土地利用規(guī)劃學(xué)30年發(fā)展綜述

林 堅(jiān)，周 琳，張葉笑，葉子君

（1.北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871；2.國(guó)土資源部國(guó)土規(guī)劃與開(kāi)發(fā)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100871）

土地利用規(guī)劃學(xué)30年發(fā)展綜述

林 堅(jiān)1，2，周 琳1，張葉笑1，葉子君1

（1.北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871；2.國(guó)土資源部國(guó)土規(guī)劃與開(kāi)發(fā)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100871）

研究目的：系統(tǒng)總結(jié)、研究中國(guó)土地利用規(guī)劃學(xué)產(chǎn)生以來(lái)的發(fā)展歷程和取得的重要成果，提出中國(guó)土地利用規(guī)劃學(xué)的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)和土地利用規(guī)劃學(xué)學(xué)科建設(shè)重點(diǎn)問(wèn)題及方向。研究方法：文獻(xiàn)調(diào)研法。研究結(jié)果：20世紀(jì)80年代以來(lái)，土地利用規(guī)劃學(xué)經(jīng)歷了關(guān)注全域農(nóng)地合理利用、以加強(qiáng)耕地保護(hù)為關(guān)鍵、以完善土地用途管制為核心的3個(gè)演進(jìn)階段；土地利用規(guī)劃理論方法、土地利用規(guī)劃評(píng)價(jià)技術(shù)、土地利用規(guī)劃信息技術(shù)、土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)方法是土地利用規(guī)劃學(xué)的重要研究領(lǐng)域。研究結(jié)論：未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新具有中國(guó)特色的土地利用規(guī)劃理論和方法、推動(dòng)由“土地用途管制”向“國(guó)土空間用途管制”發(fā)展、關(guān)注土地利用規(guī)劃評(píng)價(jià)體系和方法的系統(tǒng)化和實(shí)用化、推進(jìn)基于生態(tài)文明建設(shè)視角的空間規(guī)劃體系創(chuàng)新。

土地管理；土地利用規(guī)劃；綜述；研究進(jìn)展；研究展望

為系統(tǒng)總結(jié)、研究中國(guó)土地利用規(guī)劃學(xué)的發(fā)展歷程和取得的重要成果，以《中國(guó)土地科學(xué)》創(chuàng)刊30年來(lái)發(fā)表的有關(guān)土地利用規(guī)劃學(xué)研究成果為重點(diǎn)，以及土地利用規(guī)劃學(xué)相關(guān)專(zhuān)著、期刊、會(huì)議報(bào)告、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中的重要研究成果為主要研究對(duì)象開(kāi)展研究。本文回溯到20世紀(jì)50年代中國(guó)土地利用規(guī)劃學(xué)的產(chǎn)生伊始，探討土地利用規(guī)劃學(xué)產(chǎn)生的背景和原因，歸納、梳理土地利用規(guī)劃學(xué)的發(fā)展演進(jìn)，分析土地利用規(guī)劃學(xué)的主要特征、重要理論、技術(shù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐的需求，并結(jié)合不同發(fā)展階段的代表性成果，分析土地利用規(guī)劃學(xué)對(duì)中國(guó)土地利用規(guī)劃實(shí)踐的促進(jìn)作用、存在問(wèn)題和不足，探討中國(guó)土地利用規(guī)劃學(xué)的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。

1 土地利用規(guī)劃學(xué)的定義

近30年來(lái)，有關(guān)土地利用規(guī)劃學(xué)的學(xué)科定義的討論仍沒(méi)有定論，學(xué)者們基本一致認(rèn)為土地利用規(guī)劃學(xué)是以土地的合理利用與資源分配為核心研究?jī)?nèi)容的綜合性學(xué)科，但在具體表述上，各自強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不盡相同。主要觀點(diǎn)有：土地利用規(guī)劃學(xué)是以著重研究土地資源合理分配和土地利用合理組織這一矛盾為研究對(duì)象的學(xué)科[1]；土地利用規(guī)劃是以合理組織土地利用與分配[2-4]、人地關(guān)系[5]為特定研究對(duì)象，土地利用規(guī)劃學(xué)是一門(mén)跨度大、綜合性和實(shí)踐性很強(qiáng)的科學(xué)[6-7]。有學(xué)者則明確指出，土地利用規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地利用和空間引導(dǎo)的戰(zhàn)略安排，是依據(jù)一定區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然特性，在時(shí)空上對(duì)土地資源的分配和合理組織，是發(fā)揮土地資產(chǎn)價(jià)值和權(quán)益、協(xié)調(diào)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展、具有時(shí)空動(dòng)態(tài)特征的公共政策[8]，實(shí)質(zhì)上是一門(mén)具有研究公共政策特性的學(xué)科[9]。

2 土地利用規(guī)劃學(xué)的地位與作用

土地利用規(guī)劃學(xué)的地位和作用集中體現(xiàn)在學(xué)科研究對(duì)象和內(nèi)容、土地科學(xué)學(xué)科體系中的地位和在土地利用管理實(shí)踐中的作用。

從學(xué)科研究對(duì)象與內(nèi)容來(lái)看，土地利用規(guī)劃學(xué)一方面把土地作為自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)復(fù)合體，同時(shí)又把土地作為重要的生產(chǎn)資料和形成土地關(guān)系的客體，對(duì)土地利用的宏觀、微觀、時(shí)空、動(dòng)態(tài)運(yùn)行規(guī)律進(jìn)行多側(cè)面的理論研究，并從事土地開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)與實(shí)施的應(yīng)用研究[10]。

從土地科學(xué)學(xué)科體系中的地位看，土地利用規(guī)劃學(xué)是土地學(xué)科體系中的一門(mén)主導(dǎo)學(xué)科，其任務(wù)是研究保護(hù)和合理利用土地的理論和方法，是土地科學(xué)學(xué)科體系研究?jī)?nèi)容的核心[11]，它離不開(kāi)其他土地學(xué)科二級(jí)學(xué)科的支持和配合。

從在土地利用管理實(shí)踐中的作用來(lái)看，土地利用規(guī)劃學(xué)是中國(guó)合理利用和管理土地的主要支撐學(xué)科，其學(xué)科建設(shè)水平直接體現(xiàn)中國(guó)土地利用與管理事業(yè)的發(fā)展水平[12]。

3 土地利用規(guī)劃學(xué)的發(fā)展階段及其特征

早在中國(guó)古代，土地利用規(guī)劃的萌芽就已出現(xiàn)。西周時(shí)期的井田制度是中國(guó)早期土地利用規(guī)劃的雛形，反映了當(dāng)時(shí)田賦管理對(duì)組織土地利用的需要，但未得到實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。而土地利用規(guī)劃學(xué)作為一門(mén)學(xué)科，在蘇聯(lián)起源，并在“十月革命”以后得到充分發(fā)展，1940年出版、由蘇聯(lián)著名學(xué)者烏達(dá)欽教授主編的《土地規(guī)劃設(shè)計(jì)》是重要的代表作。中國(guó)土地利用規(guī)劃事業(yè)和學(xué)科的發(fā)展與國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的興建有直接的關(guān)系；20世紀(jì)50年代初，土地利用規(guī)劃由蘇聯(lián)傳入中國(guó)，當(dāng)時(shí)稱(chēng)為“土地整理”，1950年代后期改稱(chēng)為“土地規(guī)劃”；1954年至1958年夏天，中國(guó)先后向蘇聯(lián)派出了三批留學(xué)生，攻讀農(nóng)業(yè)土地整理工程專(zhuān)業(yè)，這些留學(xué)生成為帶動(dòng)中國(guó)土地利用規(guī)劃學(xué)科產(chǎn)生與發(fā)展的重要力量，期間蘇聯(lián)土地規(guī)劃專(zhuān)家來(lái)中國(guó)舉辦培訓(xùn)班，東北農(nóng)學(xué)院于1956年在培訓(xùn)班的基礎(chǔ)上，開(kāi)設(shè)了中國(guó)第一個(gè)土地規(guī)劃專(zhuān)業(yè)，隨后在專(zhuān)業(yè)在河北農(nóng)學(xué)院、華中農(nóng)學(xué)院、南京農(nóng)學(xué)院也得以設(shè)置。1958年夏到1962年，配合農(nóng)業(yè)部 “關(guān)于開(kāi)展人民公社土地利用規(guī)劃工作的通知”，土地利用規(guī)劃得以推行，主要內(nèi)容是與農(nóng)、林、牧、漁、副和工、農(nóng)、商、學(xué)、兵全面安排相結(jié)合進(jìn)行的。1963年至1966年上半年，土地利用規(guī)劃任務(wù)是繼續(xù)鞏固人民公社經(jīng)濟(jì)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村技術(shù)改革創(chuàng)造土地組織條件[13-15]。受文革的影響，土地利用規(guī)劃學(xué)研究陷入低谷?？v觀中國(guó)土地利用規(guī)劃學(xué)的源起，與服務(wù)農(nóng)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)，早期的研究也多集中在國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)土地規(guī)劃[16-19]、人民公社土地規(guī)劃[20-23]、灌溉地區(qū)土地規(guī)劃[24-26]等方面，有過(guò)一些土地利用規(guī)劃的概念、對(duì)象及性質(zhì)的探討[27]，目前已知的最早規(guī)劃是1955年的西北黃河工程局的綏德吳家畔村土地利用規(guī)劃[9]。

改革開(kāi)放，特別是1980年中國(guó)土地學(xué)會(huì)成立，極大地推動(dòng)了以土地利用規(guī)劃為龍頭的土地科學(xué)研究和實(shí)踐的發(fā)展。1982年圍繞土地利用規(guī)劃的研究成果相繼出現(xiàn)[28-29]，以該年度為起點(diǎn)，結(jié)合學(xué)術(shù)論文的發(fā)表情況，可以將中國(guó)的土地利用規(guī)劃學(xué)30多年來(lái)研究和實(shí)踐進(jìn)展分成3個(gè)階段。

3.1 第一階段：1982—1994年，關(guān)注全域農(nóng)地合理利用的土地利用規(guī)劃

這一階段的土地利用規(guī)劃研究仍以為農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)為主，開(kāi)始關(guān)注側(cè)重全域農(nóng)業(yè)用地配置的縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制。1982年，鄭振源系統(tǒng)分析了土地利用規(guī)劃的內(nèi)容和意義，提出縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃方法的設(shè)想[29]，開(kāi)啟縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的新篇章。

1986年，首部《中華人民共和國(guó)土地管理法》頒布，明確規(guī)定要制定土地利用總體規(guī)劃，標(biāo)志著中國(guó)土地利用規(guī)劃走上了依法、統(tǒng)一、全面、科學(xué)的新歷史發(fā)展階段。隨著全國(guó)第一輪土地利用總體規(guī)劃的啟動(dòng)，指標(biāo)調(diào)整和分區(qū)結(jié)合成為土地利用總體規(guī)劃的主要模式，對(duì)土地資源利用適宜性、資源在行業(yè)、部門(mén)、區(qū)域間的分配以及土地利用的空間組織，予以較大的關(guān)注。但是，由于規(guī)劃尚處于起步階段，缺乏科學(xué)的理論支撐和技術(shù)規(guī)范指導(dǎo)，缺少社會(huì)公眾和不同部門(mén)組織的參與，編制過(guò)于追求結(jié)果的合理性和完美性，致使無(wú)法完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代需求。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，土地利用總體規(guī)劃的社會(huì)地位和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的法律約束都沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的高度，規(guī)劃缺乏有效的建設(shè)用地調(diào)控機(jī)制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機(jī)制，國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)調(diào)控和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展調(diào)控不力導(dǎo)致耕地資源的大量流失，因此在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊下，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象越演越烈，至1992年、1993年“ 房地產(chǎn)熱” 、“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”浪潮下，耕地減少速度達(dá)到高峰。

3.2 第二階段：1994—2000年，以加強(qiáng)耕地保護(hù)為關(guān)鍵的土地利用規(guī)劃

1994年，布朗在《世界觀察》雜志上發(fā)表《誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)？》，認(rèn)為在工業(yè)化之前人口密度就很高即人均占有耕地很少的國(guó)家和地區(qū)，在快速工業(yè)化的過(guò)程中必然伴隨著耕地的大量流失和糧食的大量進(jìn)口，這篇文章引起了中國(guó)政府的強(qiáng)烈關(guān)注和反響。為了應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中建設(shè)大量占用耕地的沖擊，土地利用規(guī)劃的指導(dǎo)思想和基本方略也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、非農(nóng)建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡成為土地利用總體規(guī)劃的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，保護(hù)耕地成為土地利用總體規(guī)劃需要解決的首要問(wèn)題。在這樣的時(shí)代背景下，1996年，王萬(wàn)茂主編的《土地利用規(guī)劃學(xué)》第一版[30]出版，成為土地管理等專(zhuān)業(yè)的國(guó)家級(jí)重點(diǎn)教材；1997年，《中國(guó)土地科學(xué)》刊發(fā)《關(guān)于土地利用總體規(guī)劃修編的幾個(gè)問(wèn)題》[31]，對(duì)中國(guó)開(kāi)展第二輪土地利用總體規(guī)劃編制產(chǎn)生了重要的引導(dǎo)作用。

1997年，中共中央11號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的通知》頒布，土地利用總體規(guī)劃開(kāi)始進(jìn)入全面修編階段，著重強(qiáng)調(diào)中國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施，原國(guó)家土地管理局相應(yīng)出臺(tái)了《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（試行）》。隨著《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（1997—2010年）》頒布，新一輪以耕地保護(hù)為重點(diǎn)的土地利用總體規(guī)劃在全國(guó)蓬勃開(kāi)展起來(lái)。到2000年底，全國(guó)各地基本完成五級(jí)規(guī)劃并開(kāi)始正式實(shí)施，自上而下逐級(jí)控制、以土地供給制約引導(dǎo)需求的規(guī)劃編制體系建立起來(lái)，奠定了中國(guó)現(xiàn)代土地利用總體規(guī)劃的制度基礎(chǔ)。

這一階段規(guī)劃的內(nèi)容、范圍、深度、方法得到不斷豐富和發(fā)展。在規(guī)劃內(nèi)容上，由過(guò)去比較單一的農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃，轉(zhuǎn)為對(duì)行政轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)全部土地利用的總體安排；由側(cè)重土地的開(kāi)發(fā)利用設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)為包括土地開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和整治在內(nèi)的綜合規(guī)劃；由注重微觀的土地利用組織，向加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)轉(zhuǎn)變；由以往強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)發(fā)展，向統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、 資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。在規(guī)劃方法上，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的定額測(cè)算、專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)到綜合平衡的方法，向在繼承傳統(tǒng)方法優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用多學(xué)科知識(shí)和技術(shù)手段，定性、定量、定位、定序相結(jié)合，重視調(diào)控機(jī)制和制度建設(shè)的方法轉(zhuǎn)變，具體方法主要有自上而下逐級(jí)控制、指標(biāo)控制與土地利用分區(qū)管制相結(jié)合等。

3.3 第三階段：2000至今，以完善土地用途管制為核心的土地利用規(guī)劃

盡管第二輪土地利用總體規(guī)劃針對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，依據(jù)1998年修訂的《土地管理法》所規(guī)定的土地用途管制制度來(lái)編制，但實(shí)踐中暴露了種種不適應(yīng)的問(wèn)題，如建設(shè)用地需求保障不足，基本農(nóng)田保護(hù)實(shí)施困難，規(guī)劃修改調(diào)整頻繁等。因此，關(guān)于土地利用總體規(guī)劃修編和改革的探討也成為新的熱點(diǎn)問(wèn)題。2000年，《中國(guó)土地科學(xué)》發(fā)表《世紀(jì)之交的土地利用規(guī)劃:回顧與展望》[13]、《關(guān)于土地利用總體規(guī)劃編制的科學(xué)性和可操作性問(wèn)題》[32]等論文，拉開(kāi)了第三輪土地利用總體規(guī)劃編制的研究序幕。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，土地利用規(guī)劃學(xué)的發(fā)展，呈現(xiàn)出理論研究和實(shí)踐需求緊密結(jié)合的特點(diǎn)，特別是與第三輪土地利用總體規(guī)劃的諸多實(shí)踐探索密不可分。在規(guī)劃實(shí)踐中，北京市探索了城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)統(tǒng)籌管理、基本農(nóng)田集中連片保護(hù)和機(jī)動(dòng)管理，上海市探索了集中建設(shè)區(qū)、基本農(nóng)田集中分區(qū)，廣東省探索了建設(shè)用地彈性分區(qū)管控等。這些地方的實(shí)踐探索，有力推動(dòng)了中國(guó)土地利用規(guī)劃體系的健全和完善，特別是推動(dòng)土地用途管制制度的進(jìn)一步深化落實(shí)，從重點(diǎn)針對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的空間管理發(fā)展成為基本農(nóng)田管理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地“三界四區(qū)”空間管制①為加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間管制，土地利用總體規(guī)劃劃定了“三界四區(qū)”。“三界”為規(guī)模邊界、擴(kuò)展邊界、禁建邊界；“四區(qū)”為允許建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、管制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)。雙管齊下的模式。2008年，國(guó)務(wù)院審議并通過(guò)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，推動(dòng)了上述土地用途管制空間管理模式的全方位實(shí)施。其后，國(guó)土資源部相繼頒布市縣鄉(xiāng)三級(jí)土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范、編制規(guī)程、數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)②有關(guān)市縣鄉(xiāng)三級(jí)土地利用總體規(guī)劃的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為：2009年，國(guó)土資源部發(fā)布的《市（地）級(jí)土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范（TD/T 1020-2009）》、《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范（TD/T 1021-2009）》和 《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范（TD/T 1022-2009）》。2010年，國(guó)土資源部發(fā)布的《市（地）級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（TD/T 1023-2010）》、《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（TD/T 1024-2010）》、 《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（TD/T 1025-2010）》、《市（地）級(jí)土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)（TD/T 1026-2010）》、《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)（TD/T 1027-2010）》、《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)（TD/T 1028-2010）》。，構(gòu)建了具有中國(guó)特色的土地利用總體規(guī)劃編制和實(shí)施管理的技術(shù)體系。

該階段土地利用規(guī)劃在完善耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和節(jié)約集約利用的同時(shí)，強(qiáng)化土地用途管制。通過(guò)農(nóng)地限制、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃綱要、編制規(guī)程和制圖規(guī)范等文件的調(diào)整和約束，形成了基本農(nóng)田空間管制和建設(shè)用地空間管制，加之土地利用規(guī)劃的實(shí)施評(píng)價(jià)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)，使得土地利用規(guī)劃的科學(xué)基礎(chǔ)和技術(shù)體系更加完備，逐步成為能夠?qū)嵭凶顕?yán)格土地管理制度、落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)范城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)的依據(jù)。

與此同時(shí)，配合土地用途管制和耕地占用補(bǔ)償制度的推進(jìn)，土地開(kāi)發(fā)整理得到高度重視。作為土地利用總體規(guī)劃的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃得以施行，相應(yīng)技術(shù)規(guī)程在2000年也得以頒布實(shí)施③2000年國(guó)土資源部頒布的《土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程（TD/T 1011-2000）》。。伴隨土地管理事業(yè)的發(fā)展，土地開(kāi)發(fā)整理被納入土地整治范疇，與《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》的實(shí)施相配合，中國(guó)在“十二五”期間編制了全國(guó)、省、地（市）、縣各級(jí)土地整治規(guī)劃，并在2013年頒布了地（市）、縣兩級(jí)土地整治規(guī)劃編制規(guī)程①2013年國(guó)土資源部頒布的《市（地）級(jí)土地整治規(guī)劃編制規(guī)程（TD/T 1034-2013）》和《縣級(jí)土地整治規(guī)劃編制規(guī)程（TD/T 1035-2013）》。，初步構(gòu)建了土地整治規(guī)劃的技術(shù)體系。進(jìn)入“十三五”，土地整治規(guī)劃圍繞生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)用地節(jié)約集約利用等方面議題，又進(jìn)行不斷的探索和推進(jìn)。

4 土地利用規(guī)劃學(xué)研究域的發(fā)展及演進(jìn)

盡管中國(guó)的土地利用規(guī)劃從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的組織和空間布局中產(chǎn)生，但伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，針對(duì)中國(guó)土地利用管理核心問(wèn)題的土地利用規(guī)劃學(xué)，其實(shí)踐范圍、涉獵領(lǐng)域也不斷拓寬。尤為明顯的特征是其研究對(duì)象、理論、方法和技術(shù)，總是與社會(huì)實(shí)踐的歷史潮流緊密結(jié)合，規(guī)劃實(shí)踐對(duì)土地利用規(guī)劃學(xué)的發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。需要指出的，不少?zèng)]有專(zhuān)門(mén)著述、過(guò)去或現(xiàn)在奮斗在一線的土地規(guī)劃實(shí)踐者和管理者功不可沒(méi)，正是他們和學(xué)者們孜孜不倦的共同探索，才形成獨(dú)特的中國(guó)土地利用規(guī)劃體系，為中國(guó)土地規(guī)劃事業(yè)和土地利用規(guī)劃學(xué)的發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，值得人們永遠(yuǎn)銘記。從土地利用規(guī)劃學(xué)研究域看，可以按照規(guī)劃理論方法、規(guī)劃評(píng)價(jià)技術(shù)、規(guī)劃信息技術(shù)、規(guī)劃協(xié)調(diào)方法4個(gè)維度分析。

4.1 土地利用規(guī)劃理論方法

由于中國(guó)土地規(guī)劃學(xué)是從國(guó)外引進(jìn)，對(duì)于規(guī)劃技術(shù)方法的借鑒吸收、實(shí)踐總結(jié)、具體技術(shù)方法等受到高度關(guān)注。早期研究往往基于國(guó)外方法[33]和國(guó)內(nèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[34]借鑒的總結(jié)，縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃方法[29]等也是受到重視。在具體方法論上，2000年以前的關(guān)注點(diǎn)在于：根據(jù)多目標(biāo)決策理論，探討土地利用總體規(guī)劃編制的方法模式[35-36]；應(yīng)用系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)仿真模型，進(jìn)行適應(yīng)于不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的用地方案比選和進(jìn)行土地利用動(dòng)態(tài)規(guī)劃[37-38]；探討人口指標(biāo)的預(yù)測(cè)方法[39]等。進(jìn)入21世紀(jì)，伴隨對(duì)糧食安全和生態(tài)安全問(wèn)題重視程度的不斷提高，探討對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的規(guī)劃技術(shù)路線，尋求基本農(nóng)田保護(hù)的規(guī)劃決策支持和決策可視化方法[40]，將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值應(yīng)用到土地利用規(guī)劃的生態(tài)效益定量研究中[41]。

規(guī)劃理論是指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)踐的重要前提，學(xué)者們?cè)趯?shí)踐基礎(chǔ)上不斷豐富土地利用規(guī)劃理論的探索。王萬(wàn)茂[1，30，42-43]、馮廣京等[44]認(rèn)為，土地區(qū)位理論、人地協(xié)調(diào)理論、土地利用分區(qū)理論、土地利用控制理論等是土地利用規(guī)劃的理論基礎(chǔ)。也有學(xué)者提出規(guī)劃的非理性[45]、不確定性和彈性理論[46]，認(rèn)為規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)動(dòng)態(tài)、協(xié)調(diào)的思想。但是，對(duì)中國(guó)推行土地用途管制和基于耕地特殊保護(hù)的土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)在機(jī)理，系統(tǒng)性分析一直較為欠缺。為此，部分學(xué)者結(jié)合中國(guó)單一制體制的國(guó)情，提出中國(guó)具有兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)體系的觀點(diǎn)，據(jù)此對(duì)土地用途管制的本質(zhì)以及有關(guān)規(guī)劃的作用進(jìn)行了解釋[47]。

作為土地利用規(guī)劃的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，土地整治規(guī)劃理論以借鑒吸收為主，涉及到控制論、系統(tǒng)論、景觀生態(tài)學(xué)理論等[48]。

4.2 土地利用規(guī)劃評(píng)價(jià)技術(shù)

土地利用規(guī)劃學(xué)和規(guī)劃實(shí)踐的初衷是探討土地合理利用目的下的土地資源空間組織和配置問(wèn)題，從最早服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展到覆蓋全地域的土地規(guī)劃，因此，服務(wù)于規(guī)劃的土地評(píng)價(jià)是規(guī)劃編制開(kāi)展的起點(diǎn)，其中，土地適宜性評(píng)價(jià)理論和技術(shù)尤受關(guān)注。1976年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織公布《土地評(píng)價(jià)綱要》，推動(dòng)了中國(guó)土地適宜性評(píng)價(jià)研究的開(kāi)展[49-52]。隨著耕地保護(hù)和糧食安全問(wèn)題日益受到重視，農(nóng)地生產(chǎn)潛力評(píng)價(jià)的研究也不斷加強(qiáng)[53-56]。

伴隨土地用途管制制度和非農(nóng)建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡制度的建立，農(nóng)用地開(kāi)發(fā)整理潛力和建設(shè)用地節(jié)約集約利用潛力的研究全面鋪開(kāi)。圍繞農(nóng)用地開(kāi)發(fā)整理潛力和農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力的研究，從內(nèi)涵外延界定[57-58]、潛力測(cè)算方法[59-60]、挖潛模式探索[61-63]等方面大范圍開(kāi)展；針對(duì)城市土地集約利用潛力的研究，從問(wèn)題提出[64]到內(nèi)涵指標(biāo)界定[65-67]、評(píng)價(jià)試驗(yàn)探索[68-70]，直至初步構(gòu)建相應(yīng)的技術(shù)評(píng)價(jià)體系[71]，推動(dòng)了節(jié)約集約用地和土地利用總體規(guī)劃的開(kāi)展。

自2003年以來(lái)，《土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)若干問(wèn)題》[72]、《土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)》[73]發(fā)表，拉開(kāi)了兩類(lèi)規(guī)劃評(píng)價(jià)的研究序幕。針對(duì)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，重點(diǎn)探索有關(guān)評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)、方法選擇和指標(biāo)體系[74-75]，并進(jìn)一步發(fā)展到基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值理論的評(píng)價(jià)方法探索[76-77]；而圍繞土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)，關(guān)注點(diǎn)多集中在評(píng)價(jià)方法和數(shù)量型指標(biāo)設(shè)計(jì)上[78-79]，應(yīng)用地理信息系統(tǒng)手段進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施的空間效果評(píng)價(jià)，則成為北京等地有關(guān)實(shí)踐的重要方法。

4.3 土地利用規(guī)劃信息技術(shù)

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)土地利用規(guī)劃多為依據(jù)專(zhuān)業(yè)人員的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行的定性規(guī)劃。隨著計(jì)量科學(xué)和信息技術(shù)的發(fā)展，線性、非線性規(guī)劃和多目標(biāo)規(guī)劃方法在土地利用規(guī)劃中得到應(yīng)用，地理信息系統(tǒng)和計(jì)算機(jī)輔助設(shè)計(jì)得到全面推廣。應(yīng)用ArcGIS、MapInfo機(jī)助制圖[80]、Visual Basic 6.0開(kāi)發(fā)工具[81]、MAPGIS[82]等信息技術(shù)，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、模型庫(kù)、編制和管理等信息平臺(tái)，廣泛應(yīng)用到各級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制中，也為規(guī)劃的調(diào)整和實(shí)施提供了重要的技術(shù)基礎(chǔ)。

4.4 土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)方法

隨著土地利用規(guī)劃的發(fā)展，與城市規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題日益受到關(guān)注。有的學(xué)者分析土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的交叉關(guān)系[83]，提出城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)應(yīng)達(dá)到兩者間城鎮(zhèn)空間布局形態(tài)和環(huán)境容量規(guī)模的相互一致[84]。尤其是隨著第二輪土地利用總體規(guī)劃的編制，學(xué)者們對(duì)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的兩規(guī)協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行了熱烈的討論，內(nèi)容包括探討兩規(guī)協(xié)調(diào)的重要意義、內(nèi)容和任務(wù)、城市空間格局、用地分類(lèi)、規(guī)劃體系、規(guī)劃管理體制等諸多方面，提出了規(guī)劃協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容和實(shí)施方法[85-90]。2010年以后，兩規(guī)協(xié)調(diào)主要側(cè)重于實(shí)踐案例的分析研究，主要反映在濟(jì)南、廣州、上海等案例的研究上[91-93]。

伴隨中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度建立工作的展開(kāi)，規(guī)劃協(xié)調(diào)也從“兩規(guī)”擴(kuò)展到“多規(guī)”，結(jié)合與主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等協(xié)調(diào)銜接[47，94-95]，配合建立空間規(guī)劃體系和“多規(guī)合一”的試點(diǎn)實(shí)踐[96-97]，開(kāi)展了大量的研究。但現(xiàn)階段的規(guī)劃協(xié)調(diào)研究仍然停留在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和思考，多規(guī)分治導(dǎo)致的空間沖突加劇問(wèn)題和開(kāi)展多規(guī)合一試點(diǎn)缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)[98]，使得多規(guī)融合的研究都局限于技術(shù)層面，不能從機(jī)理研究的角度提出針對(duì)性的改進(jìn)，因此無(wú)法從根本上解決多規(guī)沖突問(wèn)題。值得關(guān)注的是，學(xué)者開(kāi)始研究分析“多規(guī)沖突”和“多規(guī)合一”的機(jī)理[47，99-101]，試圖彌補(bǔ)系統(tǒng)剖析“規(guī)劃沖突”根源的空白。

5 土地利用規(guī)劃學(xué)發(fā)展展望

中國(guó)的土地利用規(guī)劃學(xué)源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，成長(zhǎng)于耕地保護(hù)的土地用途管制制度設(shè)立，將在中國(guó)未來(lái)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度建立進(jìn)程中得以更高更新的發(fā)展。從土地利用規(guī)劃學(xué)發(fā)展的歷程看，未來(lái)研究的關(guān)鍵點(diǎn)基本清晰：一方面，如何結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的建立，推動(dòng)土地資源配置和土地空間組織的科學(xué)化和協(xié)同化；另一方面，如何更好地發(fā)揮和拓展土地用途管制的作用，推動(dòng)中國(guó)特色的土地發(fā)展權(quán)管理科學(xué)化和合理化。

5.1 創(chuàng)新具有中國(guó)特色的土地利用規(guī)劃理論和方法

中國(guó)學(xué)者日益重視土地利用規(guī)劃理論和方法的探索，過(guò)去也較多集中在國(guó)際和國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)科的理論方法研究和借鑒上，而結(jié)合中國(guó)國(guó)情的土地利用規(guī)劃實(shí)踐先于理論研究，也已經(jīng)形成具有較強(qiáng)本土化特質(zhì)的規(guī)劃實(shí)踐體系，因此迫切要求土地利用規(guī)劃學(xué)加快理論研究步伐，總結(jié)提煉中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和機(jī)理，結(jié)合國(guó)家的成長(zhǎng)和發(fā)展，向世界講好“中國(guó)故事”，提升土地利用規(guī)劃學(xué)在國(guó)際上的學(xué)術(shù)影響力。具體在方法論上，土地利用規(guī)劃學(xué)和城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)有著許多相似的理論基礎(chǔ)和技術(shù)方法，“學(xué)科互鑒”至關(guān)重要，需要加強(qiáng)交流、相互取長(zhǎng)補(bǔ)短。同時(shí)，土地利用規(guī)劃學(xué)作為土地科學(xué)的二級(jí)學(xué)科，需要從土地科學(xué)其他二級(jí)學(xué)科、地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、資源科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科吸取有益的養(yǎng)分，不斷完善自身理論體系和方法體系。

5.2 推動(dòng) “土地用途管制”邁向“國(guó)土空間用途管制”

國(guó)務(wù)院2017年印發(fā)的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》，將基于耕地特殊保護(hù)的土地用途管制和建設(shè)用地空間管制的思路進(jìn)一步延展到國(guó)土空間用途管制領(lǐng)域，這對(duì)土地利用規(guī)劃學(xué)提出新的命題。站在推動(dòng)中國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源環(huán)境保護(hù)、國(guó)土綜合整治和保障體系建設(shè)與發(fā)展的高度，國(guó)土空間用途管制將成為中國(guó)土地利用規(guī)劃研究領(lǐng)域的新動(dòng)向和新重點(diǎn)。尤其是隨著生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田紅線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊劃定的全面推進(jìn)，國(guó)土空間用途管制規(guī)則、控制性劃定技術(shù)及信息化保障方法將成為土地利用規(guī)劃學(xué)研究的重頭戲。

5.3 關(guān)注土地規(guī)劃評(píng)價(jià)體系和方法的系統(tǒng)化與實(shí)用化

土地利用規(guī)劃評(píng)價(jià)體系及其方法論是支撐土地利用規(guī)劃的重要基礎(chǔ)。總體而言，可以按照規(guī)劃編制前、中、后三個(gè)階段來(lái)組織。規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)是啟動(dòng)新一輪規(guī)劃修編、修改、調(diào)整的前提；土地適宜性評(píng)價(jià)、土地生產(chǎn)潛力評(píng)價(jià)、資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)、空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)、建設(shè)用地節(jié)約集約利用潛力評(píng)價(jià)等是伴隨土地利用規(guī)劃不斷發(fā)展逐步形成的支撐規(guī)劃編制的基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)；環(huán)境影響評(píng)價(jià)是依據(jù)國(guó)家法律規(guī)定對(duì)地市級(jí)以上規(guī)劃的方案進(jìn)行評(píng)判的必備性?xún)?nèi)容。從未來(lái)發(fā)展的趨向看，一方面，要完善有關(guān)規(guī)劃評(píng)價(jià)體系，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)如何從宏觀戰(zhàn)略性評(píng)價(jià)向微觀實(shí)施性評(píng)價(jià)發(fā)展？建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)如何進(jìn)一步挖掘城市土地利用潛力？另一方面，要促使規(guī)劃評(píng)價(jià)方法實(shí)用性、簡(jiǎn)便性，如農(nóng)村建設(shè)用地利用的有效潛力如何評(píng)判？土地資源本底條件的有關(guān)評(píng)價(jià)如何更具實(shí)用性？

5.4 推進(jìn)基于生態(tài)文明建設(shè)視角的空間規(guī)劃體系創(chuàng)新

伴隨新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義制度和體系的不斷完善，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國(guó)成為新時(shí)代的強(qiáng)大需求。加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系成為歷史的必然趨勢(shì)。在這樣的歷史條件下，如何從學(xué)術(shù)研究角度透析各類(lèi)空間規(guī)劃存在的科學(xué)基礎(chǔ)和制度條件？如何從土地權(quán)利束和管制權(quán)力束角度探索合理的空間規(guī)劃體系組織、功能定位和運(yùn)行機(jī)制？如何從生態(tài)文明建設(shè)和加強(qiáng)自然資源開(kāi)發(fā)保護(hù)監(jiān)管視角探索建立新時(shí)代的空間規(guī)劃體系？成為土地利用規(guī)劃學(xué)需要重點(diǎn)研究的議題。值得一提的是，中國(guó)土地發(fā)展權(quán)體系具有其獨(dú)特性，可能為破解空間規(guī)劃協(xié)調(diào)難題選擇了一個(gè)新的角度。因此，加強(qiáng)中國(guó)土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利體系及其管控體系的內(nèi)在機(jī)理研究和實(shí)踐框架設(shè)計(jì)，有望成為土地利用規(guī)劃學(xué)在推動(dòng)空間規(guī)劃體系創(chuàng)新的重要研究方向。

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Review on the Development of Land Use Planning Science in Recent Three Decades

LIN Jian1，2, ZHOU Lin1, ZHANG Ye-xiao1, YE Zi-jun1
（1. College of Urban and Environmental Sciences, Peking University, Beijing 100871, China; 2. The Key Laboratory of Land Planning and Development, Ministry of Land and Resources, Beijing 100871, China）

The purpose of this paper is to systematically summarize the development history and important achievements of the land use planning science in China. In this paper, we put forward the future development trend of land use planning science with its key issues and directions of the discipline construction. The method employed is literature retrieval. The results show that land use planning science has experienced four evolution stages: servicing agriculture as the means,promoting agriculture development as the goal, protecting cultivated land as the key and regulating land use as the core.There are some important research areas of land use planning such as theory and method of land use planning, evaluation of land use planning, land use planning technology and planning coordination and convergence. The conclusions of this paper are listed below:1) the theory and method of land use planning with Chinese characteristics should be innovated;2) the land use planning shifting from quot;land use controlquot; to quot;land resource spatial controlquot; should be promoted; 3) the environmental impact assessment of planning-oriented land use planning deserves more attention; and 4) the coordinationand innovation of spatial planning system should be facilitated.

land management; land use planning; summary; research progress; research outlook

F301.2

A

1001-8158（2017）09-0024-10

10.11994/zgtdkx.20171027.145754

2017-08-02；

2017-08-27

國(guó)土資源部公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目（201411015）；國(guó)土資源事業(yè)費(fèi)項(xiàng)目“土地學(xué)科進(jìn)展與土地科學(xué)前沿問(wèn)題研究”（TD171602-01）；中國(guó)科協(xié)精品期刊工程項(xiàng)目學(xué)術(shù)質(zhì)量提升項(xiàng)目——《中國(guó)土地科學(xué)》（JPQK4-X-043）。

林堅(jiān)（1969-），男，福建福鼎人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)橥恋乩谩⒃u(píng)價(jià)與規(guī)劃，城市與區(qū)域規(guī)劃。E-mail: jlin@urban.pku.edu.cn

（本文責(zé)編：陳美景）