前無人機已經(jīng)從最早的軍事戰(zhàn)場，走向警用巡視、影視拍攝、搶險救災(zāi)、農(nóng)林植被、氣象探測、地質(zhì)勘探、電力檢測、快遞運輸、競技娛樂等各行各業(yè)，成為真正的跨界工具。同時，由于無人機操控簡單，甚至無需培訓，到手即飛，因此，除眾多機構(gòu)外，民用無人機還擁有數(shù)量龐大的個體使用者，其飛行活動也更為多樣。傳統(tǒng)的定點、定機、定人的監(jiān)管方式在人力和物力上都無法應(yīng)對眾多的無人機飛行活動。

第三，無人機作為一種新興的跨界工具，其監(jiān)管立法涉及到各個方面。公共安全是監(jiān)管的首要和重要考量，同時還涉及到技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民眾權(quán)利和社會倫理等多維度問題。以美國為例，美國是現(xiàn)代無人機技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用的領(lǐng)先者。早在上世紀90年代，現(xiàn)代無人機技術(shù)便引發(fā)社會關(guān)注和立法思考。以《2012年美國聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化改革法案》簽署為界，隨著民用無人機應(yīng)用的迅速崛起，民用無人機對公共安全和個人隱私的威脅、傳統(tǒng)航空監(jiān)管體系與無人機技術(shù)的融合與沖突、公共安全保障與憲法民權(quán)保護的矛盾、強化監(jiān)管與促進科技發(fā)展的對立、以及聯(lián)邦航空局的具體監(jiān)管舉措等等，成為大眾新的議題。正因為無人機監(jiān)管涉及多方利益，直到目前為止，作為主管機構(gòu)，美國聯(lián)邦航空管理局(FAA)在無人機管理上依然舉步維艱，還處在不斷摸索和試驗之中[1]。

第四，就國內(nèi)而言，中國無人機的監(jiān)管還面臨著兩個突出的問題和壓力。一是相關(guān)法規(guī)缺失、立法滯后，無人機法規(guī)的制定缺乏完善的、高效力的航空“母法”的支持。無人機立法本應(yīng)有高位階的《民用航空法》、次位階的“通用航空法”支撐，但實際情況是，我國通用航空相關(guān)法規(guī)，缺失而零散；而行業(yè)最高效力的《民用航空法》頒布多年，雖經(jīng)修訂仍不盡完善，存在諸多“真空”環(huán)節(jié)。對新興的無人機監(jiān)管，已有的行業(yè)法規(guī)無法提供直接而有效的支持。

二是國內(nèi)無人機的監(jiān)管還需顧及無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要在公共安全和技術(shù)創(chuàng)新之間取得平衡。我國是無人機大國，研發(fā)和應(yīng)用水平居世界前列。作為“科技創(chuàng)新、智造中國”的先進代表，無人機產(chǎn)業(yè)的順利發(fā)展和應(yīng)用的不斷提升，迫切需要良好的監(jiān)管環(huán)境。如果無人機法規(guī)的缺失和監(jiān)管措施的不當，勢必會對我國無人機行業(yè)產(chǎn)生負面影響。

在此背景之下，出于保障公共安全的迫切需要，各地無人機監(jiān)管政策的制定和施行，其面臨的困境和壓力顯而易見。

二、從“禁”到“疏”：地方監(jiān)管思路的發(fā)展

盡管面臨困難，但無人機飛行的無序和監(jiān)管的長期缺失，勢必給公安全帶來巨大隱患。而以保障公共安全為目標，將各類無人機納入監(jiān)管范圍，積極探索并逐步完善無人機監(jiān)管的有效方法和途徑，應(yīng)是各地政府守護一方平安的應(yīng)有責任。近年來，各地政府和管理機構(gòu)在實踐中做出了一些嘗試和努力，并逐步體現(xiàn)出從簡單“禁堵”到科學“疏導”這樣一種發(fā)展和進步。

如果僅從公共安全的角度看，限制乃至禁止無人機活動是最直接的方式。事實上，各地早期的無人機監(jiān)管實踐中，簡單地“一禁了之”是最常見的做法。應(yīng)該看到，在重要黨政會議、國事活動或公眾慶典期間，實施無人機臨時禁飛管制，是一種有效而合理的方法。但如果在日常管理中，依然遵循這一思路，勢必會壓制無人機新技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用，妨礙民眾使用新技術(shù)的權(quán)利，其結(jié)果反而容易導致無序飛行增多，安全隱患加大、民眾擔憂增加。

科學的策略應(yīng)該是寬嚴結(jié)合、禁放并舉，在公共安全和技術(shù)應(yīng)用之間尋求合理平衡。從近年實踐看，各地出臺的管理措施在以下幾個方面體現(xiàn)出共同的進步。

(一)強調(diào)無人機使用者的責任和資質(zhì)，明確無人機實名登記、駕駛員資質(zhì)要求和飛行計劃申報等基本要求

目前，中國民航局已經(jīng)陸續(xù)發(fā)布有《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》、《輕小型無人機運行(試行)規(guī)定》、《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》等相關(guān)文件。各地從公共安全管理的角度出發(fā)，明確和突出了其中的一些重要條款。如2017年8月四川省政府發(fā)布的《四川省民用無人駕駛航空器安全管理暫行規(guī)定》重申：“民用無人機所有者應(yīng)當按照民航部門規(guī)定登記姓名、有效證件號碼、聯(lián)系方式、產(chǎn)品型號、產(chǎn)品序號、使用目的；單位應(yīng)當?shù)怯泦挝幻Q、統(tǒng)一社會信用代碼或者組織機構(gòu)代碼”；“民用無人機操作人員應(yīng)當依法取得與飛行活動相對應(yīng)的駕駛員資質(zhì)及證照”；“民用無人機在管控空域內(nèi)飛行，應(yīng)當依法向飛行管制部門提出飛行空域和飛行計劃申請，經(jīng)批準后實施”。廣東省公安廳在2017年7月發(fā)布的《關(guān)于加強無人機等“低慢小”航空器安全管理的通告》中，同樣強調(diào)：“在本省行政區(qū)域內(nèi)使用無人機等‘低慢小’航空器，須遵守有關(guān)法律規(guī)章和管理規(guī)定，履行適航資格、飛質(zhì)計劃申報等相關(guān)手續(xù)”。

(二)突出公共安全防護重點，劃定無人機禁飛區(qū)域

2016年9月，西部戰(zhàn)區(qū)空軍參謀部、民航西南地區(qū)管理局、民航西南地區(qū)空中交通管理局、四川省公安廳四部門發(fā)布《關(guān)于加強全省軍民航機場凈空區(qū)域安全保護的通告》，規(guī)定：“嚴禁任何單位組織和個人在全省軍民航機場凈空保護區(qū)域內(nèi)……未經(jīng)軍民航職能部門批準，進行無人機、航空模型等飛行活動”。這是國內(nèi)較早出臺的保護特定區(qū)域安全的無人機禁飛措施。2017年5月，成都市公安局再度發(fā)布《關(guān)于加強成都雙流國際機場凈空區(qū)域安全保護的通告》，重申了這一規(guī)定。

考慮到目前我國無人機法規(guī)和管理力量缺失下的監(jiān)管困境，以最大限度地保障公共安全為目標，突出重點，抓大放小，對公共安全重點區(qū)域?qū)嵭袩o人機禁飛管制，是一種保障公共安全的現(xiàn)實選擇，也是一種有效途徑[2]。在新近出臺的地方監(jiān)管措施中，都把禁飛區(qū)的設(shè)置作為重要內(nèi)容。

如上述四川省的管理規(guī)定中，明確劃定了民用機場、軍事管理區(qū)、監(jiān)獄、發(fā)電廠、鐵路和高速公路、超高壓輸電線路、大型軍工、通訊、危險化學物品生產(chǎn)儲存、物資儲備等重點防控目標等地方為禁飛區(qū)域，未經(jīng)批準，禁止民用無人機在區(qū)域上空飛行。而在2017年9月深圳市人民政府發(fā)布的《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》中，無人機的禁飛區(qū)域的劃分更為全面，將市區(qū)黨委和政府、軍事管制區(qū)、大型活動現(xiàn)場、交通樞紐、火車站、汽客運、碼頭、港口等，都增列為未經(jīng)批準不得飛行的無人機禁飛區(qū)。

在公共安全的重點和核心區(qū)域設(shè)置無人機常規(guī)禁飛區(qū)，目標明確，重點突出，不僅必要而且可行性高，能夠最大限度地減少各類無人機活動可能帶來的公共安全風險。這是各地無人機監(jiān)管措施中，最為可行和有效的方法。

(三)寬嚴結(jié)合，分類管理，有效疏導無人機飛行需求

不同于傳統(tǒng)的航空飛行器，無人機技術(shù)發(fā)展快、種類多、應(yīng)用廣、用戶眾多。因此，不能簡單地套用已有的傳統(tǒng)航空監(jiān)管方式，而是要更多地從無人機應(yīng)用的特點出發(fā)，對不同的無人機、不同的應(yīng)用以及不同的用戶，實行分類細化管理。這一點，在四川省和深圳市新近發(fā)布的管理規(guī)定中有著明顯的體現(xiàn)。

在眾多輕小型民用無人機用戶中，民眾最為關(guān)心的一是駕駛員資質(zhì)和證照問題，一是飛行申報和審批問題。

在四川省的規(guī)定中，對駕駛員資質(zhì)和證照作了特別說明：“操作空機重量小于等于4千克、起飛重量小于等于7千克民用無人機的”，“無需取得駕駛員證照”。同時，對全省民用無人機的飛行空域?qū)嵭蟹诸惞芾?，劃分為管控空域、報備空域和自飛空域。其中，報備空域和自飛空域的民用無人機飛行活動，“無需飛行空域和飛行計劃審批”。

而深圳市的管理規(guī)定本身即是專門針對民用輕小無人駕駛航空器，即“最大起重量大于等于0.25千克、小于7千克，并從事非軍事、警務(wù)海關(guān)緝私飛行任的航空器”，并將其一般飛行活動，排除在飛行申報要求之外。同時，在禁飛區(qū)和限飛區(qū)具體范圍的劃定上，都是量身定制。

有了這些科學和人性化的規(guī)定，可以大大減輕監(jiān)管壓力，將有限的監(jiān)管力量集中在中大型無人機上，而且可以有效疏導用戶眾多的輕小型無人機飛行活動，在保障公共安全和維護民眾權(quán)利之間取得平衡。

<1)，且各件產(chǎn)品是否為不合格品相互獨立．

(四)細化飛行規(guī)定，擴大管理范圍，落實監(jiān)管職責

規(guī)范的飛行操控是減少飛行風險的前提。對輕小型無人機飛行活動，四川省要求服從飛行空域管理。其中，自飛空域內(nèi)飛行，應(yīng)當在駕駛員視距內(nèi)操作飛行。而深圳市規(guī)定更為具體：晝間目視范圍，半徑不超出500米，相對地面高度不超出120米。飛行規(guī)定的細化，有助于飛行者自我管控，減少盲目飛行的風險。

另外，無人機的安全飛行和飛行器本身的適航安全性密切相關(guān)。兩地將無人機生產(chǎn)者納入監(jiān)管范圍，并作了原則規(guī)定。深圳市要求無人機生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的無人機應(yīng)當符合技術(shù)規(guī)范，如激活認證、衛(wèi)星定位、自動返航、電子圍欄、飛行記錄、管理平臺接入等。四川省要求生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當按照國家規(guī)定在民用無人機上安裝飛行控制芯片、設(shè)置禁飛區(qū)域軟件，采取防止改裝或者改變設(shè)置的技術(shù)措施。

不僅如此，兩地還在管理規(guī)定中，明確了管理部門的分工與合作。如政府統(tǒng)一領(lǐng)導，建立分級聯(lián)動機制；公安機關(guān)負責查處違法違規(guī)飛行；經(jīng)濟和信息化部門管理無人機研制生產(chǎn)者及其產(chǎn)品；工商部門負責無人機生產(chǎn)經(jīng)營者的登記注冊；安全監(jiān)管部門將民用無人機安全管理納入安全生產(chǎn)綜合目標考核；海關(guān)依法對進境的民用無人機進行監(jiān)管；協(xié)會負責自律和引導等等。初步構(gòu)劃起部門合作、社會共管的監(jiān)管體制藍圖。

三、問題和立法展望

從無人機監(jiān)管的立法進程看，在國家法律和行業(yè)法規(guī)尚不完備的情況下，各地無人機監(jiān)管措施的推出，彌補了監(jiān)管空缺，具有突破性意義。但比較各地相關(guān)法規(guī)的異同，其問題也是顯在的。

首先，部分地區(qū)依然不加區(qū)別地對待各種無人機飛行活動，對微小型無人機監(jiān)管尺度過嚴，在實踐中不具有可行性。以鄭州為例，按2017年6月鄭州市人民政府《關(guān)于加強‘低慢小’航空器飛行活動安全管理的通告》規(guī)定，“單位或個人‘低慢小’航空器需要升空飛行的，要向軍隊空管部門報批，經(jīng)批準升空的‘低慢小’航空器要嚴格按照批準的時間、區(qū)域進行飛行；未經(jīng)批準，嚴禁一切‘低慢小’航空器升空飛行?！?/p>

如前所述，無人機種類眾多，其中“低慢小”無人機因自身重量有限，其飛行安全風險可控。如果在日常管理中，不分區(qū)域，升空必報，勢必會造成監(jiān)管力量的極大浪費。同時，“低慢小”無人機有著最為龐大的個人用戶群，飛行活動靈活多變，現(xiàn)有的監(jiān)管機制根本無法應(yīng)對，所謂的報批規(guī)定最終也只能形同虛設(shè)。相對而言，按無人機的種類、特性和用途，區(qū)別對待，寬嚴有別，抓大放小，在實踐中將更為可行。

以航空管制體系發(fā)達而成熟的美國為例。出于對公共安全的擔憂，美國航空管理局一直努力將無人機納入傳統(tǒng)的航空管制體系中，嚴加管控。但在實踐中，卻因飽受非議而困難重重。其新近推行的無人機注冊制度，也因遭個人用戶起訴違憲而陷入困境。從實際出發(fā)，美國航空管理局目前只能對無人機商業(yè)應(yīng)用管制，依舊保持嚴管態(tài)勢；而對微小型無人機的個人飛行活動，則基本放開。

地方對民用無人機的管理過嚴，根本上源于我國目前低空空域開放程度有限。國務(wù)院、中央軍委于2010年發(fā)布了《關(guān)于深化低空空域管理改革的指導意見》，國務(wù)院辦公廳于2016年印發(fā)了《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》，低空空域逐步走向開放。對無人機分類管理，合理放寬微小型無人機升空條件，這不僅于公共安全有益無害，也有助于無人機產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

其次，各地無人機監(jiān)管的各種規(guī)章，相對于復(fù)雜而廣泛的無人機應(yīng)用，仍然是十分粗略而簡單的原則性指南，在實際操作中，仍然需要有進一步細化規(guī)定和可執(zhí)行標準。否則在監(jiān)管實踐中，依然有各種缺失和模糊之處，并可能產(chǎn)生公共安全隱患。

事實上，全社會范圍內(nèi)無人機監(jiān)管的到位，需要有更高位階、更高效力的無人機安全法。從公共安全角度看，無人機安全法應(yīng)將保障公共安全置于核心位置，并由此整合和細化無人機安全的各個環(huán)節(jié)和具體要求。如無人機的空域劃分、空域使用規(guī)則、無人機飛行規(guī)則、生產(chǎn)技術(shù)標準、所有者認證、駕駛資質(zhì)考核等等?？紤]到無人機技術(shù)的快速發(fā)展、相關(guān)法律基礎(chǔ)的薄弱、空域開放以及空管機制重構(gòu)復(fù)雜性，無人機安全法的立法和實施將是一個長期的過程，需要全社會的共同關(guān)注和參與。從這個角度看，目前各地政府和管理部分在無人機管理規(guī)章制定上所做的努力，具有先行作用，意義重大。

[1]Benjamyn I.Scott.The Law of Unmanned Aircraft Systems：An Introduction to the Current and Future Regulation under National，Regional and International Law(Aviation Law and Policy)[M].Kluwer Law International，2016.

[2]錢季平.禁飛管制：無人機管理的現(xiàn)實選擇和有效途徑[J].環(huán)球市場，2016.13.

V279

A

2095-4379-(2017)36-0011-03

錢季平(1965-)，男，漢族，安徽蕪湖人，博士研究生，講師，主要研究方向：影視傳播技術(shù)。