論我國(guó)電力監(jiān)管體制的現(xiàn)狀及改革方向

司 露

（110024 遼寧大學(xué) 遼寧 沈陽(yáng)）

論我國(guó)電力監(jiān)管體制的現(xiàn)狀及改革方向

司 露

（110024 遼寧大學(xué) 遼寧 沈陽(yáng)）

電力作為一種能源，不僅與人民群眾的生活息息相關(guān)，也同國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、公共安全和國(guó)家安全密切聯(lián)系。自2002年以來(lái)，我國(guó)電力體制改革積極穩(wěn)妥推進(jìn)，取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)基本實(shí)現(xiàn)，發(fā)電領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成，新型電力監(jiān)管體制初步建立。2015年新電改方案（9號(hào)文）發(fā)布之后，我國(guó)電力改革新的大幕正式拉開(kāi)。本文從回顧我國(guó)電力監(jiān)管體制入手，介紹我國(guó)電力監(jiān)管體制的現(xiàn)狀，分析我國(guó)電力監(jiān)管存在的問(wèn)題，并提出關(guān)于電力改革的建議。

電力；監(jiān)管體制；改革

一、我國(guó)電力監(jiān)管體制的現(xiàn)狀

1.監(jiān) 管機(jī)構(gòu)

我國(guó)電力改革以來(lái)，成立了國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)，于2013年并入國(guó)家能源局，同時(shí)，由于我國(guó)客觀的歷史因素及特殊國(guó)情，除國(guó)家能源局以外，其他政府組成部門對(duì)電力產(chǎn)業(yè)也具有一定的監(jiān)管權(quán)力，如：財(cái)政部、國(guó)資委、環(huán)境保護(hù)部、各級(jí)工信部。

2.監(jiān) 管對(duì)象

根據(jù)《電力市場(chǎng)監(jiān)管辦法》的相關(guān)規(guī)定，只要從事電力產(chǎn)業(yè)相關(guān)交易、運(yùn)營(yíng)的參與者，都是監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的對(duì)象。政府鼓勵(lì)和引導(dǎo)國(guó)內(nèi)和國(guó)外經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人依法投資發(fā)電、建立發(fā)電公司，而在電網(wǎng)建設(shè)領(lǐng)域的主角是國(guó)家電網(wǎng)公司及南方電網(wǎng)公司。這些企業(yè)都屬于國(guó)有性質(zhì)，往往都有較高行政級(jí)別，有的甚至高于監(jiān)管者，這種情況就容易造成監(jiān)管的失靈。

3.監(jiān) 管目的

我國(guó)電力監(jiān)管的主要目的就是為了打破電力市場(chǎng)的壟斷行為，但電力市場(chǎng)比較復(fù)雜，既有壟斷也有開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)節(jié)。在具有絕對(duì)壟斷的環(huán)節(jié)對(duì)壟斷企業(yè)監(jiān)管防止企業(yè)的行為侵害消費(fèi)者的行為。在開(kāi)放的環(huán)節(jié)，引入市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，合理優(yōu)化資源配置，由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身自帶的調(diào)節(jié)功能調(diào)節(jié)市場(chǎng)的供需關(guān)系。

二、我國(guó)電力監(jiān)管的法律規(guī)范體系

1.電 力法

1995年12月28日由全國(guó)人大通過(guò)現(xiàn)行《電力法》，該法案自1996年4月1日起正式實(shí)施。但2002年國(guó)務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》，在文件中提出了電力產(chǎn)業(yè)改革的新要求，而現(xiàn)行的《電力法》顯然已經(jīng)與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，無(wú)法繼續(xù)推動(dòng)我國(guó)的電力改革，仍有繼續(xù)修訂的必要。

2.電 力監(jiān)管的行政法規(guī)

電力行業(yè)的行政法規(guī)主要包括：《電力監(jiān)管條例》、《電力供應(yīng)與使用條例》、《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》、《電力設(shè)施保護(hù)條例》。2005年2月，國(guó)務(wù)院公布第432號(hào)令，發(fā)布《電力監(jiān)管條例》填補(bǔ)了我國(guó)在電力監(jiān)管方面的空白，為電力改革及電力法律體系修改調(diào)整打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.電 力監(jiān)管的部門規(guī)章

我國(guó)電力生產(chǎn)行業(yè)涉及到國(guó)家多個(gè)行政部，各行政部口對(duì)自身管轄范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)都配套規(guī)章制度。由于國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)的職能并入國(guó)家發(fā)改委管理的國(guó)家能源局，因此，現(xiàn)涉及電力市場(chǎng)的規(guī)章由國(guó)家發(fā)改委發(fā)布。

三、我國(guó)電力監(jiān)管體系存在的問(wèn)題

1.缺 乏立法保障

電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革，只有在監(jiān)管設(shè)置上趨于合理有效才能解決實(shí)際問(wèn)題，這需要通過(guò)充分了解自身體制以及市場(chǎng)環(huán)境，分析總結(jié)一套適合自身發(fā)展的改革之路。首先是明確改革目標(biāo)，其次確定改革的方式方法，最后根據(jù)不同的階段逐步而上，達(dá)到改革的目的。而立法保障的缺乏，在很大程度上會(huì)在改革的過(guò)程導(dǎo)致改革進(jìn)入困境。

2.監(jiān) 管機(jī)構(gòu)不獨(dú)立

2013年原本獨(dú)立的電監(jiān)會(huì)在機(jī)構(gòu)重組中被并入由國(guó)家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家能源局。原本的電監(jiān)會(huì)是一個(gè)獨(dú)立的事業(yè)單位，但是承接了電監(jiān)會(huì)職能的能源局并不獨(dú)立，要受到國(guó)家發(fā)改委的領(lǐng)導(dǎo)。另外，國(guó)有大型企業(yè)的管理層基本都帶有行政級(jí)別，這就會(huì)造成監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)營(yíng)的過(guò)程中容易被“行政化”。

3.監(jiān) 管機(jī)制不完善

從現(xiàn)有的《電力監(jiān)管條例》來(lái)看，存在的問(wèn)題集中在幾個(gè)方面：一是，基本的監(jiān)管方式處于事前監(jiān)管；二是，對(duì)下游環(huán)節(jié)缺少相應(yīng)監(jiān)管依據(jù)；三是，在對(duì)電力企業(yè)的核查中，對(duì)企業(yè)的利潤(rùn)、資產(chǎn)并沒(méi)有掌握詳實(shí)的數(shù)據(jù)；四是，缺乏掌握相應(yīng)知識(shí)理論的監(jiān)管者進(jìn)行管理；五是，在監(jiān)管過(guò)程中監(jiān)管者往往動(dòng)用行政手段干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，依法行政的觀念不到位。這些因素都是由于監(jiān)管的體制不完善造成的，這必然會(huì)造成監(jiān)管的失效。

4.監(jiān) 管機(jī)構(gòu)體系建設(shè)不完善

國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)并入國(guó)家能源局后，監(jiān)管職權(quán)也并入國(guó)家能源局，而國(guó)家能源局又是國(guó)家發(fā)改委的組成機(jī)構(gòu)。由于沒(méi)有在地方一級(jí)的政府設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)，這些監(jiān)督管理權(quán)往往交由地方發(fā)改委代為履行。雖然國(guó)家能源局按照大區(qū)，設(shè)立了東北、華北、西北、華中、華東、南方六個(gè)監(jiān)督局，在山東、山西等12個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）設(shè)立了監(jiān)管辦，但是這些機(jī)構(gòu)職能的履行仍然受到很多障礙。

四、對(duì)我國(guó)電力監(jiān)管體制的改革建議

1.建 設(shè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照國(guó)務(wù)院的授權(quán)，依照法律法規(guī)獨(dú)立的行使監(jiān)督檢查職能。但是同時(shí)，我們也要解決如何監(jiān)管監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。對(duì)電力監(jiān)管者自身的監(jiān)督機(jī)制要明確，不能使監(jiān)督者游走在監(jiān)督體系外，否則很有可能造成權(quán)力的濫用。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定執(zhí)法者行使監(jiān)管權(quán)力時(shí)，不得濫用權(quán)力，不得營(yíng)私舞弊。應(yīng)當(dāng)出示出具合法的檢查監(jiān)督證件，依法進(jìn)行檢査。在監(jiān)督檢查的過(guò)程中必須處于公平公正的監(jiān)管地位。

2.完 善電力行業(yè)治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代監(jiān)管體制

新電改要構(gòu)建新型現(xiàn)代化電力治理體系，完善電力行業(yè)治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及公民對(duì)電力行業(yè)的共同治理。政府不僅需要通過(guò)立法為包括電力監(jiān)管在內(nèi)的電力治理體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，也需要通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能和創(chuàng)新管理方法為其他主體參與電力行業(yè)監(jiān)管創(chuàng)造條件。我國(guó)的電力監(jiān)管部門不僅需要在市場(chǎng)規(guī)劃之初就與電力企業(yè)進(jìn)行緊密合作，更需要在整個(gè)電力市場(chǎng)化改革過(guò)程中與企業(yè)、學(xué)術(shù)界進(jìn)行緊密合作。

五、結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)電力行業(yè)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)新的階段。但是我們必須認(rèn)識(shí)到，雖然我們有了明確的電力行業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，但配套的制度設(shè)計(jì)和機(jī)構(gòu)職能安排還不成熟。我們?nèi)匀恍枰獜膶?shí)際出發(fā)，完善電力行業(yè)的相關(guān)立法，建立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化電力行業(yè)社會(huì)組織的作用，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)電力行業(yè)市場(chǎng)化的發(fā)展，逐步建立一個(gè)既充滿活力又安定有序的電力市場(chǎng)。

[1]楊鳳.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的“現(xiàn)代電力監(jiān)管體制”[J].北京：經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊,2008(4).

[2]來(lái)有為.我國(guó)電力體制改革面臨問(wèn)題及其監(jiān)管體系催生[J].重慶：改革,2012(3).

[3]肖鵬,曾鳴.電改究竟改什么[J].重慶：重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)）,2015(1).

[4]王偉.新電改下中國(guó)電力監(jiān)管體制改革路徑[J].北京：中共中央黨校學(xué)報(bào),2016(5).