淺析環(huán)境公益訴訟適格原告的界定

沈恩格 葛 蕓 張紅霄

南京林業(yè)大學，江蘇 南京 210037

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淺析環(huán)境公益訴訟適格原告的界定

“江蘇高校品牌專業(yè)建設工程資助項目”(Top-notch Academic Programs Project of Jiangsu Higher Education Institutions，英文標志簡稱：TAPP)(編號：PPZY2015A062)；2015年度南京林業(yè)大學大學生創(chuàng)新訓練計劃立項省級重點項目《環(huán)境公益訴訟司法實踐的疑難問題研究》(201510298009Z)。

沈恩格 葛 蕓 張紅霄

南京林業(yè)大學，江蘇 南京 210037

自70年代以來中國經(jīng)濟進入一個長達三十多年的高速發(fā)展時期，伴隨著經(jīng)濟高速發(fā)展而來的是自然環(huán)境的日益惡化。時至今日，我國諸多地方依舊以資源消耗型經(jīng)濟發(fā)展模式為主，近年來有關(guān)污染頻發(fā)公民環(huán)境權(quán)益受侵犯的現(xiàn)象也多次已成為全社會關(guān)注的熱點話題，在這樣的大背景下環(huán)境公益訴訟的原告資格問題一次又一次的成為學界熱議的話題。自2008年以來我國對于環(huán)境公益訴訟制度建設一直處于不斷修改不斷完善的狀態(tài)，然而環(huán)境公益訴訟并沒有如預期般迎來春天。本文將從原告資格角度比較立法與司法實踐的差距，對我國構(gòu)建環(huán)境公益訴訟原告資格提出建議。

環(huán)境公益訴訟；立法；司法實踐；原告資格

一、問題的提出

近年來，伴隨著工業(yè)的迅速發(fā)展，環(huán)境污染早已屢見不鮮。對于長期走資源消耗型經(jīng)濟發(fā)展模式的我國而言，在經(jīng)濟實力大幅度提升的同時環(huán)境污染也逐漸成為一個難以忽視的頑疾，同時這一“頑疾”給予全社會帶來的負面影響也日益嚴重，然而在這樣的大背景下地方政府部門仍存在為了經(jīng)濟發(fā)展對一些大型納稅工礦企業(yè)常見的違規(guī)排污行為“睜一只眼閉一只眼”，使得民眾對環(huán)境污染有苦難言，更使得越來越多的主體自發(fā)向法院提起訴訟，以維護公眾受損的環(huán)境公共利益。于是環(huán)境公益訴訟成為一門顯學。2012年8月民事訴訟法修改并正式實施，這一次的修訂中增加了公益訴訟條款，賦予了法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織就環(huán)境污染等損害公共利益的行為提起公益訴訟的權(quán)利，可謂環(huán)境公益訴訟的春天終于來臨。然而由于環(huán)境公益訴訟是一種新型訴訟形式，立法上尚未有完整統(tǒng)一的體系規(guī)定，因此在不同的地區(qū)，由不同主體提起的訴訟得到了不同的效果，或得到支持、或訴訟請求遭到駁回、或因不具有主體資格被駁回。由此造成了環(huán)境公益訴訟并沒有如逾期般迅速發(fā)展起來，立法者設想的通過環(huán)境公益訴訟來抑制環(huán)境污染的本愿也難以實現(xiàn)。目前學界對環(huán)境公益訴訟的研究主要集中在主體資格、司法程序設置以及訴訟賠償方式的確定等方面，而筆者認為原告是否適格是訴訟程序能否開展的一個重要前提，因此通過立法明確不同主體的原告資格以及提起訴訟的條件是完善環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)。本文通過對環(huán)境公益訴訟的特點，推導出環(huán)境公益訴訟適格原告的條件，并結(jié)合現(xiàn)行法律的規(guī)定以及從裁判文書網(wǎng)和律商網(wǎng)截取的2012年至2017年的23個典型環(huán)境公益訴訟的案例，比較目前立法和司法實踐在環(huán)境公益訴訟原告資格方面的差距，并就如何彌補這些差距提出相應的建議，以期為探索中的環(huán)境公益訴訟主體資格提供研究依據(jù)。

二、環(huán)境公益訴訟中原告的適格條件

環(huán)境污染具有復雜性、潛伏性、持續(xù)性、廣泛性等特點，此外大多數(shù)的環(huán)境污于通常都具備易擴散的特點，因此其所侵害的是不特定的多數(shù)人的利益，也因此難以通過普通侵權(quán)角度的直接利害關(guān)系人來解決問題——這樣對原告的負擔太重，也難以使得環(huán)境公益訴訟被運用得更加有效。筆者認為，從節(jié)約司法資源和兼顧環(huán)境利益受損的大多數(shù)的利益來看，能夠提起環(huán)境公益訴訟的主體相應的應當具有以下條件：首先，該主體應當享有法律規(guī)定的環(huán)境公益權(quán)利(無權(quán)利則無救濟)；其次他可以直接感受、享受該環(huán)境公益，但不能獨占該環(huán)境公益，更不能排除其他不特定的多數(shù)人直接感受、享受該環(huán)境公益。最后由于環(huán)境公益是一鐘與不特定多數(shù)人有關(guān)的利益，是多數(shù)人可以“搭便車”的利益，因此能夠有資格提起環(huán)境公益訴訟的主體應當是不特定多數(shù)人。[1]根據(jù)《民事訴訟法》中對于訴訟主體的規(guī)定，傳統(tǒng)民事訴訟中能夠提起訴訟主體包括個人、法人以及社會組織，而在環(huán)境公益訴訟中，筆者依據(jù)環(huán)境污染的特點以及上文所提及的環(huán)境訴訟原告應當具備的特點，對每一類傳統(tǒng)民訴原告主體，提出其在環(huán)境公益訴訟中應當滿足的條件，進行一定的限制。

基于環(huán)境污染的潛伏性、復雜性以及廣泛性，在日常生活中往往是身為最普通人民群眾的公民最先感知到環(huán)境的變化引發(fā)好奇繼而深入探尋并發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染的存在。在發(fā)現(xiàn)自己或是不特定數(shù)量的人的公眾環(huán)境權(quán)益受到侵犯之后，一部分人會選擇為了自己以及他人的合法權(quán)益而主動向污染者主張合法權(quán)利不受侵犯，也會有一部分人在了解到主張這一權(quán)利所要花費的成本后選擇不主動主張自己以及公眾的合法環(huán)境權(quán)益轉(zhuǎn)而向一些專注于環(huán)境保護事業(yè)的組織、機構(gòu)求助，以期通過他們的幫助實現(xiàn)對自己合法環(huán)境權(quán)益的保護。因此筆者認為，可能并且愿意主動提出環(huán)境公益訴訟的一般主體主要是公民個人和社會組織中的環(huán)保組織以及國家機關(guān)這幾類。

(一)個人

首先，基于“環(huán)境權(quán)”理論，當環(huán)境遭受侵害，作為權(quán)利主體的社會公眾理應享有訴訟的權(quán)利，而最終的訴訟利益也應歸屬于公眾。[2]其次，我國《憲法》中規(guī)定了中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。即面對相關(guān)部門的環(huán)境保護失職行為，公民是享有訴權(quán)的。因此筆者首先認可公民個人是享有法律規(guī)定的環(huán)境公益權(quán)利的這一觀點。但是能夠滿足環(huán)境公益訴訟原告要求的個人首先必須認同環(huán)境公益訴訟的特點——環(huán)境公益訴訟是一種不僅因個人私利而提起的訴訟，它與一般環(huán)境訴訟最大的差異在于這一類訴訟的原告提起訴訟并不只針對于其個人私利可能受到的侵犯，更多地是為了主張因被告行為而受到侵犯的不特定多數(shù)人有關(guān)的利益，這一點決定了當個人充當環(huán)境公益訴訟的原告主體時，他不會因為提起環(huán)境公益訴訟所需要負擔的前期成本而退縮，他的訴訟請求不會因為其從訴訟中所能獲得的個人利益的多少而改變，更不會在訴訟過程中將其所主張的權(quán)利視作其個人可以放棄的、能夠與被告方或者是第三方進行利益交換的砝碼因而改變其初衷。如果提起訴訟的個人不明確這一點或者說不認同這一點，那么這一訴訟從開始就不應被視為環(huán)境公益訴訟來對待，而應視為普通的環(huán)境侵權(quán)訴訟。

其次，能夠提起環(huán)境公益訴訟的個人應當在其所提起的環(huán)境侵權(quán)方面有超過一般大眾對這一方面環(huán)境侵權(quán)的認知與理解，在此基礎(chǔ)上他所提起的訴訟才可能避免是臨時起意而進行的，而是在深思熟慮對這一方面的環(huán)境侵害有所了解后，由于不能認同被告方的行為——被告方的行為事實上有侵犯到其他人的合法環(huán)境權(quán)益——認為被告的這一行為應當停止并且為其已經(jīng)造成的損害承擔責任與賠償而提起的，那么個人作為環(huán)境公益訴訟的適格原告所可能帶來的濫訴就能從源頭上進行限制。

(二)組織

1.公益組織

社會組織在我國一般是指政黨、政府以外的各類民間性組織。而在研究環(huán)境公益訴訟的適格原告時，筆者認為社會組織中的公益組織尤其是以從事環(huán)境保護工作為主要業(yè)務的環(huán)保組織，相較于個人這一類主體而言，天然適合成為環(huán)境公益訴訟的原告“主力軍”：基于環(huán)境公益訴訟對“公益訴訟”的強調(diào)，天然具備民間性、自愿性、非營利性、公益性等特征的環(huán)保組織，比起難以界定是否是為了個人私利而以公益訴訟之名解決私人的環(huán)境侵權(quán)的個人這一主體而言，環(huán)保組織本身所具有的廣泛群眾基礎(chǔ)決定了其相比個人更可能不局限于一個人的利益，而是為了不限定數(shù)量的大多數(shù)人的權(quán)益而奔走(同時這一特點也使其更易于現(xiàn)實中侵犯到公眾環(huán)境權(quán)益的行為)；其次由于環(huán)保組織相對個人而言有相對穩(wěn)定的資金來源——合法的社會組織必須具備合法的資產(chǎn)以及資金來源——社會組織更有能力去負擔環(huán)境公益訴訟前期必需的資金、時間的成本投入。其次由于社會組織相較于個人而言，其所具備的組織結(jié)構(gòu)決定了其所具備的搜集資料、處理資料的能力必然是大于個人的，且由于其系民間的社會組織，在處理事件上并不會國家機關(guān)一般相對死板，社會組織較之更加靈活，在面對復雜多樣的環(huán)境侵權(quán)時，可以以更多樣化的方式去應對困難。

但是筆者也發(fā)現(xiàn)：盡管環(huán)保組織天然適合成為環(huán)境公益訴訟原告，事實上其所存在的優(yōu)點是十分容易被利用或者誤用的，筆者也認可并非所有的環(huán)保組織都能像所設想的一般，有意愿有能力去提起環(huán)境公益訴訟，現(xiàn)實存在的社會組織現(xiàn)況更多地可以用良莠不齊來概括，也就是說如果不對之進行限制而是期待所有的社會組織都能夠成為適格原告，那么相較于所期待的利用這一類主體來打擊環(huán)境侵權(quán)，抑制環(huán)境污染更加嚴重的美好景愿更可能會演變?yōu)樵揪筒怀渥愕沫h(huán)境公益訴訟資源被無節(jié)制的消耗和濫用同時環(huán)境污染問題并不能同步的被“阻礙”的情境。因而筆者認為能夠充當環(huán)境公益訴訟的原告的環(huán)保組織必須是有一定實力、能力的(長期從事環(huán)保工作且積累較多經(jīng)驗)，愿意承擔社會責任的，愿意與環(huán)境侵權(quán)作斗爭并且認同長期的環(huán)境利益高于短期經(jīng)濟效益的(這一點必須在其行為上有所反應)。

2.國家機關(guān)

在討論了個人以及環(huán)保組織作為環(huán)境公益訴訟的原告資格之后，筆者認為為了實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的存在價值也就是抑制環(huán)境污染的發(fā)生，這一類訴訟的原告范圍還必須加上一類特殊的主體——一種能夠一定程度上能夠運用國家公權(quán)力的，具備一定強制力，并且能夠一定程度上“對抗”行政權(quán)力的原告。原因很簡單：當下，長時間以來的“經(jīng)濟發(fā)展在前，環(huán)境保護在后”的錯誤思想依舊主導著當下我國相當大一部分地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，諸如騰格爾沙漠成為部分工業(yè)企業(yè)“排污后花園”之類的事件層出不窮，這一社會現(xiàn)象背后折射出的是部分政府為了業(yè)績好看依舊犧牲公眾環(huán)境權(quán)利以保證地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。在面對這一類地方行政部門“默許”下的環(huán)境侵權(quán)案件，個人、社會組織作為提起相應環(huán)境公益訴訟的原告其做能夠做出的努力實在太過有限，畢竟私權(quán)利在對抗公權(quán)力方面存在天熱的劣勢。因而筆者認為應當在能夠提起環(huán)境公益訴訟的原告中補充一種能夠適當運用一定的“國家公權(quán)力”以對抗事實上存在的“地方公權(quán)力”，來保證對這一類案件中不特定多數(shù)人的環(huán)境權(quán)益的聲張。

但為了減輕國家機關(guān)之間的影響，盡可能的維護審判的公平公正，這些享有“公權(quán)力”機關(guān)必須要獨立于司法機關(guān)，更不能與審判機關(guān)存在上下級關(guān)系；其次這些機關(guān)應當具備一定的權(quán)力以滿足在一些狀況下環(huán)境保護工作所需要的一定的國家的強制力，比如在一些污染較為嚴峻的案件中，在法院立案前，為了控制污染損害，可由這一類主體先對污染者做出一定的限制，避免事態(tài)惡化(如在騰格爾沙漠污染一案中強制工業(yè)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)停工)；最后這些法定機關(guān)應該有一定的環(huán)境保護知識、技能，以減輕法院負擔，加速案件審理。

三、現(xiàn)行法律規(guī)范對環(huán)境公益訴訟適格原告的規(guī)定

2013年8月新修改的《民事訴訟法》規(guī)定了法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以就污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，賦予了檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利。由此，法定機關(guān)基本包括：檢察機關(guān)和行政機關(guān)，而行政機關(guān)主要指負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職能的指各級人民政府和各級環(huán)境主管行政機關(guān)，如自然資源管理部門、環(huán)保部門和其他擔負環(huán)境管理職能的部門。[3]檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告有其一定的法理基礎(chǔ)，環(huán)境保護被列為現(xiàn)代國家的基本國策，國家成立專門的行政主管機關(guān)對諸環(huán)境資源要素予以管理和保護，并由司法機關(guān)對環(huán)境資源行政主管機關(guān)的履行職責進行法律監(jiān)督。[4]當具體的環(huán)境保護部門沒有履行法定職責時，作為法律監(jiān)督部門，有權(quán)利為維護環(huán)境公益向法院提起訴訟。而且由于檢察機關(guān)具有高素質(zhì)的專業(yè)人才、國家財政支持、調(diào)取證據(jù)相對容易等天然優(yōu)勢。而行政機關(guān)是由于其天生的環(huán)境保護行政管理職能而擁有原告資格，在其行使環(huán)境保護職能時，對所管轄范圍內(nèi)的環(huán)境狀況最為了解，且更容易掌握和收集污染企業(yè)的違法證據(jù)。

而對于有關(guān)組織，在《環(huán)保法》中，立法機關(guān)將參與環(huán)境公益訴訟的社會組織的范圍予以更加嚴格的規(guī)定，具體表現(xiàn)為依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記且專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。立法機關(guān)用“登記”和“五年”的規(guī)范來限制提起環(huán)境公益訴訟的社會組織的條件。在人民政府登記的組織一般來說具有一定的規(guī)模，組織結(jié)構(gòu)更為規(guī)范。而連續(xù)五年從事環(huán)境保護公益活動，說明組織本身有一定的運營能力且積累了一定的環(huán)境保護專業(yè)知識。此外立法機關(guān)對這類組織的業(yè)務范圍也進行了限定—專門從事環(huán)境保護公益活動，這排除了一些組織將提起環(huán)境公益訴訟作為其謀生方式，借機牟利的可能性。

綜合以上，立法機關(guān)規(guī)定的可以提起環(huán)境公益訴訟的適格原告主要有檢察機關(guān)，行政機關(guān)和符合條件的社會組織(主要是環(huán)保組織)這三大類。通過上文分析，這三類主體均滿足上文所提及的一般主體和特殊主體作為環(huán)境公益訴訟原告應滿足的條件。

四、實踐中環(huán)境公益訴訟原告資格評析

自2012年1月1日新環(huán)保法施行以來，環(huán)境公益訴訟于立法上已得到肯定和支持，然而該法施行后的現(xiàn)實卻與立法者本意出現(xiàn)一定偏差：新環(huán)保法實施前社會各界所期待的各類適格訴訟主體大量提起環(huán)境公益訴訟的想法并未成真。據(jù)統(tǒng)計，2015年國內(nèi)提起的環(huán)境公益訴訟案件約為40起，然而事實上真正立案的，不足二分之一，但環(huán)境污染卻頻發(fā)，即環(huán)境公益訴訟并未如預期一般迎來春天。基于此，筆者于裁判文書網(wǎng)、律商網(wǎng)這兩個權(quán)威數(shù)據(jù)庫通過搜索“環(huán)境”、“公益”等關(guān)鍵詞，以2012年至2017年為時間范圍，共搜索到包括檢察機關(guān)、行政機關(guān)、環(huán)保組織、公民在內(nèi)的4個不同原告主體在內(nèi)的23個典型案例。在搜集到的23個典型案例中，其中以檢察機關(guān)為訴訟原告的共3個，以環(huán)保組織為訴訟原告的共17個、以行政機關(guān)為訴訟原告的共2個，以公民為訴訟原告的僅為1個，通過對于分析，發(fā)現(xiàn)具體的司法和立法預期存在以下差距：

(一)社會組織對于提起環(huán)境公益訴訟的積極性不高

在收集到的環(huán)保組織提起訴訟的16個案例中，除當?shù)氐沫h(huán)保協(xié)會外，剩下的幾乎均為中國環(huán)境保護與綠色發(fā)展基金會、中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友基金會這幾個規(guī)模較大的環(huán)保組織。其次，在2015年國內(nèi)提起的環(huán)境公益訴訟案件約為40起，在立案的這些環(huán)境公益訴訟中，僅有九起是由社會組織提起并作為起訴方參與訴訟的環(huán)境公益訴訟案件(如福建綠家園訴福建長汀縣禽畜養(yǎng)殖造成水污染公益訴訟案；莆田綠蔭濱海濕地研究中心與綠發(fā)會作為共同原告提起公益訴訟等)。可見社會組織參與環(huán)境公益訴訟的占比較低，還不到立案數(shù)量的一半，并未實際扮演好行使環(huán)境公益訴權(quán)主角的角色。換言之，司法實踐中已出現(xiàn)與立法者將社會組織明確規(guī)定為公益訴權(quán)享有者的初衷大大脫節(jié)的窘境。[5]雖然環(huán)保法對可以提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織的條件做了規(guī)定，從表面上看符合條件的環(huán)保組織數(shù)量也是較多的，但真正愿意并且實際參與到環(huán)境公益訴訟之中的卻少之又少。這主要是因為一般規(guī)模的環(huán)保組織或因?qū)I(yè)受限，或因為資金缺乏而難以完成訴訟的調(diào)查及取證，無法承受敗訴的結(jié)果。又或者是由于地方政府的壓力而不敢出頭主張環(huán)境公共利益。

由于環(huán)境污染分布廣泛，我國幅員遼闊，每個地區(qū)都不可避免的發(fā)生、存在著或輕或重的環(huán)境污染，當下一個十分現(xiàn)實的問題便是有能力有意愿進行環(huán)境公益訴訟的大型環(huán)保組織的往往精力有限，多數(shù)情況下只能將精力集中于一些較大城市的環(huán)境污染案件又或是那些影響力較大、全民關(guān)注的污染案件上，因而地區(qū)性的程度相對輕微的污染案件往往會被忽視。但是事實上很有可能被忽略的地區(qū)性中小規(guī)模的環(huán)境污染案件所造成的損害是不能簡單的以其所在地及現(xiàn)階段的污染嚴重情況來斷定程度的。為了實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟制度的本愿，筆者認為，僅僅依靠大型環(huán)保組織是不足以解決高頻發(fā)的環(huán)境污染問題的，在號召大型環(huán)保組織針對重點地區(qū)的重點環(huán)境污染案件進行公益訴訟的同時，更要兼顧中小地區(qū)的環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。因此筆者建議，地方政府應當建立專門的環(huán)境公益基金，當中小型環(huán)保組織在處理環(huán)境公益訴訟時面臨資金難題時可向政府部門申請援助，鼓勵、扶持中小型環(huán)保組織發(fā)揮其在環(huán)境公益訴訟制度中所能承擔的效能。

(二)地方法院對社會組織資質(zhì)的認定標準不一

筆者以剛剛發(fā)布的指導案例75號“中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會訴寧夏瑞泰科技股份有限公司環(huán)境污染公益訴訟案”(最高人民法院審判委員會討論通過2016年12月28日發(fā)布)為例，該案基本案情如下：15年8月，中國環(huán)境保護與綠色發(fā)展基金會(以下簡稱綠發(fā)會)向?qū)幭幕刈遄灾螀^(qū)中衛(wèi)市中級人民法院提起訴訟稱：寧夏瑞泰科技股份有限公司(以下簡稱瑞泰公司)在生產(chǎn)過程中違規(guī)將超標廢水直接排入蒸發(fā)池，造成騰格里沙漠嚴重污染，截至起訴時仍然沒有整改完畢。綠發(fā)會向法院提起了包括判令瑞泰公司停止非法污染環(huán)境行為并對造成環(huán)境污染的危險予以消除等六項訴訟請求。一審法院寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市中級人民法院于2015年8月19日作出裁定，以綠發(fā)會不能認定為《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護公益活動”的社會組織為由，裁定對綠發(fā)會的起訴不予受理。綠發(fā)會不服，再次向?qū)幭幕刈遄灾螀^(qū)高級人民法院提起上訴。該院隨后作出裁定，駁回其上訴，維持原裁定。綠發(fā)會又向最高人民法院申請再審。最高人民法院則于2016年1月22日作出提審本案的裁定；并于2016年1月28日作出(2016)最高法民再47號民事裁定，裁定本案由寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市中級人民法院立案受理。[6]

在此案審理期間，綠發(fā)會為了證明自身系符合新《環(huán)保法》第五十八條要求的社會組織，向人民法院提交了以下證據(jù)：(1)用以佐證綠發(fā)會系中華人民共和國民政部合法登記的基金會法人的法人登記證書；(2)10年至14年度的檢查證明材料，以證其在提起本案公益訴訟前五年年檢合格；(3)一份無違法記錄聲明，表示其在提起該訴訟五年內(nèi)未因從事業(yè)務活動違反法律、法規(guī)的規(guī)定而受到行政、刑事處罰；(4)自1985年成立至今，一直實際從事環(huán)境保護公益活動的相關(guān)證據(jù)材料(如舉辦主題為環(huán)境保護的科學研討會、組織相關(guān)地區(qū)的生態(tài)實地考察、開展與環(huán)?；顒优涮椎男麄鹘逃顒?、提起環(huán)境民事公益訴訟等活動)。這些證據(jù)與新《環(huán)保法》第五十八條的規(guī)定相適應，但在一審二審中都被相應法院認為不能證明其系“專門從事環(huán)境保護公益活動”的社會組織，被駁回上訴請求。而在再審時，再審法院在對綠發(fā)會是否可以作為“專門從事環(huán)境保護公益活動”的社會組織提起本案訴訟進行審查時，重點審查了綠發(fā)會宗旨和業(yè)務范圍是否包含維護環(huán)境公共利益，其從事的活動是否實際上對生態(tài)環(huán)境起到保護作用，以及其所維護的環(huán)境公共利益是否包含在其宗旨和業(yè)務范圍內(nèi)。并最終做出了認為綠發(fā)會系符合《環(huán)境保護法》第五十八條，《解釋》第二條、第三條、第五條對提起環(huán)境公益訴訟社會組織的其他要求，具備提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格的裁定。[7]

筆者認為這一指導案例可以視作最高人民法院針對對環(huán)境公益訴訟中以社會組織作為原告時存在的困境做出的相應的調(diào)整，適應了我國環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域內(nèi)滿足訴訟資格要求的社會組織數(shù)量不足且自愿參與到訴訟中來的社會組織數(shù)量更少的社會現(xiàn)實，當下長久保持環(huán)境公益訴訟熱情的社會組織數(shù)量不多，而環(huán)境糾紛數(shù)量卻逐年攀升，若各地方法院對社會組織主體資格的認定仍較為死板，加之慣有的社會組織資金不足難以負擔環(huán)境公益訴訟所需要的大筆資金開支，則立法者試圖讓社會組織成為環(huán)境公益訴訟主角的愿望實在難以實現(xiàn)。筆者認為對于“專門從事環(huán)境保護公益活動”的認定，應該以依據(jù)登記在案的業(yè)務經(jīng)營范圍為主，但也應參考社會組織從事活動所取得的效果是否實際上對生態(tài)環(huán)境起到保護作用。

(三)公權(quán)力機關(guān)的扮演的角色定位不明確

如上文提到應當在能夠提起環(huán)境公益訴訟的原告中補充一種能夠適當運用一定的“國家公權(quán)力”以對抗事實上存在的“地方公權(quán)力”，來保證對這一類案件中不特定多數(shù)人的環(huán)境權(quán)益的聲張。這在司法實踐和立法中主要表現(xiàn)為檢察機關(guān)作為監(jiān)督主體介入環(huán)境公益訴訟和本身具有環(huán)境保護監(jiān)督管理職能的政府作為原告介入訴訟。

檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟的角色一共有三種：原告、支持起訴方和監(jiān)督起訴方。在搜集到的案例中，檢察機關(guān)大多作為支持起訴方，這樣操作的好處其一是能夠相對有效的幫助被支持方收集證據(jù)，其二則是同時能夠?qū)Ρ桓娣降摹皠萘Α苯o以一定程度上的打擊，增強原告方的信心。以泰州1.6億天價賠償案為例，起初只是對被告進行了刑事處罰，但后來檢察院依職權(quán)卻發(fā)現(xiàn)被告六家企業(yè)違法將廢酸交給無危險廢物處理資質(zhì)的單位偷排，由此導致的水體嚴重污染損害了社會公共利益，檢察院積極尋找污染企業(yè)的污染證據(jù)，并支持環(huán)保組織對責任企業(yè)提起環(huán)境民事公益訴訟請求賠償損失，最終被告被判賠償1.6億并用于環(huán)境修復。本案中，檢察院的支持對案件起到了推動作用。如果讓檢察機關(guān)直接提起訴訟，直接作為原告對相應主體進行起訴，以公益代表資格對抗污染私益主體，就會減輕現(xiàn)存的個人、社會組織等作為原告提起訴訟時與被告實力懸殊較大、資金不足、難以取證等情形。若環(huán)保組織或者個人真的存在難取證和資金等方面的困難時，可通過訴訟信托方式將訴權(quán)轉(zhuǎn)移給檢察機關(guān)。當然檢察機關(guān)對法院的審理有監(jiān)督作用，能有效的減少由于法官的自由裁量權(quán)帶來的難以妥善平衡的公益與私益的矛盾。所以，檢察機關(guān)作為公益訴訟主體不論是在權(quán)力屬性又或是職能發(fā)揮層面都有其必然的合理性。

在筆者搜集到的23個案例中，只有2個是以行政機關(guān)為原告提起的環(huán)境公益訴訟。這個比例直接反應出現(xiàn)實情況有悖于立法者在對環(huán)境公益訴訟制度進行設計時將部分行政機關(guān)納入原告資格范圍時的期待。但是筆者認為，司法實踐中行政機關(guān)作為公益訴訟原告的案例如此之少是有其必然性的：拋開地方政府與地方行政機關(guān)存在天然的行政內(nèi)部制約關(guān)系可能影響行政機關(guān)成為公益訴訟原告的積極性這一表面原因不提，究其根本，盡管政府被法律直接賦予了環(huán)境保護監(jiān)督管理職能，但是實際上存在的由于地方政府發(fā)生決策失誤或不當行政(例如片面的為了發(fā)展經(jīng)濟而漠視環(huán)境污染的發(fā)生)而成為環(huán)境問題制造者或者說推動者的可能實在難以規(guī)避，同時基于現(xiàn)行的政府信息相對公開制度，監(jiān)督政府的成本比監(jiān)督企業(yè)的成本低。綜合以上所述，政府更應該成為環(huán)境問題中的被監(jiān)督主體，而不是監(jiān)督主體。因此筆者建議，除非能夠建立起完善的環(huán)境行政公益訴訟制度，否則在現(xiàn)行的環(huán)境公益訴訟制度下，行政機關(guān)不適合扮演環(huán)境公益訴訟中的原告一角色。

(四)公民的原告資格存疑

司法實踐中存在公民作為環(huán)境公益訴訟的原告并最終勝訴的案例(蔡長海案例)，也存在許多法院以與本案不具備直接利害關(guān)系為由直接駁回的案例。以最具環(huán)境公益訴訟經(jīng)驗的貴陽市中級人民法院專設環(huán)保審判庭為例，在其公開的環(huán)境公益訴訟審判實施意見中規(guī)定：公民對污染環(huán)境的行為有權(quán)進行監(jiān)督、檢舉和控告，并有權(quán)要求環(huán)境保護管理機構(gòu)及時進行查處。而法律是直接否定了公民可以作為環(huán)境公益訴訟原告的資格。

筆者認為，公民對環(huán)境污染第一感知性是難以否認的，但由于公民主體數(shù)量龐大且無法像社會組織那樣通過登記、業(yè)務范圍等方法對其資質(zhì)予以限定，因此法官很難斷定公民提起訴訟的目的是否是為了不特定多數(shù)人的利益，所以實踐中大多數(shù)情況下是以不適格為由直接駁回起訴；其次，根據(jù)“理性人”假設，對于環(huán)境公共利益，更多個人主體會更傾向于搭便車而非主動花費大量的時間和精力去實現(xiàn)很可能與自己并不存在直接利益沖突的不特定多數(shù)人的利益；最后，基于進行環(huán)境公益訴訟需要一定的資金和專業(yè)知識的儲備，環(huán)境公益訴訟對時間、知識、金錢上的硬性要求對公民個體而言實在算不上友好。因此筆者更傾向于不將公民作為環(huán)境公益訴訟適格原告這一觀點。

筆者同時認為，公民具有環(huán)境訴權(quán)這一結(jié)論是不可否認的，但由于公民自身條件的不足，筆者建議公民可將發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋給環(huán)保組織、行政機關(guān)或檢察院，并通過訴訟擔當或訴訟信托的模式將訴權(quán)轉(zhuǎn)移給這些主體以實現(xiàn)環(huán)境公共利益，同時由這些機關(guān)先行審查也一定程度上減少了法官的負擔，提高了訴訟效率。

五、結(jié)語

當下理論界和實務屆對環(huán)境公益訴訟原告資格制度存在的問題有許多討論，筆者認為，環(huán)保組織無疑是環(huán)境公益訴訟的主力軍，法律對于環(huán)保組織的資質(zhì)的限定是相對完善的，但是對于司法實踐中環(huán)保組織“專門從事環(huán)境保護公益活動”的認定，應當更加靈活：以具體考察其從事活動所取得的效果替代單一的依靠登記在案的經(jīng)營范圍。同時大型環(huán)保組織和規(guī)模一般的環(huán)保組織之間可在相關(guān)環(huán)保部門的幫助下建立幫扶關(guān)系，以調(diào)動規(guī)模較小的環(huán)保組織從事環(huán)境公益訴訟的活動的積極性。另外，作為特殊主體，公權(quán)力的代表的檢察機關(guān)，應當以一種更強勢的方式直接參與環(huán)境公益訴訟中，嚴厲打擊危害環(huán)境公共利益的行為。

雖然《民事訴訟法》和《環(huán)保法》等法律對環(huán)境公益訴訟的原告進行了一些規(guī)定，但這些規(guī)定和具體司法實踐之間還存在一些差距，導致在實踐中環(huán)境公益訴訟并未如預期一般爆發(fā)，也無法解決日益頻發(fā)的環(huán)境污染問題。本文主要是基于環(huán)境公益訴訟的原告資格和原告條件，通過比較立法規(guī)定和司法實踐，提出淺顯的建議，以期為探索中的環(huán)境公益訴訟主體資格的制度建設提供依據(jù)，促進我國的環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

[1]蔡守秋.結(jié)合案例看環(huán)境公益訴訟的特點與識別標準[Z].中國環(huán)境法學會，2009.

[2]袁學紅.環(huán)境公益訴訟實證研究——以昆明市中級人民法院的實踐為視角[A].中國環(huán)境法治[C].北京：法律出版社，2011(上)：125.

[3]牛穎秀.環(huán)境民事公益訴訟原告之“法定機關(guān)”解讀[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2016(2):94.

[4]梅宏，李浩梅.論人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格[J].中國海洋大學學報，2010(6).

[5]中國環(huán)保在線.http://www.hbzhan.com/news/Detail/105076.html.

[6]最高人民法院網(wǎng).http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-34322.html.

[7]中國環(huán)保在線.http://www.hbzhan.com/news/Detail/105076.html.

沈恩格，南京林業(yè)大學法律系，2014級學生；葛蕓，南京林業(yè)大學法律系，2014級學生；張紅霄，南京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，教授，博士生導師，研究方向：林政與法規(guī)。

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2095-4379-(2017)15-0037-05