優(yōu)質(zhì)普惠的學(xué)前教育是人生幸福的開始

鎮(zhèn)江市教育局 貢 青

優(yōu)質(zhì)普惠的學(xué)前教育是人生幸福的開始

鎮(zhèn)江市教育局 貢 青

2010年底鎮(zhèn)江市被確定為國家學(xué)前教育體制改革試點(diǎn)地區(qū)，2016年2月，被確定為國家學(xué)前教育改革發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)，要求重點(diǎn)在落實(shí)人財(cái)物的條件保障、完善學(xué)前教育體制機(jī)制、幼兒園內(nèi)涵質(zhì)量建設(shè)上取得突破。鎮(zhèn)江市始終圍繞“明確政府職責(zé)，完善體制機(jī)制，構(gòu)建教育公共服務(wù)體系”的目標(biāo)，秉持“優(yōu)質(zhì)普惠的學(xué)前教育是人生幸福的開始”的理念，以解決學(xué)前教育發(fā)展中的突出矛盾與問題為突破口，堅(jiān)持回歸本位,努力辦好公益性、普惠性的學(xué)前教育；堅(jiān)持突出主線,努力辦好有質(zhì)量的學(xué)前教育；堅(jiān)持多元發(fā)展,努力辦好滿足不同需求的學(xué)前教育，實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)江市學(xué)前教育的整體升級。

一、堅(jiān)持“兩主導(dǎo)、五為主”的學(xué)前教育改革發(fā)展導(dǎo)向

在“以人為本”以及“兩主導(dǎo)、五為主”思想指導(dǎo)下，鎮(zhèn)江市開展了三次以發(fā)展需求為導(dǎo)向的學(xué)前教育改革。

1.擴(kuò)資源、調(diào)結(jié)構(gòu)：“鎮(zhèn)江模式”1.0版。當(dāng)國家提出發(fā)展學(xué)前教育，解決困擾老百姓的“入園難、入園貴”的民生問題后，鎮(zhèn)江市根據(jù)自己的傳統(tǒng)和社會發(fā)展需要，提出“雙主導(dǎo)”的“鎮(zhèn)江模式”1.0，奠定了鎮(zhèn)江市供給學(xué)前教育的制度路徑選擇。在這個(gè)版本中，只是提出了政府投入為主、公辦園為主的制度設(shè)計(jì)思路，只是一個(gè)簡單初級的原型制度。

2.保運(yùn)轉(zhuǎn)、建隊(duì)伍：“鎮(zhèn)江模式”2.0版。以政府主管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)和背書為特征建立起來的比較完善的政府部門間工作機(jī)制。經(jīng)費(fèi)保障是“鎮(zhèn)江模式”2.0版的核心保障，高層協(xié)調(diào)是“鎮(zhèn)江模式”2.0版的決策過程，規(guī)劃先行是“鎮(zhèn)江模式”2.0版的核心創(chuàng)舉，人事代理是“鎮(zhèn)江模式”2.0版的難點(diǎn)突破。

3.建機(jī)制、提質(zhì)量：“鎮(zhèn)江模式”3.0版。2015年2月《鎮(zhèn)江市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實(shí)施意見》（鎮(zhèn)政發(fā)〔2015〕8號）正式出臺，明確：到2018年，全市幼兒園中公辦園占比保持在60%以上，在公辦園和普惠性民辦園就讀的幼兒達(dá)90%以上。在學(xué)前教育的基本質(zhì)量能夠得到有效的保障的同時(shí)，大膽探索投資體制多元和經(jīng)費(fèi)來源多渠道的“混合所有制幼兒園”，努力盤活學(xué)前教育辦園體制，這不僅有利于公辦園的體制改革，也有利于民辦園的多樣化發(fā)展?！版?zhèn)江模式”3.0版提供的是一個(gè)在公辦園和政府占主導(dǎo)地位的格局中，政府對市場的開放和管理的方式和方法。

二、探索創(chuàng)新“強(qiáng)政府、大社會”的改革發(fā)展實(shí)踐

（一）優(yōu)化學(xué)前教育管理體制

1.構(gòu)建縱橫結(jié)合的行政管理體系?？v向?qū)用妫航∪姓y(tǒng)籌主導(dǎo)、縣級政府統(tǒng)籌主辦、鎮(zhèn)（街道）共建的管理體制。鎮(zhèn)江市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)多次召開市委常委和市政府常務(wù)會議專題研究學(xué)前教育改革工作，市政府建立學(xué)前教育改革發(fā)展聯(lián)席會議制度，成立學(xué)前教育改革發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，在全省率先設(shè)立市學(xué)前教育處，將聯(lián)席會議成員單位職責(zé)明確到具體的人、時(shí)、事等，形成在市政府分管領(lǐng)導(dǎo)下的以教育部門為主管、各部門聯(lián)動的學(xué)前教育改革工作運(yùn)行機(jī)制。橫向?qū)用妫航⒔逃块T主管，財(cái)政、編制、衛(wèi)生、公安等18個(gè)部門協(xié)同管理的工作機(jī)制，保障學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展。

2.轉(zhuǎn)變政府服務(wù)理念，管理遵循“有進(jìn)有退”原則?！斑M(jìn)”體現(xiàn)在政府發(fā)展學(xué)前教育的主體責(zé)任必須保障，各級政府負(fù)責(zé)學(xué)前教育發(fā)展的規(guī)劃與政策制定、學(xué)前教育的投入，并努力通過公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付使區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的學(xué)前教育公共服務(wù)盡可能均等化；“退”體現(xiàn)在理順政府、市場、學(xué)校三者關(guān)系，對于市場，在形成制度性規(guī)定后，逐步引入“市場機(jī)制”，政府的權(quán)責(zé)逐步上移，轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理。對于幼兒園，政府簡政放權(quán)，幼兒園獨(dú)立建制，賦予其更多自主權(quán)，鼓勵(lì)幼兒園特色發(fā)展，進(jìn)行專業(yè)化建設(shè)。完成由“強(qiáng)政府”到“服務(wù)型政府、責(zé)任型政府、法制型政府”的轉(zhuǎn)變。

3.建立執(zhí)法、督政、考核、獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的督查機(jī)制。充分發(fā)揮人大執(zhí)法職能，有效推進(jìn)各地《江蘇省學(xué)前教育條例》等法律法規(guī)及五年行動計(jì)劃的落實(shí)情況，充分利用江蘇省改革發(fā)展示范區(qū)創(chuàng)建、省市優(yōu)質(zhì)園創(chuàng)建項(xiàng)目，整體提升區(qū)域辦學(xué)水平，目前全市7個(gè)轄市區(qū)均已創(chuàng)成江蘇省改革發(fā)展示范區(qū)，省優(yōu)質(zhì)園占比達(dá)78%。將是否存在非法辦園、公辦園及省優(yōu)質(zhì)園占比、公共財(cái)政投入、教師合格率、《指南》推進(jìn)情況等重要指標(biāo)納入全市督政考核中，考核結(jié)果與轄市區(qū)政府的考核掛鉤。完善激勵(lì)機(jī)制，設(shè)立學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對群眾滿意度高、改革發(fā)展成效明顯的地區(qū)、單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，充分發(fā)揮行政及資金引導(dǎo)效能，鼓勵(lì)支持轄市（區(qū)）政府及社會力量加大投入，有效擴(kuò)大學(xué)前教育資源，滿足入園需求。貫徹《幼兒園工作規(guī)程》，嚴(yán)格執(zhí)行登記注冊、抽查年檢、收費(fèi)管理制度，建立普惠性民辦幼兒園認(rèn)定管理制度。進(jìn)一步完善幼兒園信息管理系統(tǒng)，通過公開透明的信息發(fā)布制度，嚴(yán)格規(guī)范幼兒園各類辦學(xué)行為。

（二）持續(xù)加大學(xué)前教育資源建設(shè)

1.超前布局規(guī)劃學(xué)前教育資源。借助人大執(zhí)法檢查契機(jī)，出臺適應(yīng)二孩政策和城鎮(zhèn)化建設(shè)的資源規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《國家學(xué)前教育三期行動計(jì)劃》，修訂《鎮(zhèn)江市五年行動計(jì)劃（2016年—2020年）》《鎮(zhèn)江市區(qū)學(xué)前教育設(shè)施布局規(guī)劃》，結(jié)合鎮(zhèn)江市人口分布規(guī)律，規(guī)劃預(yù)留符合幼兒發(fā)展需求的學(xué)前教育設(shè)施建設(shè)用地，審查各轄市區(qū)學(xué)前教育專項(xiàng)布局規(guī)劃，完善方案、落實(shí)規(guī)劃。全面梳理現(xiàn)有居民區(qū)幼兒園學(xué)額配備情況，將缺額納入規(guī)劃盡快補(bǔ)足配齊到位。實(shí)現(xiàn)每1萬人口配建1所幼兒園。優(yōu)化幼兒園布局，鼓勵(lì)各縣（市、區(qū)）建立由多部門參與的學(xué)前教育資源預(yù)警制度和生源提前登記制度，引導(dǎo)有教育需求的人口有序流動。建立學(xué)前教育施教區(qū)制度，打造5-10分鐘生活圈（人口密集區(qū)形成5分鐘生活圈，城鄉(xiāng)集合地區(qū)形成10分鐘生活圈），滿足幼兒就近入園需求，目前鎮(zhèn)江市學(xué)前三年毛入園率達(dá)99%以上。

2.加快發(fā)展公辦園和非營利性民辦園。大力發(fā)展公辦幼兒園建設(shè)，確保各轄市（區(qū)）公辦園占比不低于60%，其中農(nóng)村地區(qū)占比不低于80%；90%以上的幼兒在公益普惠性幼兒園就讀，其中農(nóng)村、城市幼兒在公辦園入園的比例分別達(dá)80%、60%以上。主動應(yīng)對新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》，研究出臺民辦幼兒園分類管理相關(guān)政策，培育一批非營利性民辦幼兒園，有效監(jiān)管社會資本集中收購幼兒園謀取高額利潤的行為，維護(hù)學(xué)前教育事業(yè)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

3.嚴(yán)格按照《鎮(zhèn)江市區(qū)住宅小區(qū)配套學(xué)前教育設(shè)施建設(shè)管理實(shí)施辦法》，加強(qiáng)小區(qū)配套幼兒園“四同步”管理，在完成對2012年之前小區(qū)配套園逐步過渡的基礎(chǔ)上，積極探索“小區(qū)配套”及“劃區(qū)配套”相結(jié)合的改革嘗試。

4.加大農(nóng)村園的建設(shè)力度，完善農(nóng)村幼兒園市級統(tǒng)籌、以鎮(zhèn)為主、鎮(zhèn)村共建的管理體制，督促各轄市區(qū)政府加大農(nóng)村幼兒園建設(shè)，推動縣域內(nèi)農(nóng)村和城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)幼兒園占比差距不超過10%。對新建的城鎮(zhèn)和新農(nóng)村居民區(qū)配套幼兒園，明確舉辦成公辦幼兒園或非營利性民辦幼兒園。確保每個(gè)鎮(zhèn)（街道）有1所以上達(dá)省優(yōu)質(zhì)園標(biāo)準(zhǔn)的公辦中心幼兒園，積極探索農(nóng)村中心園分園、辦班點(diǎn)的服務(wù)半徑，保障偏遠(yuǎn)地區(qū)孩子的就近入園。

（三）著力提升師資隊(duì)伍建設(shè)

1.把好教師的“入口關(guān)”。根據(jù)《江蘇省公辦幼兒園機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)》（蘇編辦發(fā)〔2013〕3號）要求，動態(tài)配置教職工隊(duì)伍，幼兒園“兩教一?！迸鋫渎蔬_(dá)100%，公辦園教師中編制內(nèi)教師占比50%，專任教師大專率達(dá)95%，本科及以上學(xué)歷達(dá)40%以上；教師資格持證率達(dá)100%；落實(shí)國家關(guān)于向農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)傾斜政策，到2018年確保每個(gè)農(nóng)村辦園點(diǎn)至少有1名編制內(nèi)教師。積極探索幼兒園男幼師培養(yǎng)，研究基于幼兒發(fā)展需求的幼兒園教師性別占比。

2.解決好教師的“待遇關(guān)”。落實(shí)《關(guān)于幼兒園非事業(yè)編制教師實(shí)行人事代理制度的實(shí)施意見》，探索建立以縣域?yàn)閱挝唤y(tǒng)一的聘用、配置、管理及待遇保障等制度,解決短期內(nèi)編制不能擴(kuò)充的情況下，通過政府購買服務(wù)的方式，把公辦幼兒園教師中的非在編教師納入財(cái)政預(yù)算，努力實(shí)現(xiàn)與在編教師同工同酬，吸引并留住優(yōu)秀教師。

3.解決好教師培訓(xùn)關(guān)。出臺《鎮(zhèn)江市幼兒教師素質(zhì)提升培訓(xùn)計(jì)劃》，明確各地教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)占教師工資總額比例達(dá)到1.5%,幼兒園年度公用經(jīng)費(fèi)用于教師培訓(xùn)的部分超過5%；將民辦幼兒園專任教師納入培訓(xùn)范圍，建立園、轄市（區(qū)）、市、省骨干教師培養(yǎng)、選拔、管理和考核工作體系。建立幼兒園、園長、教師專業(yè)發(fā)展培訓(xùn)體系、考核體系，確保省、市級“名、特”專家達(dá)10名，轄市（區(qū)）級幼兒園教壇新秀、骨干教師達(dá)200名，園級骨干達(dá)1000名。

（四）加大學(xué)前教育財(cái)政保障力度

1.落實(shí)各級政府學(xué)前教育投入主體責(zé)任，保持學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行財(cái)政預(yù)算單列，確保占同級財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)5%以上。將新增教育經(jīng)費(fèi)向?qū)W前教育傾斜，財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)最大限度地向農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)傾斜。

2.完善學(xué)前教育成本分擔(dān)與運(yùn)行保障機(jī)制。測算基于質(zhì)量的生均培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立財(cái)政、家庭、社會合理分擔(dān)比例，以及省、市、縣、鎮(zhèn)各級財(cái)政分擔(dān)比例。

3.統(tǒng)籌制訂多元化的學(xué)前教育生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，建立健全保障幼兒園日常運(yùn)轉(zhuǎn)及持續(xù)發(fā)展的長效投入機(jī)制，建立與辦學(xué)成本、物價(jià)水平、材料情況聯(lián)動的穩(wěn)定增長機(jī)制。

（五）規(guī)范均衡發(fā)展提升保教質(zhì)量

1.以國家、省、市、區(qū)四級實(shí)驗(yàn)基地建設(shè)為突破口，在課程游戲化項(xiàng)目園、《指南》實(shí)驗(yàn)園、園本課程建設(shè)園項(xiàng)目推進(jìn)中，以實(shí)驗(yàn)園輻射其他園的方式，整體推進(jìn)學(xué)前教育質(zhì)量提升。

2.教育行政部門在課程改革上發(fā)揮重要作用。通過制訂鎮(zhèn)江地區(qū)幼兒園課程發(fā)展的指導(dǎo)性意見，建立健全課程方案實(shí)施的督導(dǎo)制度，引領(lǐng)幼兒園課程發(fā)展指導(dǎo)，組織科研院所教研合作，開展市級、區(qū)級、園級三級培訓(xùn)以及建立市級骨干教師聯(lián)盟、鄉(xiāng)村骨干教師聯(lián)盟、《指南》實(shí)驗(yàn)園聯(lián)盟、男教師聯(lián)盟等方式，協(xié)助支持幼兒園所開展符合兒童身心發(fā)展規(guī)律的課程建設(shè)，促進(jìn)幼兒園的自主發(fā)展、內(nèi)涵發(fā)展與特色建設(shè)。

3.構(gòu)建質(zhì)量發(fā)展的專業(yè)隊(duì)伍。鎮(zhèn)江市教育局專門設(shè)立學(xué)前教育處，各轄市區(qū)也相繼成立了學(xué)前教育管理科室，健全了專、兼職教研員責(zé)任區(qū)制度。聘請省內(nèi)外知名專家、教科研機(jī)構(gòu)與鎮(zhèn)江建立定期、定向、定點(diǎn)、定量的合作指導(dǎo)關(guān)系，建立了“伴隨式”教研新機(jī)制，激發(fā)了幼兒園和教師專業(yè)發(fā)展活力、合力、智力、內(nèi)驅(qū)力。

三、回歸“優(yōu)質(zhì)、均衡、公平、規(guī)范”的改革價(jià)值追求

（一）“五為主”的幼兒園發(fā)展格局逐步形成

1.辦園體制以政府舉辦為主。截至2016年底，鎮(zhèn)江市有幼兒園236所，每所幼兒園平均覆蓋常住人口1.29萬人，其中公辦園占比保持在69%，普惠性民辦園占比18%，呈現(xiàn)出“廣覆蓋、保基本、有質(zhì)量”和“有特色、可選擇、可持續(xù)”的多元發(fā)展格局。截至2015年底，鎮(zhèn)江市所有隸屬中心小學(xué)管理的幼兒園全部實(shí)行獨(dú)立建制，實(shí)現(xiàn)編制、核算、管理“三獨(dú)立”。截至2016年底，鎮(zhèn)江市擁有獨(dú)立法人資格幼兒園213所，占幼兒園總數(shù)的90.3%，公辦園獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)占比90%。

2.幼兒入園以公益普惠為主。2011年-2016年，新建、改擴(kuò)建幼兒園110所，其中公辦園82所，民辦園28所，新增學(xué)位1萬多人，學(xué)前三年毛入園率達(dá)99%，全市平均班額從2012年的36人下降到現(xiàn)在的34人，農(nóng)村、城市在公辦園就讀幼兒占比分別為91%、73%，基本實(shí)現(xiàn)了施教區(qū)的服務(wù)制度，適齡就近入園，入園難、入園貴等問題基本解決。

3.經(jīng)費(fèi)投入以公共財(cái)政為主。2011年-2016年，財(cái)政性學(xué)前教育投入占同級財(cái)政性教育總投入分別達(dá)3.06%、5.66%、6.23%、6.20%、6.56%、6.64%，其中揚(yáng)中市率先達(dá)到8%左右，并率先建立了學(xué)前教育分擔(dān)機(jī)制（明確了保障生均營運(yùn)成本1.2萬元/學(xué)年，生均完全成本1.5萬元/學(xué)年）。

4.教師隊(duì)伍以公辦教師為主。近五年來，累計(jì)新增進(jìn)編教師456人，公辦園教師占全部幼兒園教師的比例達(dá)72%，公辦園中在編教師占比達(dá)50%。2014年-2015年有1108名符合條件的非在編教師已進(jìn)行了人事代理，占非在編教師總數(shù)的51%，教師隊(duì)伍穩(wěn)定，整體師生比從2012年的1：12.9下降到現(xiàn)在的1：10.4。

5.學(xué)前資源以省優(yōu)質(zhì)園為主。從2010年起，鎮(zhèn)江市省優(yōu)質(zhì)園比例及在省優(yōu)質(zhì)園就讀幼兒占比持續(xù)上升，現(xiàn)省優(yōu)質(zhì)園占比達(dá)78%，在省優(yōu)質(zhì)園就讀幼兒占80%。7個(gè)轄市區(qū)全部通過省學(xué)前教育改革發(fā)展示范區(qū)達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，建成省級《指南》實(shí)驗(yàn)區(qū)1個(gè)、省幼兒園課程游戲化項(xiàng)目7個(gè)、市《指南》實(shí)驗(yàn)基地38個(gè)、區(qū)《指南》實(shí)驗(yàn)基地67個(gè)。

（二）“整體、均衡”的發(fā)展方向逐步建立

1.強(qiáng)調(diào)改革的“整體性”。鎮(zhèn)江市著力推動學(xué)前教育改革從擴(kuò)大資源轉(zhuǎn)向擴(kuò)大資源與內(nèi)涵建設(shè)并舉、從重點(diǎn)建設(shè)轉(zhuǎn)向重點(diǎn)建設(shè)與全面建設(shè)并舉、從項(xiàng)目推進(jìn)轉(zhuǎn)向項(xiàng)目推進(jìn)與機(jī)制創(chuàng)新并舉。

2.強(qiáng)調(diào)改革的“均衡性”。重視城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、園所之間的均衡發(fā)展，保障每一名幼兒都能就近享受優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育資源，從而推動教育公平的實(shí)現(xiàn)。目前，鎮(zhèn)江市各地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展資源相對充足，基本能實(shí)行施教區(qū)政策就近入園；各轄市區(qū)財(cái)政性學(xué)前教育投入占同級財(cái)政性教育總投入均在5%以上；農(nóng)村地區(qū)教育資源及師資配備得到有效重視，城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、園所間差距逐步減小。

鎮(zhèn)江學(xué)前教育的發(fā)展，得益于處理好“變”與“不變”的關(guān)系。正是堅(jiān)持求“變”，帶來了鎮(zhèn)江學(xué)前教育的全方位的變化，政府管理由“缺位”到“到位”、教育導(dǎo)向由“教師中心”到“兒童中心”、兒童游戲由“假”游戲到“真游戲”再到“好”游戲的轉(zhuǎn)變，正是不斷地“變”帶來了學(xué)前教育的整體升級。而堅(jiān)持學(xué)前教育“不變”，即政府發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任不變，教師要看見、看到、看懂孩子的目標(biāo)不變，學(xué)前教育是為了兒童發(fā)展的事業(yè)宗旨不變，有力地保障了學(xué)前教育的正確方向，為鎮(zhèn)江地區(qū)幼兒的健康快樂成長提供“優(yōu)質(zhì)、均衡、公平、規(guī)范”的學(xué)前教育。