有關(guān)外來物種入侵法律規(guī)定的研究

劉 然

武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072

有關(guān)外來物種入侵法律規(guī)定的研究

劉 然

武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072

隨著全球貿(mào)易的發(fā)展及經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，外來物種入侵的問題日益嚴(yán)重，不僅對(duì)給經(jīng)濟(jì)造成損失也給生態(tài)系統(tǒng)造成威脅。在分析我國目前對(duì)外來物種入侵的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國外的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)外來物種入侵的立法模式和管理體制做出選擇。同時(shí)我們也需要制定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和許可制度、早期檢測(cè)和預(yù)警制度、有害入侵物種的清除和控制制度。

外來物種；外來物種入侵；立法模式；管理體制

一、我國外來物種入侵的現(xiàn)狀

20世紀(jì)50年代，英國動(dòng)物生態(tài)學(xué)家查爾斯·埃爾頓在其著作《動(dòng)植物入侵生態(tài)學(xué)》中首次提出了“生物入侵”的概念。之后，生物入侵得到了生物學(xué)家的關(guān)注，同時(shí)在動(dòng)植物、海洋生物等方面的研究也進(jìn)一步展開。需要特別注意的是，“外來”和“本土”并不是以國界或地區(qū)進(jìn)行區(qū)別的，因此在一國之內(nèi)或一地區(qū)之內(nèi)也有可能發(fā)生外來物種入侵的現(xiàn)象。對(duì)于外來物種入侵的定義較早的是世界自然保護(hù)同盟(IUCN)所屬的物種生存委員會(huì)(SSC)提出的，外來物種入侵是指在自然、半自然生態(tài)系統(tǒng)或棲息地中，建立種群并影響和威脅到本地生物多樣性的一種外來物種。①

通過以上分析得出外來物種入侵的組成要素有以下幾個(gè)方面：第一，某物種在被引進(jìn)之前，該生態(tài)系統(tǒng)未有過該物種；第二，該物種可以是物種、亞種或者以下的分類單位；第三，通過繁殖，隨著其種群優(yōu)勢(shì)的擴(kuò)展，在自然或半自然地生態(tài)系統(tǒng)或環(huán)境中創(chuàng)立了種群。②

上個(gè)世紀(jì)80年代國內(nèi)學(xué)者開始研究外來物種的入侵問題，近幾年政府也意識(shí)到問題的嚴(yán)重性，加緊了研究的步伐。我國的外來物種入侵主要有分布廣泛、涉及物種類型較多及傳入數(shù)量多、蔓延范圍廣等特點(diǎn)。外來物種的入侵不但帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且直接或間接對(duì)人類的健康造成隱患。由于外來入侵物種強(qiáng)大的繁殖能力，占據(jù)本地物種的生長空間，或者與本地物種爭(zhēng)奪食物，導(dǎo)致本地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，從而對(duì)生物多樣性產(chǎn)生影響。

二、我國現(xiàn)行的立法現(xiàn)狀及存在的問題

對(duì)于日益嚴(yán)重的外來物種入侵問題，我國已經(jīng)制定了相關(guān)的法律法規(guī)，但是總體上還是處于初級(jí)階段，大致可以分為以下幾類：

第一類為動(dòng)植物檢疫檢驗(yàn)類的法律法規(guī)。該類法律法規(guī)的目的是保護(hù)動(dòng)植物安全，防止傳染病的傳播，保障人體健康。同時(shí)對(duì)于外來物種的引進(jìn)提供了事前預(yù)防的效果，將可能造成外來入侵的物種排除在外。例如《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》在總則中提出，對(duì)于進(jìn)出境的動(dòng)植物及其周邊產(chǎn)品、裝在容器和運(yùn)輸工具等都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的檢疫。③這類的法律法規(guī)主要有《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、《國境衛(wèi)生檢疫法》、《動(dòng)物防疫法》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》。

第二類是關(guān)于資源利用和環(huán)境保護(hù)類的法律法規(guī)。例如，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第30條第2款規(guī)定“引進(jìn)外來物種以及研究、開發(fā)和利用生物技術(shù)，應(yīng)當(dāng)采取措施，防止對(duì)生物多樣性的破壞?！边@類法律法規(guī)在外來物種入侵方面主要是提供防治的指導(dǎo)方向，在保護(hù)環(huán)境，維護(hù)生物多樣性，對(duì)資源的合理利用的目標(biāo)下制定的針對(duì)外來入侵物種的防治工作。該類法律法規(guī)主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《漁業(yè)法》、《草原法》。

第三類是有關(guān)生態(tài)保護(hù)及建設(shè)方面的法律法規(guī)。例如，2016年修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》，該法的主要目的是保護(hù)野生動(dòng)物，拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，在構(gòu)建野生動(dòng)物棲息地的同時(shí)禁止或者限制在相關(guān)自然保護(hù)區(qū)域內(nèi)引進(jìn)外來物種以保證野生動(dòng)物的生息繁衍。該類法律法規(guī)重點(diǎn)在于規(guī)定保護(hù)動(dòng)植物的各項(xiàng)權(quán)利，使生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建更加合理化，對(duì)于外來物種的引進(jìn)更加從生態(tài)安全的角度切入。

第四類是與防治外來物種入侵有關(guān)的指導(dǎo)性文件。這些指導(dǎo)性文件主要是從國家宏觀層面上對(duì)外來物種入侵問題予以指導(dǎo)。例如，2016年12月國家林業(yè)局辦公室印發(fā)《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案—林業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》中明確規(guī)定“中國落實(shí)舉措：積極參與有關(guān)防控外來物種入侵的國際公約，完善外來入侵物種名單和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。”

隨著近年來外來入侵物種問題的日益嚴(yán)重，政府采用多種方式予以治理，法律規(guī)制是其中一種重要的治理方式。但是目前中國對(duì)于外來物種入侵的法律法規(guī)仍有許多的不足，從以上對(duì)我們立法現(xiàn)狀概括可以分析出我國立法主要存在以下幾個(gè)方面問題。

首先是立法目的定位有偏差。環(huán)境法立法者的目的是立法者通過法律手段對(duì)各種環(huán)境行為進(jìn)行調(diào)控，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境、貫徹環(huán)境政策的目的。④例如，《動(dòng)物防疫法》目的是增強(qiáng)對(duì)動(dòng)物防疫工作的管理、預(yù)防、控制和消除動(dòng)物疫病，促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，保障人體健康，維護(hù)公共衛(wèi)生安全。⑤目前有關(guān)的外來入侵物種法律法規(guī)的立法目的多是促進(jìn)農(nóng)林牧漁業(yè)的發(fā)展，但是缺少對(duì)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)平衡需要的關(guān)注，從而導(dǎo)致后續(xù)執(zhí)法的工作重心也發(fā)生變化。

其次是調(diào)整范圍狹窄。一方面，從現(xiàn)有的法律法規(guī)上看，對(duì)于有意引進(jìn)和無意引進(jìn)的外來物種入侵的識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度在法律上還沒有確認(rèn)，我國的法律當(dāng)前只是對(duì)無意引進(jìn)的情況進(jìn)行規(guī)定。另一方面，就規(guī)范的對(duì)象來看主要集中在衛(wèi)生防疫和動(dòng)植物檢疫領(lǐng)域，主要是針對(duì)無意引進(jìn)的雜草、病蟲害和傳染病等問題。法律調(diào)整范圍的狹窄，不僅會(huì)導(dǎo)致前期預(yù)防的困難，而且對(duì)外來物種的管理和清除也帶來巨大的問題。

最后是具體制度缺失。外來物種名錄制度不完善，我國對(duì)于外來入侵物種的管理主要依賴已經(jīng)建立的外來物種名錄，但是當(dāng)前的名錄存在明顯的不足，首先是對(duì)有潛在入侵性的外來物種沒有做出歸類，其次是未對(duì)外來物種作出合理的分類。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、早期檢測(cè)制度及有害外來物種的清除和控制制度等也存在缺失。

三、對(duì)于構(gòu)建我國的外來入侵物種法律制度的幾點(diǎn)建議

(一)立法模式的選擇

外來物種入侵的問題已經(jīng)是全球性的問題，但是各國根據(jù)本國實(shí)際情況應(yīng)對(duì)外來物種入侵的立法模式卻不相同，目前的立法模式主要有以下三種：

第一種是綜合性立法模式，這種立法模式是最理想的類型，即將所有有關(guān)于外來物種入侵防治的所有制度都?xì)w到一部綜合性的法律。新西蘭是這個(gè)模式的先行者，新西蘭是遭受外來物種入侵最嚴(yán)重的國家之一，為此政府制訂了一系列高度廣泛和綜合的國家方案解決此問題。1993年，新西蘭議會(huì)正式通過的《生物安全法案》，該法案主要包括兩部分，一是防止引進(jìn)尚未在新西蘭建立群種的有害生物，二是對(duì)已經(jīng)建立種群的有害生物進(jìn)行管理。同時(shí)，根據(jù)該法案還創(chuàng)設(shè)生物安全委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)生物安全戰(zhàn)略政策的制定。⑥

第二種是專門式的立法模式，這種立法模式即要制定針對(duì)外來物種入侵的專門法律。日本就采取了這種立法模式，2004年通過的《關(guān)于防止特定外來生物致生態(tài)系統(tǒng)損害的法律》，該法案既是采用這種立法模式，主要目標(biāo)是通過對(duì)外來入侵物種的培育、種植、儲(chǔ)存、攜帶、進(jìn)口進(jìn)行管理或者對(duì)其用其他方式進(jìn)行處理和通過采取一些措施，以幫助維持和改善本國生態(tài)系統(tǒng)而采取的一些措施，防止外來入侵物種對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成破壞。

第三種是相對(duì)集中式立法，這種立法模式是相較于專門式立法更為分撒，外來物種的立法多是分散于各部門各領(lǐng)域的之間，靈活性較強(qiáng)。美國采用這種的立法模式。美國有關(guān)于外來物種入侵的法律主要是《聯(lián)邦野生動(dòng)物保護(hù)法》、《國家入侵物種法》、《非本土水生有害物種預(yù)防和控制法》和1999年的第13112號(hào)總統(tǒng)令。

以上三種立法模式各有利弊，結(jié)合我國的情況，筆者認(rèn)為我們應(yīng)該選擇相對(duì)集中式的立法模式，綜合性立法的難度大，而專門式的立法模式可能只能解決某個(gè)領(lǐng)域的問題。外來物種在中國這片疆域有不同的入侵途徑、危害后果。采取相對(duì)集中式的立法模式較適合當(dāng)前中國的狀況，能靈活的應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的各種問題。

(二)管理體制的選擇

關(guān)于外來入侵物種的管理體制大致有三種模式：

一是單一部門的集中管理，即指定或設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的部門來管理外來物種入侵所涉及所有領(lǐng)域的管理工作。這是最理想的類型，但是由于外來入侵物種的管理涉及到各部門的利益，因此指定或設(shè)立的一個(gè)獨(dú)立的部門也是很難管理。設(shè)立單一部門進(jìn)行綜合管理往往在這種情況下難以實(shí)現(xiàn)，所以目前還沒有國家選擇這種管理體制。

二是分散式多部門管理，即根據(jù)外來入侵物種涉及的領(lǐng)域不同由相關(guān)部門進(jìn)行管理，但是這種模式并不存在一個(gè)聯(lián)系各部門的獨(dú)立機(jī)構(gòu)以確保各部門協(xié)調(diào)一致。很多主體都參與到外來入侵物種管理的很多活動(dòng)，由于沒有有效的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致這些活動(dòng)的有效性受到影響。意大利、德國和英國就采取這種模式，在某些方面，如植物健康方面，管理覆蓋面很好。⑦

三是協(xié)調(diào)式的管理體制，需要指定或創(chuàng)設(shè)一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)各部門的管理工作進(jìn)行協(xié)調(diào)。1999年克林頓總統(tǒng)發(fā)布的一個(gè)有關(guān)于入侵物種的第13112號(hào)總統(tǒng)令，該總統(tǒng)令創(chuàng)設(shè)了一個(gè)專門的部門間委員會(huì)——國家入侵物種委員會(huì)，該委員會(huì)由農(nóng)業(yè)部長、商務(wù)部長以及內(nèi)政部長作為聯(lián)合主席，成員包括國務(wù)卿、財(cái)政部長、國防部長、內(nèi)政部長等，有了這樣的獨(dú)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，法律中的空白、重復(fù)爭(zhēng)議的問題都被解決。⑧

我國關(guān)于外來物種的管理體制已形成由農(nóng)業(yè)部部領(lǐng)導(dǎo)，環(huán)保、林業(yè)、海洋等部門參加的方式，相關(guān)部門也成立了外來入侵物種防治的專門機(jī)構(gòu)。但是這種多部門交叉管理的方式對(duì)于外來物種入侵的管理工作帶來嚴(yán)重問題究其有原因是缺乏一個(gè)有效、統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。基于此，筆者認(rèn)為我們應(yīng)該創(chuàng)設(shè)一個(gè)有實(shí)權(quán)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一對(duì)管理外來入侵物種的各部門進(jìn)行統(tǒng)一的管理。

[注釋]

①世界自然保護(hù)同盟防止外來入侵物種導(dǎo)致生物多樣性喪失的指南(英文版).

②李靜.我國防治外來物種入侵法律制度的完善[D].中國海洋大學(xué)，2012.

③李靜.我國防治外來物種入侵法律制度的完善[D].中國海洋大學(xué)，2012.

④王曦，陳維春.淺談環(huán)境基本法的立法目的[J].華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(2).

⑤王勁，王社坤，嚴(yán)厚福.抵御外來物種入侵：我國外來物種入侵防治立法研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009.

⑥曹坳程，張國良.外來入侵物種法律法規(guī)匯編[M].北京：科學(xué)出版社，2010.

⑦王勁，王社坤，嚴(yán)厚福.抵御外來物種入侵：我國外來物種入侵防治立法研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009.

⑧王勁，王社坤，嚴(yán)厚福.抵御外來物種入侵：我國外來物種入侵防治立法研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009.

[1]李靜.我國防治外來物種入侵法律制度的完善[D].中國海洋大學(xué)，2012.

[2]荊華.防治外來物種入侵的立法問題研究[D].東北林業(yè)大學(xué)，2014.

[3]王芳.防治外來物種入侵立法研究[D].福州大學(xué)，2006.

[4]葉義昌.外來物種入侵防治理發(fā)探析[D].湖南師范大學(xué)，2004.

[5]任紅光.我國防治外來物種入侵立法研究[D].吉林大學(xué)，2010.

[6]楊朝霞，程俠.我國野生動(dòng)物外來物種入侵的法律應(yīng)對(duì)—兼談對(duì)環(huán)境法“調(diào)整論”反思的反思[J].吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2016(2).

[7]胡隱昌，宋紅梅，牟希東，羅建仁.淺議我國外來物種入侵問題及其防治對(duì)策[J].生物安全學(xué)報(bào)，2012(4).

[8]劉欣慶，李景明，孫玉芳.防治外來物種入侵立法研究[J].農(nóng)業(yè)科技管理，2012(4).

[9]童光法.我國外來物種入侵的法律對(duì)策研究[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)法出版社，2008.

D922.68

：A

：2095-4379-(2017)28-0109-02

劉然，武漢大學(xué)法學(xué)院，環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)。