地方政府創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸與突破

□魏芙蓉，于新恒

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

地方政府創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸與突破

□魏芙蓉，于新恒

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

創(chuàng)新發(fā)展是人類社會不斷前進的不竭動力。在新的歷史條件下，我國地方政府要推進創(chuàng)新發(fā)展往往不會一帆風(fēng)順，常常會遇到路徑依賴等制約創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸問題，即有些政府領(lǐng)導(dǎo)由于在老路上走慣了，喜歡墨守成規(guī)，形成了路徑依賴，對創(chuàng)新發(fā)展總是感到格格不入。于是，選準(zhǔn)突破口自然就成為當(dāng)前地方政府創(chuàng)新發(fā)展的首要問題，這就要轉(zhuǎn)變地方政府領(lǐng)導(dǎo)思維方式，克服墨守成規(guī)的陋習(xí)。同時要抓準(zhǔn)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)節(jié)點，即提升政府推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的能力，優(yōu)化企業(yè)和社會的發(fā)展環(huán)境；運用大數(shù)據(jù)技術(shù)加快建設(shè)地方政府服務(wù)平臺，進一步提高服務(wù)水平。更重要的是還必須不斷完善地方政府創(chuàng)新發(fā)展的機制，才能保障創(chuàng)新發(fā)展持續(xù)、穩(wěn)定地開展下去。

地方政府；創(chuàng)新發(fā)展；創(chuàng)新機制

創(chuàng)新發(fā)展是人類社會前進的不竭動力。當(dāng)前，處在經(jīng)濟新常態(tài)下的各級地方政府要完成肩負(fù)的重任，需要堅持創(chuàng)新發(fā)展，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，打開經(jīng)濟和社會發(fā)展的新局面。正如李克強總理最近指出的：“我國發(fā)展到現(xiàn)在這個階段，不靠改革創(chuàng)新沒有出路?！睂嵺`證明，要把創(chuàng)新發(fā)展推向前進，關(guān)鍵要破除制約創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸，探索創(chuàng)新發(fā)展的路徑，不斷完善創(chuàng)新發(fā)展機制建設(shè)，才能打開地方政府創(chuàng)新發(fā)展的新局面。

一、當(dāng)前制約地方政府創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸

地方政府創(chuàng)新發(fā)展是在我國全面深化改革進入深水區(qū)的背景下進行的，這就意味著這場創(chuàng)新發(fā)展必須要啃剩下的“硬骨頭”，要打勝這一仗，各級政府及領(lǐng)導(dǎo)必須以“壯士斷腕”的精神和氣魄投身創(chuàng)新發(fā)展中，才能將創(chuàng)新發(fā)展推向前進，奪取全面深化改革的勝利。我國不少地方政府尚未做好這方面的準(zhǔn)備，其根本原因是當(dāng)前我國地方政府在創(chuàng)新發(fā)展中遇到了路徑依賴等問題，這是制約地方政府創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵性問題。

（一）一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)缺乏創(chuàng)新發(fā)展意識和堅強的斗志，跳不出舊發(fā)展理念的框框

地方政府領(lǐng)導(dǎo)者個體因素是政府創(chuàng)新發(fā)展非常重要的影響因素。因為領(lǐng)導(dǎo)干部的個體推動不僅是地方政府創(chuàng)新萌生的動力源泉，而且也是創(chuàng)新實踐持續(xù)發(fā)展的影響要素。一般來說，在創(chuàng)新初期，創(chuàng)新者投入的成本和獲取的收益都較大，但是當(dāng)創(chuàng)新發(fā)展到一定程度時，常常會出現(xiàn)邊際收益遞減的情況。一旦出現(xiàn)收益遞減，地方領(lǐng)導(dǎo)投入創(chuàng)新的精力就會削減。這就是人們經(jīng)常看到的反?，F(xiàn)象，有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)雖然口頭上大喊改革、創(chuàng)新，實際上卻動作遲緩。例如，在東北地區(qū)，有的政府領(lǐng)導(dǎo)常常擔(dān)心“出頭椽子先爛”，意思是在創(chuàng)新發(fā)展方面步子邁得太快了，難免會跌跤。害怕為人先，主張隨大流。按這種潛規(guī)則干事必然胸?zé)o大志，縮手縮腳，創(chuàng)新發(fā)展就很容易夭折?？梢姡挥袠淞?chuàng)新之志，才會有創(chuàng)新之實。從某種意義上講，當(dāng)前我國在深化改革中的創(chuàng)新發(fā)展，難免會出現(xiàn)邊際收益遞減的情況，這正是對每個地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考驗?；厮輾v史可發(fā)現(xiàn)，凡是勇于創(chuàng)新的有效領(lǐng)導(dǎo)者無不是具有企業(yè)家精神的“政治企業(yè)家”，“他們對于創(chuàng)新具有敏銳的直覺、果斷的判斷力和睿智的決策，善于吸收新技術(shù)和新知識、利用新方法和新思維，對原有的資源進行創(chuàng)造性組合，從而找到解決實際問題的突破口，實現(xiàn)政府創(chuàng)新?！保?］

（二）一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子選錯突破點，打不開創(chuàng)新發(fā)展的局面

在地方政府創(chuàng)新發(fā)展中，各級地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)者是領(lǐng)跑者和實踐者，他們是否具有敢闖敢干的精神，特別是政府領(lǐng)導(dǎo)班子決策是否科學(xué)，直接決定著創(chuàng)新實踐的起步和結(jié)果。在當(dāng)前的創(chuàng)新發(fā)展中，有些決策者雖具有敢闖敢干的精神，但由于急于創(chuàng)造政績，塑造個人或領(lǐng)導(dǎo)班子的良好形象，結(jié)果找不準(zhǔn)創(chuàng)新的突破點，打不開創(chuàng)新發(fā)展的局面，卻造出了一些“形象工程”“政績工程”，可謂勞民傷財?？梢?，政府領(lǐng)導(dǎo)特別是主要負(fù)責(zé)人在創(chuàng)新發(fā)展中，不僅要敢作敢為，更要出以公心，實事求是，求真務(wù)實，善作善成。正如習(xí)近平總書記最近指出的：“各級主要負(fù)責(zé)同志要自覺從全局高度謀劃改革，做到實事求是、求真務(wù)實，善始善終、善作善成，把準(zhǔn)方向、敢于擔(dān)當(dāng)，親力親為、抓實工作?！保?］

（三）激勵機制不健全，難以保障創(chuàng)新發(fā)展持續(xù)開展

進入經(jīng)濟新常態(tài)后，地方政府要創(chuàng)新發(fā)展可謂勢在必行，但創(chuàng)新發(fā)展靠什么保障其持續(xù)性？這是人們在實踐中漸漸遇到的一個難題。據(jù)陳朋介紹，從2000年至2015年3月，中央編譯局、中央黨校和北京大學(xué)共聯(lián)合舉辦了七屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。參與申報的項目近2500項，最終入圍項目共計155項。有關(guān)部門曾長期關(guān)注“中國地方政府創(chuàng)新獎”項目，他們通過對已經(jīng)獲得入圍獎的112個項目的回訪研究發(fā)現(xiàn)，真正持續(xù)發(fā)展的僅有34個。這實際上意味著只有33.9%的案例是可持續(xù)的。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，在那些獲得入圍獎的項目中，差不多三分之一的項目已經(jīng)名存實亡了［3］。這說明，長期以來，由于我國地方政府創(chuàng)新發(fā)展的激勵機制缺失，使創(chuàng)新發(fā)展活動雖此起彼伏，但難以持久。因此，亟待健全和完善地方政府創(chuàng)新發(fā)展的法律法規(guī)和制度，以保障地方政府創(chuàng)新發(fā)展活動長盛不衰。

二、地方政府創(chuàng)新發(fā)展的突破口及關(guān)節(jié)點

（一）地方政府創(chuàng)新發(fā)展的突破口——轉(zhuǎn)變地方政府領(lǐng)導(dǎo)的思維方式

2013年，習(xí)近平總書記在談到研究新型國際關(guān)系的思維方式時指出：“要跟上時代前進步伐，就不能身體已進入21世紀(jì)，而腦袋還停留在過去?！秉h的十八屆五中全會也明確提出，要把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。同樣，地方政府要盡快實現(xiàn)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新也必須首先轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)者的思維方式，牢固樹立創(chuàng)新理念。

1.從只為投資、立項向明確改革目標(biāo)轉(zhuǎn)變。長期以來，有些地方政府在創(chuàng)新改革中始終沒有明確創(chuàng)新發(fā)展的目標(biāo)，于是往往陷入路徑依賴。以東北為例，以往一提振興東北，有些領(lǐng)導(dǎo)就想到立多少項目，投多少資金。結(jié)果是老工業(yè)基地面目依舊，“老上加老”，固化了原有的舊結(jié)構(gòu)。東北振興發(fā)展需要明確改革的長遠目標(biāo)，擺脫結(jié)構(gòu)固化和路徑依賴。東北再度振興的改革創(chuàng)新目標(biāo)已經(jīng)明確，即要從重工業(yè)為主向輕重工業(yè)結(jié)合轉(zhuǎn)型；實現(xiàn)從傳統(tǒng)重工業(yè)向現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

2.從依靠行政力量配置資源向依靠大眾創(chuàng)業(yè)、加大市場化改革力度轉(zhuǎn)變。在一些地方，一談發(fā)展，往往力圖依靠行政力量配置資源，同時，又存在較為嚴(yán)重的關(guān)系文化。這不僅加大了發(fā)展的成本，束縛了人們的手腳，壓抑了社會的積極性，而且阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展，腐化了黨風(fēng)、民風(fēng)。新常態(tài)下的改革創(chuàng)新，必須打破傳統(tǒng)的慣性思維，發(fā)動大眾創(chuàng)業(yè)，共同改革。就東北來說，尤其要重構(gòu)東北文化，蕩滌弄虛作假、主觀主義等遺風(fēng)，加大市場化改革的主觀能動性，保證市場經(jīng)濟公平、公正地發(fā)展。

3.從依靠政府主導(dǎo)企業(yè)改革向加快破除市場體制機制障礙，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力轉(zhuǎn)變。時至今日，一些地方仍是政府力量強，市場力量弱，要靠政府主導(dǎo)企業(yè)改革，結(jié)果一些企業(yè)名義上實現(xiàn)了轉(zhuǎn)制，內(nèi)部卻沒有實質(zhì)改變。在“官本位”的慣性運作下，企業(yè)的市場主體地位被擠掉了。在新常態(tài)下，必須加快破除市場體制機制障礙，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。

4.從因襲傳統(tǒng)的按潛規(guī)則辦事向改革舊行政文化的遺風(fēng)，公平、公正施政轉(zhuǎn)變。長期以來，一些地方政府行政效率低下的一個重要原因就是按潛規(guī)則辦事。例如，“要當(dāng)官找靠山，要出政績靠數(shù)字忽悠”，等等。地方政府要創(chuàng)新發(fā)展，必須加快破除這些嵌在人們頭腦中的陳規(guī)陋習(xí)。否則，創(chuàng)新發(fā)展的目標(biāo)將會大打折扣。最近，遼寧省政府帶頭整治數(shù)字出官、官出數(shù)字的“忽悠”文化，決心擠出數(shù)據(jù)造假”泡沫，進而為地方發(fā)展提供風(fēng)清氣正的環(huán)境，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供正確“政績觀”的支點［4］，確實為地方政府帶了個好頭。

（二）地方政府創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)節(jié)點

地方政府抓住創(chuàng)新發(fā)展的突破口還不夠，還必須掌握創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)節(jié)點。當(dāng)前主要是提升政府深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的能力和運用大數(shù)據(jù)技術(shù)建設(shè)政府服務(wù)平臺的能力。這是地方政府和現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)者帶領(lǐng)人民創(chuàng)新發(fā)展的主要路徑。

1.提升政府推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的能力，優(yōu)化企業(yè)和社會的發(fā)展環(huán)境。長期以來，一些地方政府只重視抓消費側(cè)，卻忽略了供給側(cè)的問題。進入經(jīng)濟新常態(tài)，人們深感供給側(cè)已很難適應(yīng)社會需求的要求。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府紛紛開展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建設(shè)創(chuàng)新型政府，優(yōu)化企業(yè)和社會的創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，推動經(jīng)濟朝著更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的方向發(fā)展。

（1）提升地方政府深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的能力是實現(xiàn)政府創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵?！肮┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給質(zhì)量，根本途徑是深化改革。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效如何，政府是關(guān)鍵?！保?］從政府的角度講，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要就是改革公共政策的產(chǎn)生、輸出、執(zhí)行以及修正和調(diào)整方式，以達到保障市場在資源配置中的決定性作用。因此，地方政府要推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須為市場主體——企業(yè)營造良好的市場環(huán)境。推進各地經(jīng)濟發(fā)展，關(guān)鍵是要解決結(jié)構(gòu)性問題。要解決結(jié)構(gòu)性問題，必須加快地方政府創(chuàng)新發(fā)展，加快政府職能轉(zhuǎn)變。當(dāng)務(wù)之急是通過深化改革解決供需錯配的問題，減少無效控制，擴大有效供給，從根本上提升整個供給體系質(zhì)量，提高供給結(jié)構(gòu)對需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性，實現(xiàn)供求關(guān)系新的動態(tài)均衡，不斷推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（2）地方政府要在深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，實現(xiàn)供求關(guān)系動態(tài)均衡。第一，從供給端入手，實現(xiàn)供求關(guān)系動態(tài)均衡。從供給端看，關(guān)鍵是要從市場端入手，重點是要大幅度提升生產(chǎn)要素的資源配置效率，促進產(chǎn)能過剩有效化解，促進產(chǎn)業(yè)化重組，降低企業(yè)成本，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給。簡言之，即去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。這里需要強調(diào)指出的是，從政府角度看，要實現(xiàn)供求關(guān)系動態(tài)均衡，政府要以精準(zhǔn)公共服務(wù)為原則，保障供給。這就要求各級政府要“從人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，以人民群眾迫切需要滿足且政府有義務(wù)也有能力提供的公共服務(wù)為重點，通過對公共服務(wù)需求的精確識別、公共服務(wù)規(guī)劃的精心制定、公共服務(wù)產(chǎn)品的精益生產(chǎn)、公共服務(wù)內(nèi)容的精細(xì)提供、公共服務(wù)過程的精細(xì)管理，切實提高公共服務(wù)的的精準(zhǔn)化水平，增加有效供給?！保?］不斷提高公共服務(wù)的共享、共建水平。第二，催生市場主體的創(chuàng)造力，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。首先，要深化國有企業(yè)的改革。在準(zhǔn)確界定不同國企的功能定位基礎(chǔ)上，加快推進國有資本有進有退，促進國有資本合理流動。要下大力氣推進法人治理結(jié)構(gòu)改革，建立健全與市場相適應(yīng)的勞動、人事、分配制度，不斷完善決策、激勵、約束、退出登記制，充分調(diào)動企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的積極性。其次，要大力發(fā)展民營經(jīng)濟。我國一些地區(qū)民營經(jīng)濟總量小，龍頭企業(yè)少，帶動能力不強。當(dāng)前，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中要進一步落實民間資本的市場主體地位，落實非禁即入的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度?！耙屖袌鰵v練成熟、經(jīng)營管理先進、具有核心競爭力的民營企業(yè)來參股、控股和經(jīng)營管理，形成實實在在的混合所有制，充分發(fā)揮體制與機制在市場中的活力和競爭力?！保?］尤其要大力扶植小微企業(yè)的發(fā)展，加大小微企業(yè)的注冊、經(jīng)營和稅收等方面的優(yōu)惠政策。另外，要結(jié)合推進“一帶一路”建設(shè)，強化市場在全球科技資源配置和創(chuàng)新中的決定性作用，提高產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力和國際競爭能力。

（3）調(diào)整政府和社會關(guān)系，積極推進科技、教育和金融等領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。我國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不僅要解決政府和企業(yè)的關(guān)系，還要解決政府和社會的關(guān)系，為社會發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。要積極推進科技、教育和金融等領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵是加快破除體制機制障礙，進一步激發(fā)社會創(chuàng)造力。第一，深化科技制度改革，發(fā)揮科技在經(jīng)濟發(fā)展中的引領(lǐng)作用?？茖W(xué)技術(shù)是現(xiàn)代市場經(jīng)濟中最重要、最活躍的要素之一，是經(jīng)濟發(fā)展的引擎。發(fā)揮科技在經(jīng)濟發(fā)展中的引領(lǐng)作用，就要轉(zhuǎn)換經(jīng)濟發(fā)展方式，把經(jīng)濟增長從依靠要素投入向依靠全要素生產(chǎn)率提升轉(zhuǎn)變。全要素生產(chǎn)率提升意味著科技創(chuàng)新的發(fā)展，沒有科技創(chuàng)新，就不會有全要素生產(chǎn)率的提升。政府必須為科技發(fā)展鋪路開道，充分發(fā)揮科技在經(jīng)濟發(fā)展中的引領(lǐng)作用。首先，要深化科技管理制度改革。要完善地方政府領(lǐng)導(dǎo)科技進步目標(biāo)責(zé)任制，建立健全以科技進步與創(chuàng)新為主要內(nèi)容的干部考核評價體系。其次，建立有效的科技創(chuàng)新激勵機制。政府要為科技成果資本化、產(chǎn)業(yè)化和市場化鋪設(shè)高速公路，大力加強基礎(chǔ)性研究，促進科研成果的轉(zhuǎn)化。再次，努力營造開放、協(xié)調(diào)、高效的科技創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境。第二，實施教育改革，大力培育創(chuàng)新人才。面對新一輪生產(chǎn)力的革命，以改造應(yīng)試教育和去行政化為重點的教育改革勢在必行，以利于培養(yǎng)造就大批創(chuàng)新人才。首先，要全面規(guī)劃高層人才培養(yǎng)計劃。要以高層次人才和高技術(shù)人才為重點，培養(yǎng)造就一批推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高端人才。其次，用結(jié)構(gòu)性改革促進教育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。中國要成為世界強國，必須始終把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，加快推進教育結(jié)構(gòu)性調(diào)整和綜合性改革，全面提升各級各類教育的質(zhì)量。落實立德樹人的根本要求，把促進人的全面發(fā)展和適應(yīng)社會需要作為衡量教育質(zhì)量的根本標(biāo)準(zhǔn)。第三，優(yōu)化財稅、金融等宏觀政策，有效支持實體經(jīng)濟。要充分發(fā)揮財稅、金融政策的引導(dǎo)激勵經(jīng)濟發(fā)展的作用，注重完善創(chuàng)新激勵機制。首先，積極的財政政策要精準(zhǔn)發(fā)力。逐步完善激勵相容機制，調(diào)動地方政府的積極性和主動性。其次，全面實施金融改革，積極解除金融抑制，有效支持實體經(jīng)濟。要把金融多樣化改革進程與支持實體經(jīng)濟的升級換代相對接。再次，要為企業(yè)減負(fù)，促進企業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。在深化改革中，要降低制度性交易成本，真正為企業(yè)減負(fù)，為企業(yè)轉(zhuǎn)型提供寬松環(huán)境，提升全要素生產(chǎn)率。

2.運用大數(shù)據(jù)技術(shù)加快建設(shè)地方政府服務(wù)平臺，進一步提高服務(wù)水平。大數(shù)據(jù)技術(shù)是對網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)痕跡進行捕捉、挖掘、分析的一種技術(shù)，能用可視化的分析結(jié)果反映出海量信息背后的規(guī)律，在問題和對策間建立邏輯關(guān)系，使人類活動行為越來越多地以一定的數(shù)據(jù)形式表現(xiàn)出來，社會系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)與政府公共服務(wù)越來越形成緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。因此，“在新的數(shù)字世界當(dāng)中，個人如何生存、企業(yè)如何競爭、政府如何提供公共服務(wù)、國家如何創(chuàng)新治理體系，都需要重新進行思量和考量。”［8］要適應(yīng)新形勢，地方政府必須進一步提升政府的服務(wù)能力和監(jiān)督管理能力。這就要加快建設(shè)以大數(shù)據(jù)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的政府服務(wù)平臺。所謂地方政府服務(wù)平臺建設(shè)，是指以大數(shù)據(jù)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的政府在網(wǎng)上與企業(yè)和非政府組織等社會公眾溝通交往、為社會服務(wù)的紐帶和橋梁。丁元竹將地方政府服務(wù)平臺概括為“通過該平臺建立起‘協(xié)調(diào)治理、服務(wù)公眾、官民互評’模式，實現(xiàn)分布式和點對點等基于互聯(lián)網(wǎng)的政府治理與創(chuàng)新，以此來推動市場發(fā)育，激發(fā)社會活力，形成合理和良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。”［9］可見，地方政府服務(wù)平臺有利于實現(xiàn)政府的職能。

（1）運用大數(shù)據(jù)技術(shù)合理配置公共服務(wù)資源。在大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)技術(shù)倒逼地方政府必須善于運用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升公共服務(wù)能力，逐步做到政府管理創(chuàng)新、服務(wù)模式創(chuàng)新、公共管理技術(shù)創(chuàng)新。當(dāng)前尤其要重視打破信息平臺分割，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)效應(yīng)。部門分割下的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不易產(chǎn)生互聯(lián)網(wǎng)效果，只有打破分割，才會推動簡政放權(quán)站在一個新的起點。因此，地方政府要善于運用大數(shù)據(jù)技術(shù)合理配置公共服務(wù)資源，并對公共服務(wù)流程進行再造。

（2）運用大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)政府決策議程的主動性變革。要運用大數(shù)據(jù)技術(shù)推進協(xié)商民主決策，必須對政府決策議程進行主動性變革。首先，運用大數(shù)據(jù)檢測系統(tǒng)，準(zhǔn)確定位決策動議的輸入內(nèi)涵和決策動議的觸發(fā)。其次，借助大數(shù)據(jù)信息，及時啟動決策流程。再次，借助大數(shù)據(jù)信息，完善公共決策中的協(xié)商機制，使公眾的利益得到盡量的表達，推進地方政府決策的科學(xué)化。

（3）運用大數(shù)據(jù)技術(shù)建設(shè)透明、參與、合作型政府。在大數(shù)據(jù)時代，政府要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)在經(jīng)濟和社會中的作用，政府必須建立、健全專門組織負(fù)責(zé)政府服務(wù)平臺建設(shè)。政府服務(wù)平臺建設(shè)意味著政府要在一個扁平系統(tǒng)進行合作與溝通，它要求生成最大產(chǎn)出，并最終動員最廣大的社會成員參與治理與服務(wù)——努力建設(shè)透明、參與、合作型政府。在這方面，地方政府可以借鑒美國聯(lián)邦政府和國內(nèi)貴州等省的經(jīng)驗，即“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，集眾智、匯眾力的乘數(shù)效應(yīng)。打造眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌平臺，構(gòu)建大中小企業(yè)、高校、科研機構(gòu)、創(chuàng)客多方協(xié)同的新型創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新機制。建設(shè)一批“雙創(chuàng)”示范基地，培育創(chuàng)業(yè)服務(wù)業(yè)，發(fā)展天使、創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)等投資。真正借助互聯(lián)網(wǎng)聚合眾智，實現(xiàn)大眾奮發(fā)創(chuàng)新，協(xié)力創(chuàng)業(yè)。

三、不斷完善地方政府創(chuàng)新發(fā)展的機制

如何使政府在市場經(jīng)濟中更好地發(fā)揮作用？習(xí)近平總書記指出：“更好發(fā)揮政府作用，不是要更多發(fā)揮政府作用，而是要在保證市場發(fā)揮決定性作用的前提下，管好那些市場管不了或管不好的事情。”［10］要把這一思想落到實處，關(guān)鍵要完善地方政府創(chuàng)新發(fā)展的機制。地方政府創(chuàng)新發(fā)展的機制，主要應(yīng)包括約束機制、運行機制和動力機制。當(dāng)前，要打破地方政府創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸，主要應(yīng)建立健全地方政府創(chuàng)新發(fā)展激勵機制、行政協(xié)商民主決策機制和公共服務(wù)回應(yīng)監(jiān)管新機制。

（一）建立健全地方政府創(chuàng)新發(fā)展激勵和監(jiān)管機制

完善的地方政府創(chuàng)新發(fā)展激勵和監(jiān)管機制不僅有利于推進地方政府創(chuàng)新發(fā)展，而且可以保障這一活動持續(xù)不斷地開展。

1.要建立健全支持各級地方政府大力開展創(chuàng)新發(fā)展活動的法律、法規(guī)及制度。與此同時，對于消極抵制，甚至干擾、損害創(chuàng)新發(fā)展活動的行為要制定懲戒紀(jì)律和相關(guān)的法規(guī)、條例。

2.要健全推進地方政府創(chuàng)新發(fā)展的監(jiān)督管理體制。要保障創(chuàng)新發(fā)展活動有人抓，問題有人管，促使創(chuàng)新發(fā)展活動逐步走向法律化、制度化和規(guī)范化。

（二）完善地方政府行政協(xié)商民主決策機制

行政協(xié)商民主決策是實現(xiàn)政府對關(guān)系公眾切身利益的重大決策達到科學(xué)化、公正化和透明化的重要保障。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，當(dāng)前最關(guān)鍵的是要完善地方政府行政協(xié)商民主決策機制。

1.要完善參與機制，擴大社會參與面。行政協(xié)商民主的前提是保證協(xié)商主體的廣泛代表性。地方政府要充分發(fā)揮在行政協(xié)商民主中的主導(dǎo)作用，在行政協(xié)商民主活動中，要全面了解和把握公民和社會組織的根本利益訴求，然后，通過行政協(xié)商民主等協(xié)商形式和嚴(yán)格的程序規(guī)范，形成科學(xué)的決策并全面落實。

2.建立健全平等對話、議事機制，制衡濫用權(quán)力。首先，要健全開展對話的運作規(guī)則、制度。其次，要建立健全保證平等對話、平等討論的機制。再次，要構(gòu)建官民互動的平臺和機制。

3.建立健全引導(dǎo)機制，充分發(fā)揮政府在協(xié)商中的主導(dǎo)作用。引導(dǎo)機制是保證政府在協(xié)商活動中充分發(fā)揮主導(dǎo)作用的法規(guī)、制度及相關(guān)的組織結(jié)構(gòu)。首先，要完善發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的制度和法規(guī)。其次，要完善行政協(xié)商民主活動的組織安排機制。再次，要完善政府的信息發(fā)布制度，保證公民的知情權(quán)。

（三）構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)回應(yīng)監(jiān)管新機制

政府創(chuàng)新發(fā)展是現(xiàn)代社會的永恒主題。然而，政府創(chuàng)新發(fā)展絕不是靠政府一家單打獨斗，政府要推動企業(yè)、公民和社會組織合作、互動，共同推進創(chuàng)新發(fā)展。正如陳家剛所指出的：“在復(fù)雜多樣的地方創(chuàng)新活動中，地方政府是第一推動集團?！保?1］由此可見，政府和公眾等多元主體都可以看作地方政府創(chuàng)新實踐的推動者，不過，政府居于更重要的位置。

近年來，隨著全面深化改革的不斷推進，我國公眾的民主法治意識和參與意愿都得到了顯著提升，它在無形之中推動了地方政府創(chuàng)新的萌生、發(fā)展和持續(xù)。當(dāng)前，地方政府在創(chuàng)新發(fā)展中，只有將社會力量與社會公眾納入創(chuàng)新的設(shè)計與實施中才能促進政府與社會的和諧互動，從而為地方政府的創(chuàng)新提供持續(xù)動力。要盡快建立健全回應(yīng)性監(jiān)管機制。政府要把社會多元主體統(tǒng)一起來，并充分調(diào)動其積極性，政府及社會的監(jiān)管作用就顯得尤為重要。黨的十八屆六中全會強調(diào)指出：“監(jiān)督是權(quán)力正確運行的根本保證”“要完善權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排?！保?2］各級地方政府必須貫徹這一原則，深化政府監(jiān)管的轉(zhuǎn)型與改革。當(dāng)前構(gòu)建回應(yīng)性監(jiān)管機制是深化政府監(jiān)管的轉(zhuǎn)型與改革的突破點。1992年美國學(xué)者伊恩·艾爾斯和澳大利亞學(xué)者約翰·布雷斯威特首先提出了回應(yīng)性監(jiān)管理論，在這一理論指導(dǎo)下，西方逐步形成了混合政府監(jiān)管和非政府干預(yù)手段的第三條道路，這是一種行之有效的監(jiān)管方式［13］。回應(yīng)性監(jiān)管格局摒棄了政府一元監(jiān)管的模式，構(gòu)建政府與其它社會主體合作的監(jiān)管治理新模式?；貞?yīng)性監(jiān)管體系包括三方面：一是政府總體監(jiān)管；二是行業(yè)或企業(yè)自行監(jiān)管；三是第三方負(fù)責(zé)監(jiān)管。在這種監(jiān)管模式中，政府把很大一部分監(jiān)督權(quán)讓渡給社會與企業(yè)，政府以外的其他社會主體不僅僅是履行責(zé)任，還要成為“監(jiān)督主體”。這種監(jiān)管模式創(chuàng)造了多元共治的監(jiān)管新格局。

當(dāng)前中國要促進回應(yīng)性監(jiān)管格局的形成與發(fā)展，應(yīng)抓好以下兩項工作。

1.要制定和完善保障回應(yīng)性監(jiān)管的法律、法規(guī)和制度。2014年6月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，“被視為新時期中國監(jiān)管型國家建設(shè)的新綱領(lǐng)，其中的一些思想與西方回應(yīng)性監(jiān)管理論有著類似性?！保?4］這是中國推進回應(yīng)性監(jiān)管方式的法律基礎(chǔ)。但是，當(dāng)前還缺乏具體的法規(guī)、條例及完善的制度。各地還要結(jié)合本地的實際，進一步制定、健全回應(yīng)性監(jiān)管的法規(guī)、條例和制度。特別是要完善對違規(guī)、違約的懲罰、處置條例等，對心懷不軌的被監(jiān)督者形成足夠的威懾力。同時，也要制定嚴(yán)格約束不當(dāng)監(jiān)管者的法律規(guī)范，真正實現(xiàn)“不塞不流，不止不行?！?/p>

2.政府要轉(zhuǎn)變對公共服務(wù)的監(jiān)管方式。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，由政府包打天下“單打一”的監(jiān)管方式已走到了盡頭，亟待深化改革。首先，要從根本上轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式。即要從政府“單打一”監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)下的多元化監(jiān)管方式。其次，讓社會各主體享有對公共服務(wù)進行監(jiān)管的權(quán)力。例如，公民、社會群團組織都應(yīng)享有對公共服務(wù)進行監(jiān)管的權(quán)力，尤其群團組織要把監(jiān)督公共服務(wù)納入重要議事日程。再次，要發(fā)揮政府在回應(yīng)性監(jiān)管中的作用。政府監(jiān)管的主要作用是提供戰(zhàn)略威懾和對其他監(jiān)督主體自我監(jiān)管行為進行監(jiān)管。政府要切實提高監(jiān)管能力，把監(jiān)管落到實處，真正形成在政府主導(dǎo)下的各方共同監(jiān)管的局面。

［1］包國憲，孫 斐.演化范式下中國地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性研究［J］.公共管理學(xué)報，2011（1）：106.

［2］習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十三次會議［EB/OL］.http：//www.gov.cn/xinwen/ 2017-03/24/content_5180471.htm.

［3］陳 朋.地方政府創(chuàng)新的三個基本命題［J］.行政管理改革，2015（3）：22.

［4］張 平.遼寧承認(rèn)GDP注水 也要讓“忽悠者”沒前途［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/comments/ 2017-01/18/c_1120332125.htm.

［5］閆書華，范 偉.堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線——國家發(fā)展和改革委員會黨組書記、主任徐紹史答本報記者問［N］.學(xué)習(xí)時報，2017-01-20（1）.

［6］張貴群.以公共服務(wù)精準(zhǔn)供給保障和改善民生［N］.學(xué)習(xí)時報，2017-03-22（3）.

［7］周洪雙.促進東北老工業(yè)基地創(chuàng)新發(fā)展［N］.光明日報，2016-08-29（11）.

［8］本書編寫組.大數(shù)據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部讀本［M］.北京：人民出版社，2015：3.

［9］丁元竹.推動振興需加快政府平臺建設(shè)［N］.遼寧日報，2016-12-13（5）.

［10］楊英杰.不搞改革創(chuàng)新沒有出路［N］.學(xué)習(xí)時報，2017-04-14（1）.

［11］陳家剛.地方政府創(chuàng)新與治理變遷——中國地方政府創(chuàng)新案例的比較研究［J］.公共管理學(xué)報，2004（4）：23.

［12］任仲文.學(xué)習(xí)貫徹十八屆六中全會精神：人民日報重要言論匯編［G］.北京：人民日報出版社，2016：63.

［13］徐 鳴.構(gòu)建回應(yīng)性監(jiān)管格局［N］.學(xué)習(xí)時報，2016-11-21（5）.

［14］劉 鵬，王 力.回應(yīng)性監(jiān)管理論及其本土適應(yīng)性分析［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2016（1）：1.

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1004-1494（2017）05-0077-06

2017-06-20

魏芙蓉，女，博士，中共吉林省委黨校、吉林省行政科學(xué)研究所所長，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：行政管理、政治學(xué)與中國的現(xiàn)實問題；于新恒，男，中共吉林省委黨校、吉林省行政學(xué)院教授，研究方向：政府管理、政治學(xué)與中國現(xiàn)實問題。

責(zé)任編輯 李建良