城鎮(zhèn)化進(jìn)程中廣東農(nóng)村宅基地繼承問題的法律思考
——基于廣東省城中村實(shí)地調(diào)研

王瑋瑋 余佩詩(shī)

華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510642

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城鎮(zhèn)化進(jìn)程中廣東農(nóng)村宅基地繼承問題的法律思考
——基于廣東省城中村實(shí)地調(diào)研

王瑋瑋 余佩詩(shī)

華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510642

宅基地使用權(quán)不同于一般的用益物權(quán)，其特殊性體現(xiàn)在其具有強(qiáng)烈的人身依附性。只有來自同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的人才能取得宅基地使用權(quán)，且宅基地使用權(quán)為家庭共有，因此宅基地使用權(quán)不能作為個(gè)人財(cái)產(chǎn)被繼承。本文將從城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地繼承現(xiàn)狀入手，從學(xué)理上分析禁止農(nóng)村宅基地繼承的正當(dāng)性。

宅基地使用權(quán)；特殊用益物權(quán)；房地一體原則；土地公有制

“作為我國(guó)土地制度的重要組成部分，農(nóng)村宅基地制度起到了保障農(nóng)民居住權(quán)和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要作用?！盵1]宅基地使用權(quán)的繼承問題是宅基地制度普遍存在的問題，因沒有被法律明確規(guī)定，法官對(duì)于相關(guān)法條的解讀不同，故所作裁判不一致，有失公允。對(duì)該問題，贊成繼承取得的學(xué)者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)制度所依賴的社會(huì)基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生變化，另為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民房屋私有權(quán)，有必要對(duì)農(nóng)村的宅基地使用權(quán)繼承制度進(jìn)行改革，[2]農(nóng)村宅基地能夠合法繼承以及合法繼承的程序成為困擾農(nóng)民與實(shí)務(wù)界的問題。要想解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承制度的合法化問題，必然要追溯到宅基地制度人身依附性、集體所有性的根本性質(zhì)。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地繼承類型及司法現(xiàn)狀

(一)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地繼承類型

經(jīng)筆者在廣州、佛山、東莞、中山等地城中村實(shí)地調(diào)查，村民們事實(shí)繼承宅基地使用權(quán)是普遍的，若按照繼承主體的身份，繼承可分有兩種情形。

1.脫離集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地繼承

這種情形是在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中所形成的。許多原本擁有農(nóng)村戶口的村民因升學(xué)或就業(yè)等原因，戶口由“農(nóng)戶”轉(zhuǎn)為了“非農(nóng)戶”，從而不再屬于集體經(jīng)濟(jì)組織。

2.來自同一集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地繼承

該種情形可分為兩種類型。一為雖然是來自同一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織，但繼承人與被繼承人沒有一同生活。實(shí)踐中按具不具備宅基地申請(qǐng)條件分為兩種類型。繼承人不滿足宅基地申請(qǐng)條件，原因是繼承人已經(jīng)享有一塊宅基地，可能已經(jīng)出賣或出租住房。另一是繼承人不但與被繼承人同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員，同時(shí)和被繼承人一同生活。

(二)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地繼承司法現(xiàn)狀

因立法上沒有直面宅基地使用權(quán)繼承取得問題，不同的法官基于不同的考慮對(duì)待的態(tài)度不同，因此同種類型案件有不同的裁判。具體可以分為三種情形。

1.繼承人可以繼承宅基地使用權(quán)

支持這一觀點(diǎn)的法官認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是一種天然的財(cái)產(chǎn)權(quán)，除非村集體有規(guī)定自然人死亡之后將宅基地使用權(quán)收回，否則，無論繼承人是否具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，都不應(yīng)損害其對(duì)宅基地使用權(quán)的繼承權(quán)。①

2.只有同一集體經(jīng)濟(jì)組織的繼承人才可以繼承

部分裁判顯示，當(dāng)宅基地上有房屋時(shí)，宅基地能否因房屋繼承而被繼承，這一問題視具體情況而定。繼承人與被繼承人來自同個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的，又具備宅基地申請(qǐng)條件，那么宅基地使用權(quán)可以隨房屋一起繼承。[3]倘若繼承房屋的一方?jīng)]有同時(shí)具備以上條件，則不能因繼承房屋而繼承宅基地使用權(quán)。

3.宅基地使用權(quán)不能作為財(cái)產(chǎn)被繼承

有些法官則認(rèn)為無論何種情況下，宅基地使用權(quán)不能作為私有財(cái)產(chǎn)被繼承。②支持這種觀點(diǎn)的法官認(rèn)為村民擁有的是宅基地使用權(quán)，該使用權(quán)不能作為財(cái)產(chǎn)單獨(dú)被繼承?？梢姡痉▽?shí)踐中，對(duì)于宅基地使用權(quán)能否作為遺產(chǎn)，裁判觀點(diǎn)也是不一致的。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地繼承的理論爭(zhēng)議

對(duì)于宅基地使用權(quán)繼承問題，學(xué)者對(duì)于繼承的前提條件也有所爭(zhēng)議。

(一)關(guān)于脫離集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地繼承問題的爭(zhēng)議

對(duì)于該情形，學(xué)界一致認(rèn)為地上房屋等建筑設(shè)施可以被繼承，但是宅基地使用權(quán)是同集體身份有關(guān)，因此不能被繼承。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)日益頻繁，且流動(dòng)規(guī)模日益增大，此時(shí)限制繼承的身份無疑等于剝奪了農(nóng)村子女的繼承權(quán)，這有悖于法律保護(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)的原則。[4]

(二)關(guān)于來自同一集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地繼承問題的爭(zhēng)議

對(duì)于該情形，學(xué)者基本都認(rèn)為符合宅基地申請(qǐng)條件的繼承人，在不共居的情況下可以繼承本集體宅基地使用權(quán)，若在共居的情況下，戶內(nèi)家庭成員共同享有該權(quán)利，而繼承的對(duì)象是個(gè)人財(cái)產(chǎn)，則宅基地使用權(quán)不能被繼承。但對(duì)于繼承人沒有達(dá)到申請(qǐng)宅基地條件的情況，學(xué)者看法不一。支持者主要從宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)的本質(zhì)、房地一體、保障房屋所有人的利益考慮。反對(duì)的人認(rèn)為如果允許繼承，則與“一戶一宅”原則是背道而馳的。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中禁止農(nóng)村宅基地繼承的正當(dāng)性分析

雖城鎮(zhèn)化的發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生變化，但尚不足以使宅基地的人身依附性、集體所有性的根本性質(zhì)發(fā)生改變。

(一)宅基地使用權(quán)是特殊的用益物權(quán)

從宅基地使用權(quán)的本質(zhì)上看，它是特殊的用益物權(quán)，其設(shè)置是為保障農(nóng)民利益和維護(hù)農(nóng)村資源的穩(wěn)定。[5]與其他用益物權(quán)不同的是，宅基地使用權(quán)是因集體享有宅基地所有權(quán)而被此集體的農(nóng)民所取得，而不單純是農(nóng)民從他人的土地上取得。農(nóng)民取得這項(xiàng)土地使用權(quán)是其屬于集體組織一員而享有成員權(quán)的結(jié)果，表現(xiàn)出很強(qiáng)的人身依附性。因此，農(nóng)民無權(quán)處分宅基地使用權(quán)。

從主體的角度看，宅基地使用權(quán)的主體為以家庭形式出現(xiàn)的戶?！锻恋毓芾矸ā返?2條③規(guī)定了一宅一戶原則。村民按戶申請(qǐng)使用宅基地，戶內(nèi)家庭成員共有宅基地使用權(quán)，當(dāng)某個(gè)成員死亡時(shí)，戶不一定消滅，使用權(quán)仍然為共有財(cái)產(chǎn)而不是被繼承人的個(gè)人所有的財(cái)產(chǎn)。但當(dāng)所有成員死亡時(shí)，則戶會(huì)消失，宅基地使用權(quán)便沒有了歸屬的主體，回到了宅基地所有權(quán)人的控制下，宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的分離狀態(tài)就不存在了。此時(shí)，宅基地使用權(quán)沒有成為繼承人的個(gè)人所有財(cái)產(chǎn)。

綜上，宅基地使用權(quán)并無法作為遺產(chǎn)而被繼承人繼承。

(二)房地一體原則無法調(diào)整宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)之間的關(guān)系

學(xué)界和實(shí)務(wù)界常以房地一體原則作為依據(jù)，以支持其通過繼承取得宅基地使用權(quán)的觀點(diǎn)。房地一體原則，起先來自于1984年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見》第64條④。后來，1994年出臺(tái)的《城市房地產(chǎn)管理法》在第31條初步確立這個(gè)原則，再后《擔(dān)保法》第136條和《物權(quán)法》第182條、第183條也都明確了該原則。但我國(guó)《物權(quán)法》第十三章明文確定了宅基地使用權(quán)的內(nèi)容、取得、變更，同時(shí)私人房屋等不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)也在《物權(quán)法》第64條中被規(guī)定。可見在我國(guó)，宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)是兩個(gè)獨(dú)立物權(quán)。

盡管在房地糾紛中，當(dāng)裁判房屋所有者無權(quán)占有土地，面臨被訴請(qǐng)拆屋還地時(shí)，巨大的社會(huì)成本會(huì)遭到浪費(fèi)，這不利于社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但同樣地在房地一體原則下，宅基地回到所有權(quán)人時(shí)，房屋所有權(quán)會(huì)喪失其依存的基礎(chǔ)，將一起被宅基地所有權(quán)人收回，就會(huì)違背了所有權(quán)本質(zhì)和公平交易原則，侵害了個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)分開對(duì)待。

綜上，否認(rèn)宅基地使用權(quán)的繼承權(quán)存在合法性。

(三)宅基地使用權(quán)繼承取得的探討脫離了土地公有制背景

承認(rèn)宅基地使用權(quán)繼承取得，意味著否認(rèn)宅基地使用權(quán)的人身依附性，同時(shí)肯定宅基地使用權(quán)是為私人財(cái)產(chǎn)，而非以戶為單位共有的財(cái)產(chǎn)。因此，欲承認(rèn)宅基地繼承取得，則須先解除宅基地使用權(quán)的身份約束。但需要意識(shí)到的是，宅基地使用權(quán)的身份約束一旦被解除，則會(huì)敲響宅基地使用權(quán)制度的喪鐘，更意味著宅基地使用權(quán)與城市建設(shè)用地使用權(quán)等同，同樣可以流入建設(shè)用地市場(chǎng)，而喪失了特殊性。[6]在土地公有制背景下，宅基地所有權(quán)歸集體所有，集體所有制與農(nóng)村相互依附存在。因此，只要農(nóng)村繼續(xù)存在，則集體所有制有存在的必要，為固定農(nóng)村土地資源和保障農(nóng)民的住房權(quán)，宅基地使用權(quán)制度必然有繼續(xù)存在的價(jià)值。

綜上所述，禁止宅基地使用權(quán)繼承取得具有正當(dāng)性。

[ 注 釋 ]

①在訪談中一庭長(zhǎng)認(rèn)為，從繼承的角度來看，宅基地是作為一種財(cái)產(chǎn)的，除非村集體有規(guī)定在自然人死亡之后收回宅基地的使用權(quán)，如果沒有收回的話，它還是作為一種財(cái)產(chǎn)可以被繼承的.在廣州司法實(shí)務(wù)里面，現(xiàn)在的操作都是這樣的，一般都會(huì)準(zhǔn)許宅基地的繼承.

②陜西省高級(jí)人民法院(2013)陜賠民申字第00975號(hào)再審裁定書表明，“根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于集體所有，村民只有使用權(quán)，對(duì)宅基地使用權(quán)是不能繼承的.”

③<土地管理法>第62條第1款：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”.

④<最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見>第64條：“公民在城鎮(zhèn)依法買賣房屋時(shí)，該房屋宅基地的使用權(quán)應(yīng)隨房屋所有權(quán)一起轉(zhuǎn)歸新房主使用”.

[1]劉廣明.雙軌”運(yùn)行：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地(使用權(quán))制度解困的可行解[J].法學(xué)論壇，2014，29(152)：101-108.

[2]賈麗娟.以”李某繼承房產(chǎn)案”談城鎮(zhèn)居民繼承農(nóng)村房產(chǎn)[D].沈陽(yáng)師范大學(xué)法學(xué)院，2013.

[3]張麗洋.論我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承[D].海南大學(xué)，2011：4-5.

[4]張曉云.戶籍改革背景下宅基地使用權(quán)繼承問題的思考[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015(1)：28-32.

[5]王海燕.農(nóng)村宅基地上建設(shè)的房屋能否繼承[N].人民法院報(bào)，2015-03-26(7).

[6]張建文，李紅玲.宅基地使用權(quán)繼承取得之否定——宅基地法定租賃權(quán)的解釋路徑[J].河北法學(xué)，2016，34(12)：28-39.

王瑋瑋(1995-)，女，漢族，廣東陸豐人，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院，法學(xué)專業(yè)學(xué)生；余佩詩(shī)(1995-)，女，漢族，廣東中山人，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院，法學(xué)專業(yè)學(xué)生。

D

A

2095-4379-(2017)15-0067-02

2015年廣東省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目(立項(xiàng)號(hào)：201510564396)。