農(nóng)村治理走向半行政化：機(jī)理及其影響

□彭正波，莫傳昌

（桂林理工大學(xué)，廣西 桂林 541004）

農(nóng)村治理走向半行政化：機(jī)理及其影響

□彭正波，莫傳昌

（桂林理工大學(xué)，廣西 桂林 541004）

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村正在實(shí)踐著一種有別于大多數(shù)農(nóng)村的治理模式——走向半行政化，這種治理模式經(jīng)過多年實(shí)踐檢驗(yàn)，顯示出獨(dú)特的機(jī)理和復(fù)雜的影響。其內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理是農(nóng)村治理“國(guó)進(jìn)民退”，即把村民委員會(huì)的部分自治權(quán)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）下派（或聘請(qǐng)的）的事務(wù)管理單位轉(zhuǎn)移，這實(shí)際上是把村委會(huì)這個(gè)自治組織納入到了國(guó)家行政體制之內(nèi)。與此同時(shí)，將“項(xiàng)目制”引入農(nóng)村，結(jié)合農(nóng)村傳統(tǒng)能人治村，加大人才隊(duì)伍的建設(shè)與投入，從而改善農(nóng)村治理。在農(nóng)村治理轉(zhuǎn)向半行政化之后，鄉(xiāng)村惡勢(shì)力干擾農(nóng)村治理的亂象有所減少，村級(jí)財(cái)政赤字得到緩解，部分消除了權(quán)威治理短板、能人專政等農(nóng)村治理原有的弊端，使農(nóng)村管理出現(xiàn)了科學(xué)化和現(xiàn)代化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。但是，這種帶有嚴(yán)重行政色彩的農(nóng)村治理模式也帶來了譬如機(jī)構(gòu)臃腫、形式主義等“行政化”固有的弊端。

農(nóng)村治理；半行政化；國(guó)進(jìn)民退；項(xiàng)目制

一、引言

中國(guó)農(nóng)村治理經(jīng)歷了多種多樣的模式。從傳統(tǒng)社會(huì)的鄉(xiāng)紳自治，到中華人民共和國(guó)成立后不久的人民公社，再到八二憲法的村民自治，農(nóng)村治理模式在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治等背景不斷變化下也在變化發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，相較于過去和落后地區(qū)，其社會(huì)公共事務(wù)異常復(fù)雜，如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)有序治理，顯得異常緊迫。近年來，一些沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村治理出現(xiàn)了半行政化趨勢(shì)。行政化可以這樣理解：某一主體為了達(dá)到某一目的，利用自身具有的行政權(quán)力對(duì)特定的對(duì)象或行為進(jìn)行強(qiáng)制性的規(guī)范化管理，而這種主體多是一國(guó)的政府。對(duì)于當(dāng)前農(nóng)村治理來說，行政化可能只是一種改革探索，由于一些沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村治理并沒有完全行政化，只能稱之為半行政化。不同的學(xué)者對(duì)此有著不同的看法：大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村治理半行政化實(shí)際上是通過權(quán)力的轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)——將村委會(huì)原有的部分自治權(quán)轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聘執(zhí)行單位，有利于強(qiáng)化對(duì)基層的控制以及以非市場(chǎng)化的方式迅速調(diào)配資源［1］；當(dāng)然，也有不少持反對(duì)意見的學(xué)者認(rèn)為，以帶有嚴(yán)重行政色彩的國(guó)家公權(quán)力介入農(nóng)村治理容易造成控制過度，缺乏靈活性，等等。我們認(rèn)為，農(nóng)村治理半行政化是正確處理國(guó)家和農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的一種探索和實(shí)踐。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村努力將現(xiàn)代科學(xué)與治理制度有機(jī)結(jié)合，在農(nóng)村原有的管理基礎(chǔ)上，加強(qiáng)農(nóng)村治理的行政化，試圖超越一般農(nóng)村在村民自治制度背景下形成的傳統(tǒng)政治，建構(gòu)新型治理結(jié)構(gòu)，這對(duì)推動(dòng)農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型意義重大［2］。

二、機(jī)理——農(nóng)村治理走向半行政化的路徑

農(nóng)村治理走向半行政化最基本的目的是為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，進(jìn)行權(quán)力的轉(zhuǎn)移——將村民委員會(huì)的部分自治權(quán)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府下派（聘請(qǐng)）的執(zhí)行單位轉(zhuǎn)移，基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政權(quán)對(duì)村委會(huì)實(shí)現(xiàn)了科層制下沉，在此基礎(chǔ)上，通過項(xiàng)目制為農(nóng)村治理提供資金來源支持，再結(jié)合鄉(xiāng)村傳統(tǒng)能人的作用與所聘請(qǐng)的專業(yè)人才的有機(jī)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理的半行政化。

（一）面向市場(chǎng)：規(guī)范管理的技術(shù)要求

農(nóng)村治理的本質(zhì)是農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，農(nóng)村治理模式在很大程度上是由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀態(tài)決定的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的上層建筑是規(guī)范化、科學(xué)化的管理體制，行政化管理適應(yīng)了這一變化，農(nóng)村治理半行政化正是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)所決定的，半行政化的農(nóng)村治理這些年在一些城鎮(zhèn)化程度較高地區(qū)的實(shí)踐證明了這一點(diǎn)。從另一個(gè)角度看，上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有反作用，要想發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就必須有一個(gè)堅(jiān)實(shí)可靠的上層建筑。所以，在強(qiáng)調(diào)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，必須高度重視加強(qiáng)和完善農(nóng)村基層的管理體制。否則，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)很難健康發(fā)展，或者即使發(fā)展上去了，也會(huì)垮下來［3］。目前，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村治理出現(xiàn)了一些新的態(tài)勢(shì)，正是得益于他們隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展積極改變?cè)瓉淼霓r(nóng)村治理模式（村民自治），將“行政化”引入農(nóng)村治理，以一個(gè)規(guī)范科學(xué)的管理體制去應(yīng)對(duì)變化。

（二）村干部成為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下級(jí)：行政權(quán)力由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）下派執(zhí)行單位掌握

1.村委會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖樱ㄠl(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)）化的延伸

農(nóng)村治理走向半行政化從狹義的角度可以這樣理解：農(nóng)村治理半行政化是權(quán)力的轉(zhuǎn)移——將村民委員會(huì)的部分自治權(quán)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府下派（聘請(qǐng)）的執(zhí)行單位轉(zhuǎn)移。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村率先從農(nóng)村自治走向半行政化這一步并不是簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單說變就變的，其一路走來經(jīng)歷了復(fù)雜的過程，制度的變遷涉及多重過程和邏輯，而不由孤立、分化的某一個(gè)機(jī)制促成［4］。農(nóng)村自治的復(fù)雜機(jī)制本質(zhì)上是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的延續(xù)，其弊端主要有：第一，熟人社會(huì)的治理秩序并不規(guī)范，甚至有時(shí)相當(dāng)混亂。第二，村干部無法摒棄對(duì)村莊的保護(hù)本性，從而對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的一些命令或規(guī)定有時(shí)裝作視而不見，導(dǎo)致鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）正確的指令無法得到實(shí)施，這是對(duì)行政資源的一種浪費(fèi)。而在半行政化的村級(jí)治理體制中，村干部化身為科層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）體制內(nèi)的一員，接受科層制正式權(quán)力的命令；農(nóng)村的干部跳出了“民間”限制，正式成為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下級(jí)，這不僅帶來了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村一級(jí)關(guān)系的變化，更突出反映了農(nóng)村治理的公共化趨勢(shì)，并呼喚鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型。村級(jí)治理半行政化對(duì)鄉(xiāng)村提出了“從鄉(xiāng)土社會(huì)到市民社會(huì)”的要求［1］。

農(nóng)村治理走向半行政化本質(zhì)上是村民委員會(huì)由自治組織向基層政府科層單位的轉(zhuǎn)變以及村干部的官僚化。事實(shí)上，科層化的行政結(jié)構(gòu)與中國(guó)傳統(tǒng)村治的構(gòu)成有著本質(zhì)的區(qū)別，在科層制中，行政級(jí)別規(guī)定行動(dòng)范圍，基層政府仍需要從體制內(nèi)輸出力量以強(qiáng)化對(duì)體制外的村干部管控。

2.“國(guó)進(jìn)民退”：弱化自治，強(qiáng)化國(guó)家介入

農(nóng)村治理半行政化從另一個(gè)狹義的角度來看，其實(shí)是改變?cè)械摹皣?guó)家放權(quán)、村民自主管理”的自治模式，弱化自治，強(qiáng)化國(guó)家介入的一種農(nóng)村管理權(quán)力上的“國(guó)進(jìn)民退”。村民自治在多年的實(shí)踐中體現(xiàn)了其優(yōu)勢(shì)所在，不過，在自治背景下，農(nóng)村治理也出現(xiàn)了一些弊端。比如，農(nóng)村的宗族在農(nóng)村治理中多表現(xiàn)出阻礙發(fā)展的現(xiàn)象；一些農(nóng)村黑惡勢(shì)力在背后操控農(nóng)村治理，等等。尤其是在城鄉(xiāng)融合進(jìn)程加快的情況下，大量村莊成為“空心村”，村民自治的農(nóng)村治理模式越來越難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。而半行政化的農(nóng)村治理模式在近年城鎮(zhèn)化程度較高的農(nóng)村的實(shí)踐檢驗(yàn)中則表現(xiàn)出不錯(cuò)的功能，很好地對(duì)上述村民自治在現(xiàn)時(shí)代下的缺陷進(jìn)行了有效應(yīng)對(duì)。

可以這樣理解，“行政化”對(duì)應(yīng)的是“國(guó)進(jìn)”，“自治”對(duì)應(yīng)的則是“國(guó)退”，兩者的區(qū)別很明顯地顯示出來：國(guó)家權(quán)力的進(jìn)入或退出。國(guó)家權(quán)力與農(nóng)村社會(huì)自治是不可能絕對(duì)分離的，它們總會(huì)有所交集。從多年的農(nóng)村自治實(shí)踐來看，“國(guó)退”并不理想，國(guó)家與社會(huì)的交鋒是不可避免的［5］。農(nóng)村治理半行政化是正確處理國(guó)家和農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的一種探索和實(shí)踐，是國(guó)家行政權(quán)力介入農(nóng)村治理的表現(xiàn)，“國(guó)進(jìn)民退”將農(nóng)村管理納入到國(guó)家管理之中，用上層建筑的建設(shè)來推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展，國(guó)家在其中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

（三）“項(xiàng)目制”提供半行政化治理的經(jīng)濟(jì)支持

1.“項(xiàng)目制”打通鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與農(nóng)村財(cái)政關(guān)系，加強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）對(duì)農(nóng)村的管控

不管是農(nóng)村治理的半行政化還是城市管理中的行政化，亦或其他領(lǐng)域中的行政化，“行政化”都是需要耗費(fèi)成本的。要想行政化得以有效發(fā)揮作用，必須要有強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)作為支撐，而在農(nóng)村治理走向半行政化過程中引入“項(xiàng)目制”，將為農(nóng)村治理的半行政化提供經(jīng)濟(jì)支持，讓農(nóng)村管理中的行政工作在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)普遍空心化的情況下得以有效完成。根據(jù)折曉葉等人的界定，“項(xiàng)目制”即是：在收入更加集權(quán)的分稅制財(cái)政體制下，資金分配出現(xiàn)了依靠“條線”體制另行運(yùn)作的模式，即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付釆用“項(xiàng)目制”的方式在行政層級(jí)體制之外靈活處理［6］。

“項(xiàng)目制”是國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的方式之一，將其引入農(nóng)村治理當(dāng)中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村關(guān)系會(huì)因此發(fā)生重要的變化。在村民自治中，“以縣為主”的項(xiàng)目制使公共經(jīng)費(fèi)由原本的縣鄉(xiāng)統(tǒng)籌變成了縣級(jí)安排，事實(shí)上弱化了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對(duì)村一級(jí)的支出責(zé)任，導(dǎo)致了基層政權(quán)“懸浮”［7］。同時(shí)，“以縣為主”的項(xiàng)目制改變了基層的縱向治理結(jié)構(gòu)，在財(cái)政上切斷了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與村莊之間的責(zé)任關(guān)系，使廣大農(nóng)村地區(qū)的村莊公共事務(wù)無法妥善處理［8］。在城鎮(zhèn)化程度較高的農(nóng)村地區(qū)，“項(xiàng)目制”并不止于縣一級(jí)，而是達(dá)到了科層制的末梢鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)，這時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府擁有對(duì)項(xiàng)目的掌控權(quán)力，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共產(chǎn)品供給、文體發(fā)展等方面的經(jīng)費(fèi)管理，使得農(nóng)村從屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的程度明顯加深了。

2.項(xiàng)目有限，各村競(jìng)爭(zhēng)取得

有競(jìng)爭(zhēng)，才有進(jìn)步。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)普遍的空心化，村莊沒有了收入，僅僅依靠每年財(cái)政撥款，農(nóng)村治理行政化難以做到。這時(shí)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府采取競(jìng)爭(zhēng)取得的方式，靈活機(jī)動(dòng)地決定數(shù)目有限的項(xiàng)目分配。在這種競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)中，農(nóng)村無疑是將自己對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的依賴程度又提高了一個(gè)層次，因?yàn)橹挥小奥斆鞯摹贝迩f才能取得支配項(xiàng)目的權(quán)利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府的工作精神以項(xiàng)目制的“競(jìng)爭(zhēng)”機(jī)制傳導(dǎo)到農(nóng)村，項(xiàng)目能否申請(qǐng)成功，村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府工作精神的反應(yīng)速度和轉(zhuǎn)化能力是關(guān)鍵。

（四）專業(yè)人才與權(quán)威治理有機(jī)結(jié)合

1.人才投入：村干部培訓(xùn)與下派干部相結(jié)合

如前所述，農(nóng)村治理走向行政化即是進(jìn)行權(quán)力的轉(zhuǎn)移——將村民委員會(huì)的部分自治權(quán)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府下派（聘請(qǐng)）的執(zhí)行單位轉(zhuǎn)移。于是，重新掌握農(nóng)村治理權(quán)力的是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）下派（聘請(qǐng)）的執(zhí)行單位，由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府屬于科層體制的一級(jí)，其掌握的人才隊(duì)伍相對(duì)農(nóng)村來說是比較集中和優(yōu)秀的，其下派（或者聘請(qǐng)）的這個(gè)執(zhí)行單位將是人才集中的團(tuán)隊(duì)。

由于鄉(xiāng)土社會(huì)的熟人或半熟人化，農(nóng)村的行政化治理除了借助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）提供的專業(yè)化人才力量，還需要對(duì)土生土長(zhǎng)的村干部進(jìn)行一定的職業(yè)技能和文化素養(yǎng)培訓(xùn)，將村干部培訓(xùn)與下派干部有機(jī)地結(jié)合起來，充分發(fā)揮人才隊(duì)伍的合力。如果單單依靠鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聘請(qǐng)人才來進(jìn)行農(nóng)村治理，而毫不考慮將農(nóng)民（村干部）納入到農(nóng)村治理中，不管這些人才有多么的專業(yè)，這樣的治理將因面臨“失去民心”的危險(xiǎn)而曇花一現(xiàn)。

2.專業(yè)人才不換屆，采取聘任制

專業(yè)人才之所以專業(yè)，就是因?yàn)樗麄冮L(zhǎng)期只從事一種工作。為解決新時(shí)期農(nóng)村遇到的問題而公開向社會(huì)招聘有知識(shí)、有能力的專業(yè)人才的例子比比皆是，“專業(yè)人才不換屆、采取聘任制”在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村治理中持續(xù)發(fā)揮著積極的作用。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聘請(qǐng)的執(zhí)行單位的專業(yè)管理人員一旦被錄用，只要工作努力，沒有違法違紀(jì)行為，可以長(zhǎng)期受聘，享受工資、職位的晉升，外來人才還可以享受村里統(tǒng)一修建的專業(yè)技術(shù)管理人員公寓，獲得生活上的保障［2］。聘請(qǐng)來的專業(yè)人員不受村委會(huì)換屆選舉的約束，保持相對(duì)獨(dú)立地位，他們不用也不會(huì)介入除了正常的村務(wù)之外的事情，而僅僅是照章辦事。

3.專業(yè)化使權(quán)威更加權(quán)威

農(nóng)村治理走向半行政化是國(guó)家權(quán)力介入農(nóng)村治理的表現(xiàn)。“行政化”一詞本身帶有權(quán)威色彩，是一種“硬權(quán)威”。專業(yè)化的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聘村務(wù)管理單位以專業(yè)化的管理技巧和水平給農(nóng)村治理加入了一定的“軟權(quán)威”，“軟權(quán)威”與“硬權(quán)威”有機(jī)結(jié)合，變得更加權(quán)威。

（五）鄉(xiāng)村傳統(tǒng)能人與行政化相結(jié)合

1.提拔農(nóng)村傳統(tǒng)能人，發(fā)揮其積極作用

在農(nóng)村治理過程中，除了上述提到的將村委會(huì)的部分自治權(quán)交由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聘專業(yè)化執(zhí)行單位管理外，并沒有機(jī)械地將所有農(nóng)村村民排除在村級(jí)管理體制之外，而是靈活地提拔農(nóng)村傳統(tǒng)能人，發(fā)揮其積極作用。因?yàn)檫@些傳統(tǒng)能人在經(jīng)濟(jì)和政治上的成功贏得了村民的尊重和信任，村民們希望借助他們的力量擺脫貧困。這樣，將鄉(xiāng)村傳統(tǒng)能人納入到農(nóng)村治理體系中，為農(nóng)村治理半行政化提供另一個(gè)動(dòng)力。

2.鄉(xiāng)村能人要在行政化下行動(dòng)

由于能人是單個(gè)個(gè)體，總會(huì)存在各種人格缺陷，容易產(chǎn)生譬如個(gè)人專斷、一時(shí)糊涂等錯(cuò)誤，從而導(dǎo)致農(nóng)村治理出現(xiàn)秩序混亂的現(xiàn)象。所以，能人也要在制度的籠子里活動(dòng)，接受行政化下各種規(guī)章的約束。

3.二者有機(jī)結(jié)合

農(nóng)村治理無論是單獨(dú)的農(nóng)村能人治理還是純制度化的農(nóng)村治理半行政化，都不可能得到健康發(fā)展。多年來，一些城鎮(zhèn)化水平較高地區(qū)的農(nóng)村將農(nóng)村傳統(tǒng)能人治理與制度化的農(nóng)村治理相結(jié)合，將農(nóng)村治理半行政化演化到了極致。這種演化將能人的作為納入到法理化的制度框架中，為日益增多的能人轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砭⑻峁┮环N公平競(jìng)爭(zhēng)的新機(jī)制，防止和避免利用金錢和財(cái)富通過走“上層路線”而獲得公共權(quán)力與資源［2］。二者的有機(jī)結(jié)合創(chuàng)造了農(nóng)村治理走向半行政化的新篇章。

三、農(nóng)村治理走向半行政化帶來的影響

半行政化的農(nóng)村治理模式經(jīng)過多年的實(shí)踐，展現(xiàn)出了不錯(cuò)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。但是，這種治理模式本身也存在諸多局限。

（一）農(nóng)村治理走向半行政化帶來新氣象

1.有力打擊鄉(xiāng)村惡勢(shì)力對(duì)鄉(xiāng)村治理的干擾，規(guī)范治理亂象

農(nóng)村治理秩序混亂一直是一個(gè)比較嚴(yán)重的問題。其中，很大的一個(gè)原因就是鄉(xiāng)村惡勢(shì)力為了自身的既得利益，不擇手段地去擾亂和破壞農(nóng)村村務(wù)管理。這里的惡勢(shì)力主要包括兩種：宗族和黑社會(huì)。這些惡勢(shì)力之所以能夠長(zhǎng)期在農(nóng)村社會(huì)治理中如此猖狂，主要是由于過度民主化的村民自治所帶來的弊端。在農(nóng)村治理中沒有國(guó)家行政權(quán)力的干預(yù)，村民們?nèi)f事自己做主，這時(shí)，惡勢(shì)力就會(huì)利用自身較強(qiáng)大的力量所掌握的資源與手段在正常的村務(wù)管理中插上一杠，以謀求利益。宗族是村莊政治生活函數(shù)中的重要變量。在農(nóng)村場(chǎng)域中，宗族依然扮演著自我運(yùn)行中的重要角色，顯示其強(qiáng)大的影響力［9］。半行政化的農(nóng)村治理模式是國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村治理的再度干預(yù)，國(guó)家行政權(quán)力以其自身的權(quán)威性和法律強(qiáng)制性對(duì)干擾農(nóng)村治理的惡勢(shì)力進(jìn)行必要的法律懲處，規(guī)范農(nóng)村治理亂象，把農(nóng)村治理拉回正軌，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了一個(gè)穩(wěn)定有序的法制環(huán)境。

2.解決村級(jí)財(cái)政赤字，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

由于村莊收入極少，往往連村莊的財(cái)政赤字都解決不了，更遑論搞好農(nóng)村治理了。農(nóng)村治理走向半行政化的機(jī)理之一是“項(xiàng)目制”的引進(jìn)，具有競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)的“項(xiàng)目制”以轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)入農(nóng)村，各村競(jìng)爭(zhēng)取得。對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府工作精神反應(yīng)速度快和轉(zhuǎn)化能力強(qiáng)的村莊通過競(jìng)爭(zhēng)取得項(xiàng)目基金，把這些資金合理利用到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中去，促進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而也解決村集體的財(cái)政赤字。

3.消除權(quán)威治理短板，使農(nóng)村治理走向科學(xué)化、現(xiàn)代化

村委會(huì)雖然是由村民選舉產(chǎn)生的正式治理機(jī)構(gòu)，但村委會(huì)的權(quán)威性也具有一定的缺陷，可以從兩個(gè)方面來理解這種權(quán)威性治理特點(diǎn)。第一，地緣性。本村村干部由本村人選舉產(chǎn)生，村干部只對(duì)本村事務(wù)負(fù)責(zé)，不管理別村事務(wù)。第二，內(nèi)部性。村民只認(rèn)同本村村干部對(duì)自己的管理，不接受外來人員的指導(dǎo)。這種地緣性和內(nèi)部性建立在熟人或半熟人社會(huì)基礎(chǔ)上，非理性地排斥外部管理專業(yè)人才的進(jìn)入，具有嚴(yán)重的封閉性、保守性。而農(nóng)村治理的半行政化將村委會(huì)的部分自治權(quán)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府下派（聘請(qǐng)）的專業(yè)管理單位轉(zhuǎn)移，充分利用國(guó)家權(quán)力掌握的人才資源，消除權(quán)威治理短板，使農(nóng)村治理走向科學(xué)化、現(xiàn)代化。

4.消除“能人專政”，建立規(guī)范、科學(xué)的治理秩序

鄉(xiāng)村傳統(tǒng)能人與行政化相結(jié)合是農(nóng)村治理半行政化的機(jī)理之一。鄉(xiāng)村能人雖然在初期發(fā)揮了推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的積極作用，但人性是有缺陷的，時(shí)間的流轉(zhuǎn)見證了能人治理的局限性。能人們?cè)谌〉镁薮蟪晒螅烷_始頭腦發(fā)熱、滋生享樂主義，最終導(dǎo)致農(nóng)村治理秩序的混亂，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展陷入僵局。而農(nóng)村治理半行政化有效地解決了這些問題。通過國(guó)家行政權(quán)力的強(qiáng)制介入，將鄉(xiāng)村傳統(tǒng)能人納入到農(nóng)村行政管理體系中，克服了單純能人治理帶來的弊端，彌補(bǔ)了個(gè)人能力與經(jīng)驗(yàn)的不足，借助國(guó)家行政權(quán)力的力量，靈活地利用能人的資源與社會(huì)關(guān)系網(wǎng)迅速有效地建立起規(guī)范的、科學(xué)的農(nóng)村管理秩序。

（二）“行政化”固有弊端帶來的不良影響

1.造成機(jī)構(gòu)臃腫，人員龐雜，辦事效率有所下降

龐大的機(jī)構(gòu)往往帶來辦事效率的下降，這同樣適用于半行政化的農(nóng)村治理模式。20世紀(jì)90年代，隨著我國(guó)行政機(jī)構(gòu)體系的精兵簡(jiǎn)政，村委會(huì)及其成員的數(shù)量得到有效的精簡(jiǎn)。這時(shí)，如果全國(guó)的農(nóng)村治理都實(shí)行半行政化的管理模式，按照每個(gè)村增加4到6個(gè)體制內(nèi)人員的話，其數(shù)量之多可想而知，由此必然造成機(jī)構(gòu)臃腫、人員龐雜；更為嚴(yán)重的是，隨著機(jī)構(gòu)臃腫、人員龐雜，更容易形成辦事互相推諉，從而導(dǎo)致辦事效率低下，這就有違農(nóng)村治理模式半行政化的初衷。

2.造成形式主義，降低治理效力

農(nóng)村治理半行政化過程中不免會(huì)產(chǎn)生由于自身所具有的科層性質(zhì)所帶來的形式主義弊端。國(guó)家行政權(quán)力的介入意味著農(nóng)村治理將越來越帶有形式化的色彩，這就消解了農(nóng)村治理本就不高的效力。村干部為了追趕創(chuàng)造政績(jī)的時(shí)髦，往往不從本村的實(shí)際需要出發(fā)，將大量的資金用于所謂的亮點(diǎn)打造，這不僅浪費(fèi)了農(nóng)村本就不多的人力、物力和財(cái)力資源，還造成一種影響極壞的形式主義：只做表面功夫，不做實(shí)事。以行政體制內(nèi)的目標(biāo)任務(wù)來開展村莊建設(shè)，盡管做到了規(guī)范化，且績(jī)效壓力強(qiáng)化了執(zhí)行力，但也導(dǎo)致了村莊建設(shè)資源浪費(fèi)、不可持續(xù)、脫離村民需求等問題。在半行政化的農(nóng)村治理模式中，村莊治理者往往“照章辦事、不知變通”。

3.村干部只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，不顧下級(jí)民意

帶有科層體制色彩的半行政化農(nóng)村治理模式在一定程度上使農(nóng)村管理者與村民脫節(jié)，造成一種不接地氣的治理狀態(tài)。在此之前的村民自治強(qiáng)調(diào)民主參與，管理者不得不與村民面對(duì)面地進(jìn)行互動(dòng)式的農(nóng)村治理，而半行政化的農(nóng)村治理模式中的管理者則以“規(guī)范化”為行動(dòng)指南，按照上級(jí)要求完成任務(wù)，做好農(nóng)村管理工作是他的本職要求。在這種模式中，國(guó)家權(quán)力實(shí)際上對(duì)農(nóng)村管理者“不顧民意、只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)”的行為進(jìn)行了某種程度的默認(rèn)。理論上說，村里的事務(wù)村干部都有義務(wù)去處理，但是，在半行政化的農(nóng)村治理模式之下，卻出現(xiàn)了這樣一種現(xiàn)象：治理者常常只做上級(jí)交代的事情，對(duì)于村民最迫切需要解決的事情卻不熱衷。

四、結(jié)語

農(nóng)村治理走向半行政化在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，以進(jìn)行權(quán)力的轉(zhuǎn)移——把村民委員會(huì)的部分自治權(quán)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）下派（或聘請(qǐng)的）單位轉(zhuǎn)移，村委會(huì)變成科層化末梢的延伸，同時(shí)引入“項(xiàng)目制”，結(jié)合農(nóng)村傳統(tǒng)能人以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聘請(qǐng)權(quán)力執(zhí)行單位的專業(yè)人才來改善農(nóng)村治理為運(yùn)作機(jī)理，規(guī)范了農(nóng)村的治理亂象，建立規(guī)范、科學(xué)的治理秩序，使農(nóng)村治理走上科學(xué)化、現(xiàn)代化。但是，半行政化農(nóng)村治理模式也帶來了機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事及形式主義等弊端。不過，總體而言，農(nóng)村治理走向半行政化帶來的積極影響還有待進(jìn)一步觀察。

［1］王麗惠.控制的自治：村級(jí)治理半行政化的形成機(jī)制與內(nèi)在困境——以城鄉(xiāng)一體化為背景的問題討論［J］.中國(guó)農(nóng)村觀察，2015（2）：57-68.

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1004-1494（2017）05-0083-05

2017-06-23

2014年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目《西南民族地區(qū)培育和規(guī)范農(nóng)村民間組織研究》（14CZZ014）的階段性成果。

彭正波，男，桂林理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)管理與農(nóng)村治理；莫傳昌，男，桂林理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院行政管理專業(yè)學(xué)生。

責(zé)任編輯 李建良