PPP的公共性及其經(jīng)濟(jì)法解析

吳 東

鄭州理工職業(yè)學(xué)院，河南 鄭州 450000

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PPP的公共性及其經(jīng)濟(jì)法解析

吳 東

鄭州理工職業(yè)學(xué)院，河南 鄭州 450000

PPP(公私合作模式)是指城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或某種公共物品和服務(wù)的提供由政府與私人部門合作承擔(dān)。這種合作模式具有明顯的公共性。政府在這個(gè)合作模式下，所扮演的角色除了投資者的身份外，還兼顧了監(jiān)管的責(zé)任。政府或公共部門將部分責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給企業(yè)或其他私人組織。PPP的出現(xiàn)，不僅減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也降低了社會(huì)主題的投資風(fēng)險(xiǎn)。PPP的公共性這個(gè)特點(diǎn)，一方面與國(guó)家頒布的法律法規(guī)相呼應(yīng)，也與其理論基礎(chǔ)和制度目標(biāo)高度符合。根據(jù)國(guó)家頒布的經(jīng)濟(jì)法，公共性是PPP實(shí)施的重要依據(jù)。對(duì)于推動(dòng)PPP的可持續(xù)發(fā)展有重要意義，故而分析PPP的公共性非常有必要性，下面我們進(jìn)行深入探究。

PPP；經(jīng)濟(jì)法；公共性；公私合作

自我國(guó)全面經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇開始，發(fā)改委以及財(cái)政部等相關(guān)政府機(jī)構(gòu)相繼頒布了有關(guān)鼓勵(lì)發(fā)展公共部門與私人部門合作(即PPP)來(lái)建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)備以及服務(wù)大眾的基礎(chǔ)設(shè)備的政策。雖然在區(qū)、鎮(zhèn)、市級(jí)別的地方政府也出臺(tái)了諸多關(guān)于PPP的方案，且項(xiàng)目投資總額已高達(dá)數(shù)萬(wàn)億元。但真正實(shí)施的草案寥寥無(wú)幾，究其原因，到底是為何呢？本文就以此為切入點(diǎn)，從PPP的公共性及其經(jīng)濟(jì)法解析加以探討。

一、PPP的公共性

在社會(huì)主義國(guó)家，政府機(jī)構(gòu)一般具有以下職能：通過(guò)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)公共服務(wù)以及整個(gè)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控等。而PPP存在的意義則是作為政府執(zhí)行公共服務(wù)職能的媒介。通過(guò)經(jīng)濟(jì)法中的公共物品理論，我們可以知道公共物品大致可以分為兩種，一類是純公共物品，它所對(duì)應(yīng)的政府的職能為政府通過(guò)出臺(tái)政策來(lái)對(duì)整個(gè)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控與規(guī)劃；一類是準(zhǔn)公共物品，它所對(duì)應(yīng)的政府職能則為政府通過(guò)與私人部門進(jìn)行合作，授予私人企業(yè)或部門一些權(quán)利，二者一起承擔(dān)責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，政府機(jī)構(gòu)通過(guò)另辟蹊徑使公共服務(wù)更為徹底。

PPP政策出臺(tái)的理論基礎(chǔ)是由于在發(fā)展中國(guó)家隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，在公共基礎(chǔ)建設(shè)上出現(xiàn)的短板越來(lái)越多，政府具有權(quán)利，而財(cái)政方面出現(xiàn)資金、資源不足；私人部門具有豐富的資金與資源，但無(wú)實(shí)權(quán)。政府在投資公共基礎(chǔ)設(shè)備上逐漸顯得力不從心，故而在這種背景下，PPP的提出無(wú)疑解決了這個(gè)棘手的問(wèn)題。PPP出臺(tái)的基本目的，就是為了有效保證政府能夠合理投入公共基礎(chǔ)設(shè)備，讓大眾都能享受到服務(wù)。公共物品理論就是在這種大前提下，逐漸凸顯自己存在的重要性。經(jīng)濟(jì)法研究在這種理論基礎(chǔ)下，一方面很好的解釋了PPP政策出臺(tái)的原因，另一方面，也解釋了PPP最典型的特征，即公共性。

PPP的公共性，一方面由市場(chǎng)主體經(jīng)過(guò)“參與”來(lái)提供公共服務(wù)，這個(gè)也是進(jìn)行PPP建設(shè)所需的養(yǎng)分，若沒(méi)有市場(chǎng)的支持與參與，則PPP也只是空談。PPP的出臺(tái)使資本與政府二者能夠合二為一，加大對(duì)公共服務(wù)的效用性。另一方面，政府的基本職能之一畢竟是公共服務(wù)，政府仍要作為一個(gè)主體來(lái)保障公共基礎(chǔ)設(shè)備的可持續(xù)發(fā)展，政府在PPP建設(shè)扮演的角色則是PPP建設(shè)所需要的土壤，有了政府的保證，公共服務(wù)才能有效進(jìn)行。假若，只有政府孤注一擲進(jìn)行公共服務(wù)建設(shè)，非?？赡艹霈F(xiàn)的局面，即公共基礎(chǔ)設(shè)施落后，質(zhì)量不能達(dá)標(biāo)以及對(duì)大眾享受的公共服務(wù)造成一定的影響。PPP的出臺(tái)，使二者相得益彰，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源和提高社會(huì)公共服務(wù)。

上述說(shuō)到的一系列關(guān)于PPP的內(nèi)容，我們也可以認(rèn)為PPP存在的意義，即在政府在執(zhí)行公共服務(wù)，由于政府由于資金不達(dá)標(biāo)或資源短缺，借助私人企業(yè)或部門，來(lái)貫徹執(zhí)行好公共服務(wù)的建設(shè)，達(dá)到雙贏的局面。這也是由于英國(guó)在運(yùn)用PPP之后，多個(gè)國(guó)家進(jìn)行仿做實(shí)踐的原因之一。

另外，我們也可以根據(jù)公共物品理論，來(lái)了解一些PPP的法律知識(shí)。在我國(guó)相繼出臺(tái)的有關(guān)經(jīng)濟(jì)的政策中，曾明文規(guī)定，政府有關(guān)機(jī)構(gòu)利用PPP這個(gè)媒介，來(lái)向大眾提供優(yōu)質(zhì)的社會(huì)公共服務(wù)。無(wú)論是城市基礎(chǔ)建設(shè)還是公共基礎(chǔ)設(shè)備的建設(shè)，從政府職能中，可以將二者統(tǒng)歸于社會(huì)服務(wù)。

綜上所述，在大眾對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的需求上，PPP的出臺(tái)是很有存在意義的。另外，我們應(yīng)該明確的一點(diǎn)，PPP雖然需要與私人企業(yè)或部門合作，但并不影響社會(huì)服務(wù)的公共性，它的主旨仍為向社會(huì)大眾提供更好的公共服務(wù)，因此可以突出表明PPP的公共性，我們一直以公共物品理論為主線，借此來(lái)很好解釋PPP存在的意義，及公共性。這利于幫助我們更好地理解對(duì)進(jìn)行對(duì)應(yīng)的公共利益及權(quán)利行使方向的問(wèn)題。

二、特許經(jīng)營(yíng)的經(jīng)典PPP的經(jīng)濟(jì)法探析

由于PPP公共性這個(gè)特征，在PPP建設(shè)過(guò)程中，形成了多向領(lǐng)域的拓寬。在其領(lǐng)域中各種有關(guān)制度如雨后春筍般，逐一出臺(tái)。從多個(gè)方向來(lái)了解所涉足的理論基礎(chǔ)是不可能的，因?yàn)楣卜?wù)所涉及的問(wèn)題與實(shí)踐是一個(gè)交叉性極強(qiáng)的服務(wù)類項(xiàng)目。接下來(lái)我們就以特許經(jīng)營(yíng)作為切入點(diǎn)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法加以探討PPP。

(一)特許經(jīng)營(yíng)的特征

特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可以包括能源、水利、市政建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)鹊冗@類基礎(chǔ)性建設(shè)與公共事業(yè)的領(lǐng)域。政府在執(zhí)行PPP政策過(guò)程中，應(yīng)該按照國(guó)家頒布的有關(guān)法律法規(guī)——《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)行。

行政法、民商法以及國(guó)際經(jīng)濟(jì)法等領(lǐng)域?qū)μ卦S經(jīng)營(yíng)的研究頗多。通過(guò)PPP的不斷實(shí)踐過(guò)程中，不難看出，這個(gè)領(lǐng)域中對(duì)于經(jīng)濟(jì)法的分析不在少數(shù)。故而，在研究PPP時(shí)，應(yīng)該注重以經(jīng)濟(jì)法的基點(diǎn)，來(lái)進(jìn)行探究。這有助于解釋特許經(jīng)營(yíng)第一個(gè)顯著特征-特殊性，是非常值得探索。特許經(jīng)營(yíng)為何會(huì)特殊，我們可以從兩個(gè)層次進(jìn)行分析：政府給予市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)為什么是特許，若是它屬于行政的范疇，那么它與大眾熟悉的行政許可有何不同，若是僅僅在部分領(lǐng)域進(jìn)行特許，會(huì)對(duì)政府機(jī)構(gòu)以及私人部門造成什么樣的影響。它的特許又會(huì)對(duì)社會(huì)公共服務(wù)造成何種關(guān)聯(lián)，再者，既然屬于經(jīng)濟(jì)上的特許經(jīng)營(yíng)，政府機(jī)構(gòu)與私人部門必定要同樣承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任以及收益等等。此時(shí)，經(jīng)濟(jì)法對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)問(wèn)題以及收益分配等問(wèn)題能夠有很好的解決方案。

(二)經(jīng)濟(jì)法探究特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議性質(zhì)

其實(shí)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的性質(zhì)的判定，一直以來(lái)都存在兩種爭(zhēng)論。一類將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議劃分到民事責(zé)任合同；一類將它劃分到行政責(zé)任合同中去。對(duì)于上面兩類解釋，如果我們將特許經(jīng)營(yíng)劃分成兩個(gè)大的方面進(jìn)行論證。一方面是“特許”，一方面是“經(jīng)營(yíng)”，這樣常常會(huì)造成顧此失彼的局面，我們何不把這兩者結(jié)合起來(lái)組成一個(gè)有機(jī)整體，用經(jīng)濟(jì)法加以分析，打破行政與民事二者分離的局面。

根據(jù)PPP的基本特性—公共性，結(jié)合經(jīng)濟(jì)法在對(duì)整體進(jìn)行研究。其實(shí)不難發(fā)現(xiàn)，在生活中，PPP在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，始終與經(jīng)濟(jì)法中的制度安排相關(guān)，例如財(cái)政補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)扶持以及稅收優(yōu)惠等等。正是由于經(jīng)濟(jì)法的作用，保證了政府與私人部門能夠誠(chéng)信合作。這種超前的合作方式不僅打破了傳統(tǒng)行政管理的怪圈，也進(jìn)一步貫徹實(shí)施了經(jīng)濟(jì)法中的法規(guī)制度，即經(jīng)濟(jì)調(diào)度權(quán)的重新定位。

政府與私人部門進(jìn)行合作時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意在經(jīng)濟(jì)法中不少關(guān)于以合作為前提的法定法規(guī)。我們可以舉出一系列明顯的例子：財(cái)政法上的對(duì)口協(xié)議以及反壟斷法上的和解協(xié)議等等。不能因?yàn)楹献鞯囊环綖檎螜C(jī)構(gòu)，就將合同劃分為行政合同，這是非常不值得提倡的。

綜上，在對(duì)PPP的公共性及其經(jīng)濟(jì)法的解析中，我們對(duì)相關(guān)理論基礎(chǔ)及相關(guān)法定法規(guī)決不能忽視。在社會(huì)公共服務(wù)中，PPP的公共性在保障基礎(chǔ)建設(shè)的前提下，對(duì)更好為大眾服務(wù)提供了更大的平臺(tái)。政府與私人部門的合作，可以逐步經(jīng)濟(jì)法的相關(guān)制度。

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吳東(1984-)，男，漢族，河南新鄭人，碩士，鄭州理工職業(yè)學(xué)院，助教，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

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2095-4379-(2017)15-0206-02