環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展及建議

蔡君賢

浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江 臨安 311300

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環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展及建議

蔡君賢

浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江 臨安 311300

環(huán)境污染第三方治理模式的發(fā)展，為我國環(huán)境問題的解決提供了一條新的渠道。環(huán)境污染第三方治理模式在政府治污領(lǐng)域和企業(yè)治污領(lǐng)域都發(fā)揮了巨大的作用。但是，環(huán)境污染第三方治理模式尚不成熟仍然存在諸多問題。究其原因，主要是特許經(jīng)營權(quán)制度的缺失、污染責(zé)任劃分不明晰和市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制。通過提供特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議范本、明確責(zé)任人承擔(dān)、完善市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制的方式，推進(jìn)我國環(huán)境污第三方治理模式的運(yùn)行，促進(jìn)我國環(huán)境污染治理行業(yè)的有序發(fā)展。

環(huán)境污染第三方治理；特許經(jīng)營；制度完善

一、環(huán)境污染第三方治理的實(shí)踐

(一)環(huán)境污染第三方治理契約在政府治污領(lǐng)域的發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由政府部門壟斷公用事業(yè)已經(jīng)不適應(yīng)“快車道”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在20世紀(jì)90年代初期，公用事業(yè)開始市場化改革，實(shí)行特許經(jīng)營制度。在市政污水處理領(lǐng)域，政府與供水服務(wù)企業(yè)之間可以通過特許經(jīng)營協(xié)議形成一個合作關(guān)系或者通過合同形式購買環(huán)境服務(wù)。國家無須通過強(qiáng)制性行政手段達(dá)到其環(huán)境管理目的，而是通過私人主體自發(fā)完成環(huán)境污染的治理，這不僅降低力執(zhí)法成本，提高了執(zhí)法效率。但是，實(shí)踐中，制度保障不力和監(jiān)管缺位、公共利益與經(jīng)濟(jì)利益之間矛盾等問題，造成了嚴(yán)重的環(huán)境安全問題。

(二)環(huán)境污染第三方治理契約在企業(yè)治污領(lǐng)域的實(shí)踐

在“誰污染、誰治理”原則下的指導(dǎo)下，環(huán)保設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營和管理責(zé)任完全由排污企業(yè)自己承擔(dān)。對于排污企業(yè)來說，是增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的，不利企業(yè)成長的。環(huán)境污染第三方治理模式是根據(jù)排污企業(yè)污染物治理需求的不同，提供不同的治污服務(wù)。實(shí)踐中環(huán)境污染第三方治理契約根據(jù)內(nèi)容主要分為兩種模式，一種就是由第三方環(huán)保公司負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營治污設(shè)施，并實(shí)現(xiàn)污染物的達(dá)標(biāo)排放，但最終治污設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬于第三方環(huán)保公司；另一種模式是第三方環(huán)保公司只提供管理和運(yùn)行維護(hù)服務(wù)，幫助排污企業(yè)實(shí)現(xiàn)污染物的達(dá)標(biāo)排放。第三方治理的模式不僅降低了政府的投入便于政府監(jiān)管，還提高了排污企業(yè)的達(dá)標(biāo)排放率。但是，實(shí)踐中第三方治理契約模式發(fā)展進(jìn)程卻很緩慢，很多污染企業(yè)并不愿意參與環(huán)境污染第三方契約治理。

二、原因分析

(一)環(huán)境污染治理特許權(quán)制度的缺陷

水污染治理行業(yè)的利益相關(guān)方多、主體間博弈頻繁，且水污染治理本身具有周期長、效益回收慢、公益性強(qiáng)等特點(diǎn)，使得水務(wù)特許經(jīng)營協(xié)議內(nèi)容復(fù)雜，在實(shí)踐中容易發(fā)生糾紛。雖然《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》以及《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第九條均對特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容加以了列舉，但，已有的法律規(guī)定顯然滿足不了現(xiàn)有的水污染治理特許經(jīng)營的需求，不足以起到合同示范和合同內(nèi)容規(guī)制的作用。

水務(wù)特許經(jīng)營協(xié)議具有公法和私法雙重色彩。從技術(shù)層來講，行政機(jī)關(guān)采用私法的合同形式達(dá)到環(huán)境治理的行政公共目的，特許經(jīng)營權(quán)在水污染治理這一公共領(lǐng)域的適用，讓本就難以劃分的公私法認(rèn)定更加困難。另一方面，在適用領(lǐng)域界分不明的情形下，缺乏法治環(huán)境的污染治理協(xié)議在實(shí)施上本就困難。在一些需要政府強(qiáng)勢干預(yù)和壟斷的水污染治理領(lǐng)域，卻盲目追求新潮，引入第三方治理契約，有可能對既有的規(guī)制體系形成沖擊。目前，在市政污水處理的領(lǐng)域，主要采用采取特許經(jīng)營協(xié)議的PPP(公私合作)模式。但特許經(jīng)營協(xié)議在水污染治理領(lǐng)域由于缺乏堅實(shí)的法律制度保障，第三方企業(yè)行政救濟(jì)缺失。在特許經(jīng)營協(xié)議中，做好預(yù)防，擬定責(zé)任承擔(dān)的方式，以避免出現(xiàn)推諉和不負(fù)責(zé)的情況。

(二)污染責(zé)任承擔(dān)不明確

在現(xiàn)有的制度和法律語境下，環(huán)境污染治理的違約責(zé)任和行政責(zé)任往往難以確定，環(huán)境第三方治理的利益相關(guān)方之間容易形成沖突。

一方面，由于缺乏環(huán)境服務(wù)的評判標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境服務(wù)合同的法律責(zé)任在判定時難以劃分。從治理責(zé)任來說，排污企業(yè)的污染治理責(zé)任確實(shí)可以通過環(huán)境服務(wù)合同這一形式轉(zhuǎn)移給了合同另一方主體——環(huán)境服務(wù)公司，由第三方治理主體承擔(dān)不利的治理后果。但，從法律角度來看，第三方治理主體承擔(dān)的是合同上的環(huán)境治理責(zé)任，并非是法律上的污染治理責(zé)任，環(huán)境服務(wù)公司即第三方無義務(wù)承擔(dān)排污企業(yè)在法律上的污染治理的責(zé)任。也就是說，當(dāng)污染排放違反規(guī)定時，在行政處罰的角度第一責(zé)任人仍然是排污企業(yè)，而非第三方污染治理公司。第三方環(huán)境治理公司承擔(dān)的僅僅是環(huán)境服務(wù)合同中的違約責(zé)任。

另一方面，由于水體污染的特點(diǎn)，流動性和時效性制約責(zé)任劃分。對于排污不達(dá)標(biāo)的情況，到底是水源有問題還是在治理的過程中出現(xiàn)了漏洞，取證困難，認(rèn)定也困難。一旦出現(xiàn)污染問題，水污染治理公司難以自圓其說，自證清白。

(三)缺乏市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制

環(huán)境污染第三方治理尚處于探索階段，市場管理還不規(guī)范。一方面，缺少環(huán)境服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。水污染治理具有長期性，短期內(nèi)治理的效果難以評判，另外水體污染的復(fù)雜性，也使得治理效果難以評定。水體污染具有區(qū)域性，水污染環(huán)境服務(wù)公司專長不同，在沒有渠道了解的情況下，非專業(yè)的排污企業(yè)尋求合適的第三方治理公司如同盲人摸象。另一方面，排污企業(yè)缺乏對第三方治理服務(wù)企業(yè)實(shí)際運(yùn)行信息的掌握。水污染治理專業(yè)性強(qiáng)，技術(shù)要求高都是對排污企業(yè)治理水體污染的考驗(yàn)。將水污染治理交由第三方治理服務(wù)企業(yè)是節(jié)約時間和成本同時實(shí)現(xiàn)效率最大化的合理高效方式。同時，水污染治理的時效性也決定了在治理水污染時必須及時，不可耽誤。另外，在政府嚴(yán)抓終端檢測，企業(yè)排污入罪門檻低的情況下，排污企業(yè)對水體排放標(biāo)準(zhǔn)也高度重視。這都使得，購買服務(wù)方對第三方治理服務(wù)企業(yè)將會形成一定程度的依賴性。一旦第三方治污企業(yè)不按合同履行義務(wù)，排污企業(yè)將面臨極大的風(fēng)險。

三、制度完善

(一)提供水務(wù)特許經(jīng)營協(xié)議范本

規(guī)范特許經(jīng)營合同的內(nèi)容，詳細(xì)其內(nèi)容條款，有利于減少合同糾紛，也是特許經(jīng)營權(quán)能夠在水污染治理領(lǐng)域得以持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。權(quán)利和義務(wù)條款不僅是合同的核心，更應(yīng)當(dāng)是水務(wù)特許經(jīng)營的核心內(nèi)容。同時，也是特許經(jīng)營合同的雙方利益主體享受權(quán)利、履行義務(wù)的依據(jù)。所以，在水污染治理的特許經(jīng)營權(quán)中，應(yīng)當(dāng)對合同主體、履行的義務(wù)、權(quán)利、救濟(jì)措施、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)的磋商和協(xié)定。水污染治理的特許經(jīng)營協(xié)議一般包括兩個主體：第三方的專業(yè)環(huán)境污染治理公司和政府。對于協(xié)議的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)明確以下幾點(diǎn)：一、協(xié)議具有約束力。水污染治理的特許經(jīng)營協(xié)議的雙方主體都應(yīng)當(dāng)遵守協(xié)議的約束；二、協(xié)議具有可變更性。水污染治理的特許經(jīng)營協(xié)議不應(yīng)該是一成不變的，雙方主體可以在磋商協(xié)議達(dá)成一致之時進(jìn)行變更；三、協(xié)議應(yīng)當(dāng)包含責(zé)任承擔(dān)的方式。對于違反協(xié)議約定的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)協(xié)議和相關(guān)制裁規(guī)定，違反約定的一方應(yīng)該承擔(dān)違約責(zé)任。

(二)明確責(zé)任

環(huán)境污染第三方治理機(jī)制中排污企業(yè)義務(wù)轉(zhuǎn)移的法律依據(jù)不足，治污企業(yè)的責(zé)任范圍尚不夠明確。責(zé)任界限不明晰，是合理分擔(dān)雙方主體責(zé)任的障礙。從違約責(zé)任和行政責(zé)任兩方面入手，明確政府、排污企業(yè)、水污染治理第三方在污染治理中的責(zé)任。

違約責(zé)任是違反合同的民事責(zé)任的簡稱，是指合同當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或履行合同義務(wù)不符合合同約定所應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任。水污染第三方治理機(jī)制的利益相關(guān)主體有三個，排污企業(yè)、專業(yè)環(huán)境治理服務(wù)公司、政府。因此，針對不同主題間，應(yīng)該有三種責(zé)任分配形態(tài)：一是由治污委托者承擔(dān)。如果排污企業(yè)在水污染治理委托治理合同的簽訂磋商時，隱瞞真實(shí)的自身情況，謊報或漏報水污染的種類和數(shù)量，以至于最后在合同簽訂后，排污質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，責(zé)任應(yīng)當(dāng)歸責(zé)于環(huán)境污染治理委托企業(yè)。二是由治理第三方承擔(dān)。如果第三方治理主體欺瞞委托者，對污染物的治理不達(dá)標(biāo)，導(dǎo)致委托方無法實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，要承擔(dān)違約責(zé)任，并對委托方造成的損失的，應(yīng)由水污染治理第三方承擔(dān)違約責(zé)任。三是由排污者和第三方治理者共同承擔(dān)。委托治污方與治理第三方在形成合意之前都存在一定締約過失責(zé)任，則雙方應(yīng)當(dāng)根據(jù)過錯的大小承擔(dān)相應(yīng)的締約過失責(zé)任。

在行政責(zé)任方面，如果環(huán)境污染治理主體違法或者不履行環(huán)境行政上的義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的環(huán)境行政責(zé)任。承擔(dān)的方式應(yīng)當(dāng)包括三種：一、排污企業(yè)承擔(dān)。環(huán)境行政責(zé)任的主體由法律直接規(guī)定，我國《環(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)的環(huán)境立法都規(guī)定了，排放污染物的主體式治理即使治理污染的主體。所以，排污企業(yè)應(yīng)當(dāng)是對于環(huán)境污染承擔(dān)主要的責(zé)任。環(huán)境污染治理服務(wù)合同并不轉(zhuǎn)移排污企業(yè)的污染治理責(zé)任，排污企業(yè)仍然應(yīng)當(dāng)是第一位的環(huán)境行政責(zé)任的承擔(dān)者。二、水污染治理第三方企業(yè)承擔(dān)。當(dāng)水污染治理的第三方企業(yè)存在違反法律規(guī)定，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，偷排露排的行為等明顯是水污染治理的第三方存在過失的情況下，行政責(zé)任應(yīng)該由水污染治理的第三方承擔(dān)。三、排污企業(yè)和水污染治理的第三方同時承擔(dān)。當(dāng)在污水治理的過程中，雙方都存在違反法律規(guī)定的行為，那么應(yīng)當(dāng)雙方依據(jù)自身過失的大小，分擔(dān)行政責(zé)任。

(三)完善市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制

目前，我國污染第三方治理領(lǐng)域在市場準(zhǔn)入方面的制度構(gòu)建尚不完善。由于政府在管理上缺位、錯位導(dǎo)致污染治理的市場主體在進(jìn)入市場時就困難重重。建立統(tǒng)一的登記制度和申請制度是構(gòu)建污染第三方治理機(jī)制，優(yōu)化第三方治理市場的重要抓手。首先，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一管理登記制度，對于項(xiàng)目的審核主體、內(nèi)容、程序都應(yīng)該給予明確的規(guī)定。其次，制度化申請準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)。讓擁有實(shí)力、擁有技術(shù)、擁有經(jīng)驗(yàn)的社會資本進(jìn)入到污染第三方治理的領(lǐng)域，盤活水污染治理的第三方市場。另外，構(gòu)建第三方治污企業(yè)的信用評價體系。新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定和《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020年)》對環(huán)保領(lǐng)域信用建設(shè)提出了明確要求。通過科學(xué)記錄評價公開環(huán)境服務(wù)公司的信用評級，支持鼓勵信譽(yù)好，技術(shù)硬的環(huán)保企業(yè)的發(fā)展，保證環(huán)境服務(wù)市場的有序競爭。

污染治理項(xiàng)目的運(yùn)營時間往往比較長，目前一般為10年。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，污染處理設(shè)施的不斷更新升級，污染治理項(xiàng)目的運(yùn)營時間很可能會繼續(xù)延長。在這個過程中，如果一旦污染治理的第三方環(huán)境治理企業(yè)要退出市場，就需要完善的市場退出機(jī)制。目前，我國的污染第三方的市場退出機(jī)制尚不完善。完善退出機(jī)制的關(guān)鍵在于提高資本的流動性。一旦，污染治理項(xiàng)目的資本流動性過僵硬會讓其他正在觀望的社會資本“望而卻步”，從而限制了污染第三方治理市場化的形成。污染第三方治理項(xiàng)目要與資本市場的深化和發(fā)展相結(jié)合，依托產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式豐富項(xiàng)目的退出渠道，提高資本的流動性，吸引更多的社會資本進(jìn)入水污染第三方治理領(lǐng)域。

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蔡君賢(1991-)，女，浙江人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。

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