拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”審判實踐研究與分析

頓盼杰

（200042 華東政法大學 上海）

拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”審判實踐研究與分析

頓盼杰

（200042 華東政法大學 上海）

拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”是一種非常態(tài)訴訟現(xiàn)象。大量無休止的拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”引發(fā)諸多社會問題，同時也會浪費大量社會資源和司法資源，阻礙矛盾糾紛的正常解決，引發(fā)糾紛解決功能的混亂。針對拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”，在充分保障當事人行政訴權(quán)的前提下，法院應當有所為有所不為，堅持能動司法，引導糾紛走向暢通解決道路，實現(xiàn)行政訴訟發(fā)展的良性循環(huán)。

拆遷糾紛；關聯(lián)行政行為；行政訴訟

一、問題的提出

2010 年至2011年，魏某分別以某市房產(chǎn)管理局、發(fā)展與改革委員會、規(guī)劃局為被告提起四件行政訴訟，案件分別是魏某訴某市房產(chǎn)管理局房屋拆遷行政許可案[1]、魏某訴某市發(fā)展與改革委員會建設項目行政批準案[2]、魏某訴某市規(guī)劃局規(guī)劃行政許可案[3]及魏某訴某市房產(chǎn)管理局拆遷行政裁決案[4]。上述案件的起因皆為城市房屋拆遷糾紛，魏某針對不同行政機關作出的行政行為提起一系列行政訴訟，案件最終以判決駁回訴訟請求及撤訴結(jié)案。這些看似獨立的行政訴訟案件，分析后便可發(fā)現(xiàn)其中隱含的關聯(lián)關系。

近些年，隨著城市化進程的不斷發(fā)展及法治建設的不斷推進，拆遷糾紛案件呈現(xiàn)急劇增漲趨勢。這些因拆遷糾紛引起的行政訴訟背后的根本原因是對拆遷利益分配的不滿，即對拆遷補償?shù)牟粷M。當這種不滿不能得到及時排解時，被拆遷人便會將矛頭指向與拆遷密切相關的行政行為。根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第十二條、《城市房屋拆遷條例》第五條、《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第七條等法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，城市房屋拆遷涉及的行政部門包括縣級以上人民政府、規(guī)劃、國土、拆遷管理部門等，這些行政機關作出的行政行為包括拆遷裁決、拆遷許可及其前置行為、拆遷信息公開行為等，當事人可能會從各個程序環(huán)節(jié)提起獨立行政訴訟，對這一系列行政行為的獨立行政訴訟進行串聯(lián)，從而形成“連環(huán)行政訴訟”。

二、“連環(huán)行政訴訟”的表象與目的

據(jù)統(tǒng)計，2010年至2012年，寧波市某基層人民法院共受理行政訴訟案件76件，其中僅涉拆遷類“連環(huán)行政訴訟”15件，占比為19.74%。與一般行政訴訟不同的是拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”案件涉及規(guī)劃、建設、國土、城管等不同行政機關的不同行政行為，這些行政行為相互之間聯(lián)系密切，往往前后行政行為具有一定的關聯(lián)性即后一行政行為往往以前一行政行為作為前提和基礎?！皬谋徊疬w人的角度看，這些具體行政行為或多或少都與其自身利益相關，一旦對拆遷、補償、安置等不滿，為追求自身利益最大化，從而阻礙項目推進影響最大化考慮，往往會以強制拆遷為中心，向前追溯到用地批準、建設項目審批、拆遷許可、拆遷裁決、行政復議等具體行為，從而引發(fā)一系列連環(huán)行政訴訟行為。”[5]

同一原告針對不同被告的不同行政行為提起一系列訴訟活動，這是“連環(huán)行政訴訟”的表象，而“人在進行活動之前，對活動過程結(jié)束時想要取得的結(jié)果，在這個過程開始時，就已經(jīng)在頭腦中預先地存在著?！盵6]原告在啟動拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”時便帶有某種特定訴訟目的，即通過開展訴訟活動所希望達到的某種理想結(jié)果。拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”的起因為房屋拆遷，盡管房屋拆遷糾紛產(chǎn)生的原因多種多樣，但較為常見原因即為對拆遷補償?shù)牟粷M。自房屋拆遷一開始便希望得到高額補償，以啟動行政訴訟作為手段向行政機關施壓的案件不在少數(shù)。這類當事人通常相信“愛哭的孩子有糖吃”，利用訴訟成本較低及案件訴訟對行政機關政績影響等因素，來增加抬高補償金額的砝碼。另一種情況是在房屋拆遷補償安置完畢后，發(fā)現(xiàn)拆遷補償款與現(xiàn)行房價不完全對等或發(fā)現(xiàn)與同類房屋拆遷補償款存在差異，在對比之下形成心理落差。后期希望通過行政訴訟的方法不斷“試錯”，試圖找出行政機關的“破綻”，來尋求彌補安置補償利益落差。

三、拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”爭議點

“目前，大量拆遷糾紛涌入法院，使拆遷人、被拆遷人、拆遷管理部門和法院陷入無休止的連環(huán)訴訟中，浪費了社會資源，阻礙了城市發(fā)展，繼發(fā)的群體性信訪影響了社會穩(wěn)定。”[7]拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”是一種非常態(tài)的訴訟現(xiàn)象，此類糾紛本應在一個或幾個訴訟中解決的問題，而當事人卻希望通過不斷訴訟“試錯”，寄希望于此來解決其實際利益訴求。公正與效率是司法追求的價值目標，而循環(huán)往復的“連環(huán)行政訴訟”不僅會有礙于目標的實現(xiàn)，而且還會因拆遷糾紛的群體性而引發(fā)連鎖效應。由此拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”在司法實踐中也引發(fā)諸多爭議點：可訴與不可訴、訴訟標的、是否受理與裁判及關聯(lián)行政行為的司法審查等問題。針對上述問題，厘清拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”的法律關系，重申行政訴訟基礎理論，也許對解決此類糾紛案件大有裨益。

1.是否可訴與司法審查之范圍

拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”中部分案件是否可訴問題涉及訴訟標的即行政行為的可訴性。2011年1月21日，《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）公布實施。根據(jù)《條例》第八條、第九條的規(guī)定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定；確需征收房屋的各項建設活動，應當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。對該兩條規(guī)定的理解，在司法實踐中出現(xiàn)一定分歧。部分人認為，前置規(guī)劃、批準等行為對外不再具有利害關系，只是政府作出征收決定的一種內(nèi)部證明行為，相對人對該類前置行為不服的，不能提起行政訴訟。有些人則認為，因為拆遷相關行政工作流程，一些地方政府仍要求在拆遷前完成立項、規(guī)劃、國土等審批程序，上述相關部門作出的具體行政行為，有關利害關系人（包括被拆遷人）對該行政行為不服的，仍可對該行為提起行政訴訟，訴訟結(jié)果也將對后續(xù)的行政機關的征收決定行為產(chǎn)生影響。雖然行政相對人對國有土地上房屋征收有關前置項目批準、規(guī)劃等行為提起行政訴訟在司法實踐中存在爭議，但在以下幾方面行政行為提起“連環(huán)行政訴訟”卻不存在異議：一是有關征收決定及補償決定；二是有關政府信息公開；三是對有關部門因房屋征收范圍確定后，暫停辦理相關手續(xù)的行為。

訴訟標的可訴性與司法審查之范圍有密切聯(lián)系，訴訟標的是否可訴應在司法審查范圍內(nèi)進行考慮。司法審查之范圍即行政審判權(quán)之范圍，亦行政訴訟之受案范圍或者法院行政案件主管范圍。我國《行政訴訟法》及其《若干解釋》對司法審查范圍采取的是列舉式立法例，《行政訴訟法》第11條采取的是肯定式列舉，而《行政訴訟法》第12條及其《若干解釋》第1條第2款采取的是否定式列舉。“行政訴訟受案范圍問題本質(zhì)上是司法審查的可行性問題，即受案范圍是將那些不適宜由司法權(quán)進行判斷的案件排除在外，而不是限制公民的訴權(quán)?！盵8]在行政訴訟司法審查范圍否定式列舉中第九項規(guī)定：對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響的行為。該項規(guī)定是以否定式列舉的方式將不產(chǎn)生實際影響的行為排除行政訴訟可訴范圍內(nèi)。筆者認為，房屋拆遷有關前置項目批準、規(guī)劃等行為雖然作為拆遷許可及拆遷裁決的前置程序，但這些行為具有先后審批順序和牽連關系，若拆遷計劃在任何一個環(huán)節(jié)被否決，也就意味著房屋拆遷項目不可能繼續(xù)開展，也就不會對房屋拆遷相關人的權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響，房屋拆遷有關前置項目批準、規(guī)劃等行為仍具有對外利害關系。因此筆者認為房屋拆遷有關前置項目批準、規(guī)劃等行為，只要符合起訴的相關條件，該行為便具有可訴性，應屬行政司法審查之范圍。

2.原告資格與“法律上利害關系”、行政訴權(quán)

“無訴則無判”，原告是民事訴訟、行政訴訟的啟動者，沒有原告的起訴也就不會有相應的訴訟程序和結(jié)果，訴乃發(fā)動審判權(quán)的基本前提。一個合格的原告，是行政訴訟順利開展的前提，原告資格解決的就是什么樣的人才是合格原告的問題?！霸诂F(xiàn)行法中，可以就爭訴對象的行政處分提起訴訟者，被限定于‘對請求撤銷處分擁有法律上的利益者’這一范圍?！盵9]依照我國《行政訴訟法》第二條、四十一條和最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二、十三條的規(guī)定，認定原告主體資格的關鍵是原告“認為”其與被告作出的具體行政行為具有“法律上利害關系”。具有法律上利害關系是原告資格一個重要因素，判斷原告是否具有正當?shù)睦媸欠ㄔ涸谶M入案件實體審判前的一項必要工作。“不利處分的相對人，由于其個人利益直接受到侵害，因此通常具有原告資格。”[10]拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”案件中原告與被訴具體行政行為是否存在“法律上利害關系”，即原告資格認定在司法實踐中存在一定的爭議。有些人認為，只要原告是案件涉及的房屋拆遷的被拆遷人，即具有法律上的利害關系；而另一方面“拆遷執(zhí)行完畢，即簽訂補償協(xié)議、收取補償款、房屋拆除，被拆遷人與拆遷相關行為就失去了必然的、實質(zhì)性聯(lián)系，就不存在法律上利害關系了。”[11]筆者認為，判斷原告是否具有法律上利害關系涉及一個重要時間點，即是否簽訂拆遷安置補償協(xié)議。在簽訂拆遷安置補償協(xié)議前，基于物權(quán)的被拆遷人擁有與被拆遷房屋享有法律上利害關系，因此也就在行政訴訟中與被訴行政行為之間的存在法律上利害關系；在拆遷安置補償協(xié)議簽訂，補償安置完畢后，物權(quán)喪失，被拆遷人也就不具有與被訴行政行為之間法律上利害關系。當拆遷安置補償協(xié)議存在無效或可撤銷的情形下，可以參照民事合同無效或可撤銷的情形處理，即被拆遷人仍然享有物權(quán)，對被訴行政行為仍然具有法律上利害關系。

“行政訴權(quán)指公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，請求人民法院對行政機關的行政行為進行審理和裁判，以保護其合法權(quán)益的權(quán)利。”[12]行政訴權(quán)是權(quán)利主體按照法定程序，請求法院對相關行政爭議案件作出公正裁判的權(quán)利?！靶姓V權(quán)作為公民尋求司法救濟的權(quán)利，具有表達當事人利益訴求、救濟權(quán)利以及監(jiān)督權(quán)力的重要價值?！盵13]行政訴權(quán)對于原告來說，其基本的訴權(quán)是指其起訴權(quán)，行政起訴權(quán)與行政訴訟原告資格有密切聯(lián)系。行政起訴權(quán)與原告資格的關系主要體現(xiàn)在兩個方面：一原告資格是原告有效行使起訴權(quán)的前提條件，即任何人要有效的行使起訴權(quán)，首先必須具備原告資格。二起訴權(quán)的運用使原告資格具有實質(zhì)法律意義，原告資格的實際法律價值即表現(xiàn)為具有原告資格的人積極行使起訴權(quán)。在拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”案中，具有法律上利害關系的適格當事人同時或依次起訴與拆遷相關行為，積極行使行政訴權(quán)時，都應按照行政訴訟法的相關規(guī)定進行處理，不能僅從判斷其訴訟目的出發(fā)，一味拒絕當事人行使訴權(quán)。

3.關聯(lián)行政行為審查及關聯(lián)訴訟審理

“關聯(lián)行政行為也稱前置行政行為或先行政行為，是指‘當被訴行政行為以另一個行政行為為前提，且對該行政行為以的審查關系到訟爭行為的合法性，而該行政行為本身并不是訴訟標的時’，該行政行為就是前置行政行為?！盵14]在司法實踐中，涉及關聯(lián)行政行為的案件主要有集體土地征收補償安置、國有土地上房屋征收安置補償和行政許可等，這些案件共同特點之一便是存在一個或多個關聯(lián)行政行為。在拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”中，相關行政行為具有前后審批順序和牽連關系。根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，房屋拆遷管理部門頒發(fā)拆遷許可證時，應當審查拆遷人合法的建設項目批準文件、建設用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)批準文件等，由此可以總結(jié)出拆遷相關行政行為的關聯(lián)關系具體表現(xiàn)為拆遷許可行為是補償安置裁決的前置行為，項目批準、用地規(guī)劃許可證及土地使用權(quán)批準文件又是拆遷許可行為的前置行為。由于關聯(lián)行政行為并不是被訴行政行為，不是案件審查標的，法院是否需要對關聯(lián)行為進行司法審查及如何進行審查問題法律尚無明確規(guī)定，但根據(jù)現(xiàn)有理論及司法實踐來看，對關聯(lián)行政行為是可以進行審查，并根據(jù)審查標準的不同對關聯(lián)行政行為審查模式可分為另案審查模式、連帶審查模式、證據(jù)附屬審查模式，在連帶審查模式中又可分為形式審查和實質(zhì)審查模式。針對上述幾種審查模式的爭議頗多，不同學者也從不同角度提出各自的觀點，筆者比較贊同的是對關聯(lián)行政行為和被訴行政行為應采取分別立案、合并審查?！霸鎸Ρ拘姓袨樘崞鹪V訟的同時，可以對關聯(lián)行政行為也提起訴訟，人民法院在審查時可以合并審理，再分別作出判決?！盵15]分別立案、合并審查模式可以在保障當事人行政訴權(quán)的前提下對關聯(lián)行政行為做到一次性審查，使得關聯(lián)行政行為得到相互印證，提高審判效率，實現(xiàn)一次性解決糾紛的目標。

拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”是由具有關聯(lián)關系的訴訟標的（行政行為）不同的關聯(lián)訴訟組成，當事人可以任何一個行政行為為訴訟標的進行起訴，那么如果當事人對某一行政行為提起行政訴訟法院在作出判決后，再起訴其前置行政行為時，法院是否受理？在法院對某一行政行為作出判決前，當事人對其前置行為進行起訴的，則這些關聯(lián)行政訴訟審理順序該如何？前述行政訴權(quán)是公民尋求司法救濟的權(quán)利，在考慮法院是否應受理與被訴行政行為關聯(lián)的前置行政行為訴訟時首先應充分保護當事人的行政訴權(quán)，畢竟被訴行政行為與其前置行政行為是獨立行為，當事人可以對影響其財產(chǎn)權(quán)的每一行政行為都有權(quán)提起訴訟。在法院對某一行政行為作出判決后，當事人又對本行政行為的前置行為提起訴訟時，符合法定起訴條件的，人民法院應依法予以受理。人民法院在審理被訴具體行政行為時，發(fā)現(xiàn)其前置行為存在一些明顯重大違法情形的，就不能作為維持該行政行為的依據(jù)。但對存在明顯重大違法的前置行為遵循不告不理原則，告知當事人可以進行另案起訴。人民法院對某一行政行為尚未作出一審裁判前，當事人就其前置行為依法提起訴訟的，法院應當中止對該行為的審理，待前置行為訴訟審理終結(jié)后恢復審理。

四、解決拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”的建議

根據(jù)《行政訴訟法》司法解釋，有下列情形之一的，人民法院可以合并審理：1.兩個以上行政機關分別依據(jù)不同的法律法規(guī)對同一事實作出具體行政行為，公民、法人或者其他組織不服向同一人民法院起訴的。對拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”盡可能做到妥善、一次性、迅速解決。由單一到連環(huán)，再由連環(huán)到單一，對“連環(huán)行政訴訟”可以進行有限合并審理。在立案審查階段，積極引導當事人是否需要對關聯(lián)行政行為都需要進行審查，如果當事人選擇全部進行審查的，可以對系列案件進行合并審理；如果當事人僅就某一行政行為要求審查的，可以按照關聯(lián)行政訴訟的審理順序進行審理。

透過現(xiàn)象看本質(zhì)，被拆遷人在發(fā)動拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”時帶著一個最現(xiàn)實的問題也就是訴訟目標指向——補償利益。把握安置補償利益的實質(zhì)糾紛所在才能在審理實踐中理清此類案件的整體脈絡?！耙虼?，解決我國城市房屋拆遷補償問題，最為根本的還是要理順補償法律關系，并依此對補償各方權(quán)利義務進行重新配置?！盵16]我國現(xiàn)行法上，拆遷安置補償協(xié)議為民事協(xié)議，協(xié)議主體為拆遷人和被拆遷人，拆遷人也是安置補償?shù)牧x務主體。行政機關不是安置補償協(xié)議的主體但整個安置補償協(xié)議簽訂過程中扮演重要角色，有觀點認為解決安置補償問題可以從立法角度將城市房屋拆遷明確定位為行政法律關系，并依此確定政府的權(quán)力和責任，具體來說就是將安置補償由民事補償變?yōu)樾姓魇昭a償。筆者認為，此觀點不失為一種解決安置補償問題的方法，但在簡政放權(quán)努力實現(xiàn)市場經(jīng)濟自由化的當下，此觀點的可行性有待考慮。

我國《行政訴訟法》第六十條規(guī)定：人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但在實踐中卻存在當事人之間的隱性“和解”?！敖陙?，我國30%左右的行政訴訟案件是以原告撤訴的方式結(jié)案的。盡管行政訴訟法明確規(guī)定行政訴訟不適用調(diào)解，但我們不得不承認，相當多的案件事實上是通過原告和被告之間協(xié)商、調(diào)解結(jié)案的?！盵17]和解是訴訟經(jīng)濟原則的產(chǎn)物，有利于迅速解決糾紛，減少不必要的訴訟活動。從和解制度的價值與解決拆遷糾紛“連環(huán)行政訴訟”的需要是契合的。在訴訟第三人即拆遷人的參與下，法院可以在征求雙方同意后對案件進行調(diào)解，在雙方就安置補償問題達成和解后，以撤訴的方式結(jié)案。這樣可以減少訴訟成本，最終達到息訴罷訪。

保障公民合法訴權(quán)，同時又要創(chuàng)新辦案方式，堅持能動司法，提高司法審判效率，一次性解決糾紛。

[1]裁判文書案號：（2010）甬東行初字第2號.

[2]裁判文書案號：（2010）甬東行初字第23號.

[3]裁判文書案號：（2010）甬東行初字第19-1號.

[4]裁判文書案號.（2011）甬東行初字第1號.

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[9]原田尚彥著，市龍?zhí)蹲g.《訴的利益》，中國政法大學出版社2014年版，第16頁.

[0]原田尚彥著，市龍?zhí)蹲g.《訴的利益》，中國政法大學出版社2014年版，第16頁.

[1]楊曉玲.《城市拆遷引發(fā)“連環(huán)訴訟”之對策研究——以拆遷糾紛為樣本的實證分析》，載《北京政法職業(yè)學院學報》2011年第3期.

[2]江國華.《中國行政法（總論）》，武漢大學出版社2012年版，第477頁.

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頓盼杰（1990～），男，河南許昌人，華東政法大學2015級法律碩士研究生。