我國寵物管理的現(xiàn)狀以及各國可借鑒的做法

阮曉青

（361012 福建沅玥律師事務(wù)所 福建 廈門）

我國寵物管理的現(xiàn)狀以及各國可借鑒的做法

阮曉青

（361012 福建沅玥律師事務(wù)所 福建 廈門）

中國城市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，居民休閑消費(fèi)、情感寄托的方式日益多元化，寵物飼養(yǎng)以及相關(guān)寵物行業(yè)成為經(jīng)濟(jì)增長的新亮點(diǎn)，寵物也被視為家庭中的一個(gè)重要成員，但是，寵物的不當(dāng)飼養(yǎng)和管理也引發(fā)了許多社會(huì)和法律問題。世界各國對于寵物管理作出了細(xì)致而具體的人性化規(guī)定，也為我國的寵物管理立法提供了借鑒和啟示。

寵物管理；寵物福利；法律制度

一、我國寵物管理的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的關(guān)于動(dòng)物管理的法律法規(guī)幾個(gè)條文中附帶地提及了寵物飼養(yǎng)的規(guī)范管理，包括《傳染病防治法》、《動(dòng)物防疫法》對寵物防疫檢疫和狂犬病的控制，《治安管理處罰法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《民法通則》對寵物傷人引起的侵權(quán)損害賠償。目前,僅有部分大中城市出臺(tái)了犬類管理辦法，大部分城市及地區(qū)還未有成文的寵物管理辦法?？傮w而言，我國對于寵物管理方面的問題很多，立法尤為欠缺。

（一）寵物活動(dòng)中引發(fā)的社會(huì)問題

首當(dāng)其沖的便是衛(wèi)生和環(huán)境問題，寵物自身可能攜帶各種病原體，對人類的健康存在潛在危害。寵物通過和人直接接觸或者作為媒介物傳播人畜共患病，再加上寵物疫苗收費(fèi)過高，飼主防疫意識(shí)淡薄，寵物成為傳染病的天然溫床，尤其是狂犬病致死事件。原因在于我國城市和農(nóng)村飼養(yǎng)犬只數(shù)量及密度不斷增加，而接受免疫疫檢的犬只相對較低，沒有形成有效的免疫屏障，被咬傷群眾也沒有及時(shí)進(jìn)行醫(yī)療處置，或者在潛伏期并無任何癥狀而忽視，種種原因致使近年我國狂犬病死亡人數(shù)高居全球第二位,位列我國法定報(bào)告的乙類傳染病前三位，成為受狂犬病危害最為嚴(yán)重的國家之一。

寵物糞便和尸體的不規(guī)范處理造成嚴(yán)重的環(huán)境問題。在社區(qū)和街道上隨處可見寵物的排泄物，影響市容市貌的同時(shí)也滋生細(xì)菌和病原體。對于寵物的尸體處理，《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》規(guī)定：“病死或死因不明的動(dòng)物尸體不得隨意處置”，但沒有具體規(guī)定寵物死亡后該如何處置，由哪些部門負(fù)責(zé)處置，大部分飼主隨意丟棄寵物死尸，嚴(yán)重危害人類健康和公共衛(wèi)生安全。另外，寵物擾民也常常困擾著城市居民，增加了人與人之間的矛盾，引發(fā)了大量糾紛訴訟。

（二）寵物飼養(yǎng)中產(chǎn)生的法律問題

1.沒有專門性法律，管理思維滯后

我國沒有專門的寵物管理法律，僅部分大中型城市制定了養(yǎng)犬管理?xiàng)l例，缺乏對貓、兔、鳥、觀賞性熱帶魚、爬行動(dòng)物、嚙齒動(dòng)物、兩棲動(dòng)物等其他寵物動(dòng)物的有效管理。而且各地區(qū)的管理法規(guī)框架基本雷同，大多是對北京市動(dòng)物管理的臨摹，沒有體現(xiàn)地方的實(shí)際情況?？v觀這些管理?xiàng)l例，主要管理的方面集中在寵物的登記和年檢、飼養(yǎng)行為規(guī)范、城區(qū)限養(yǎng)和禁養(yǎng)烈性犬、強(qiáng)制免疫和患病隔離撲殺等制度，實(shí)行嚴(yán)格管理、限管結(jié)合的管理方針，政府部門執(zhí)法、基層組織參與、社會(huì)公眾監(jiān)督、養(yǎng)犬人自律的模式。各城市的寵物管理更重視對社會(huì)秩序的維護(hù)，大篇幅的規(guī)定了寵物飼養(yǎng)者的義務(wù)，而忽視寵物的權(quán)利和服務(wù)，比如規(guī)定飼養(yǎng)者進(jìn)行寵物登記并妥善照管寵物、在城區(qū)設(shè)置限養(yǎng)區(qū)域和數(shù)量，禁止飼養(yǎng)烈性犬和大型犬，劃定寵物活動(dòng)的范圍，禁止飼養(yǎng)者遺棄虐待寵物等義務(wù)，卻鮮有規(guī)定寵物的訓(xùn)練、醫(yī)療、寵物保護(hù)知識(shí)培訓(xùn)和教育制度。

2.對寵物保護(hù)和福利規(guī)定不足

近年來，隨著媒體對虐待寵物事件的報(bào)道增多，民眾和寵物保護(hù)組織越來越重視寵物本身的權(quán)益和福利，制定寵物的反虐待保護(hù)法迫在眉睫。中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長蔡守秋認(rèn)為，動(dòng)物保護(hù)法律恰恰是為了增加人的根本利益、整體利益和長遠(yuǎn)利益。①據(jù)考證，我國民國時(shí)期南京市政府就頒布了《禁止虐待動(dòng)物施行細(xì)則》的地方性立法，防止虐待動(dòng)物立法在我國具有歷史傳承，而現(xiàn)代法律對防止虐待動(dòng)物的規(guī)定大多是附帶性在法律中提及，也僅限于保護(hù)珍貴、瀕?；蛴兄匾?jīng)濟(jì)、科研價(jià)值的動(dòng)物，寵物性動(dòng)物則被排除在外。另外，我國首部《反虐待動(dòng)物法》正在征集意見稿階段，大致包括反虐待動(dòng)物的主要制度，野生動(dòng)物、經(jīng)濟(jì)動(dòng)物、寵物等多類動(dòng)物的反虐待措施，動(dòng)物醫(yī)療、動(dòng)物運(yùn)輸、動(dòng)物屠宰的反虐待措施，法律責(zé)任以及附則。

3.管理部門權(quán)責(zé)模糊，監(jiān)管不規(guī)范

我國城市寵物行政管理主要是北京模式，即以公安機(jī)關(guān)管理為主，相關(guān)職能部門分工協(xié)作，如《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定：“獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)犬只的狂犬病防疫”，但實(shí)際犬類致傷一事中就涉及到農(nóng)牧部門負(fù)責(zé)提供獸用狂犬病疫苗，衛(wèi)生防疫部門負(fù)責(zé)提供人用狂犬疫苗，公安部門負(fù)責(zé)狂犬病犬的捕殺，條文的粗疏容易造成各個(gè)部門職責(zé)不清，各自為政。各城市管理?xiàng)l例雖然對寵物飼養(yǎng)的管理制度嚴(yán)格，包括不得攜犬進(jìn)入公共場所，不得妨礙、干擾他人正常生活，定期注射疫苗等等，但在現(xiàn)實(shí)中，更多地體現(xiàn)為定期或不定期組織捕狗隊(duì)上街打狗，管理?xiàng)l文操作性不強(qiáng)，形同虛設(shè)。

二、世界各國的寵物管理規(guī)定

（一）英國動(dòng)物福利法

英國是動(dòng)物福利法的起源地，十九世紀(jì)上半葉制定了第一部防止虐待動(dòng)物的法律《馬丁法》，其后制定的法律適用對象相繼由牲畜保護(hù)擴(kuò)大包括寵物在內(nèi)的“所有人類飼養(yǎng)的哺乳動(dòng)物和部分受囚禁的野生動(dòng)物②”，涉及到《動(dòng)物關(guān)聯(lián)法》、《動(dòng)物虐待法》、《動(dòng)物保護(hù)法》、《寵物動(dòng)物法》和《動(dòng)物福利法》等一系列動(dòng)物法律。為執(zhí)行和實(shí)施上述立法，英國環(huán)境事務(wù)和農(nóng)村事務(wù)部下設(shè)國家獸醫(yī)服務(wù)部，不定期對農(nóng)場進(jìn)行檢查，還與NGO組織如皇家反虐待動(dòng)物協(xié)會(huì)合作，保障動(dòng)物福利。

（二）美國市政法典

美國的市政法典已經(jīng)形成完備的寵物管理體系，一方面，法典全面整合了寵物管理行為中所有的參與者——政府、公民、社會(huì)組織、甚至寵物本身的利益，并以明確和詳盡的規(guī)定確認(rèn)了他們維護(hù)和增進(jìn)自身利益的途徑；另一方面，市政寵物管理法律的規(guī)定多而細(xì)，寵物所有者和管理者必須照章辦事，沒有太大的自由裁量權(quán)。例如，邁阿密法典規(guī)定，無論狗有沒有栓犬鏈，都不允許進(jìn)入出售食品的商店，導(dǎo)盲犬除外；韋恩堡市法典對于犬鏈的佩戴方式和重量作出了細(xì)致的規(guī)定。

（三）日本動(dòng)物保護(hù)管理相關(guān)法

二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)蕭條，大量的寵物被遺棄野外產(chǎn)生環(huán)境問題，迫于國際輿論壓力，日本制定了《動(dòng)物保護(hù)管理相關(guān)法》。該法規(guī)定寵物終生飼養(yǎng)制，不得隨意丟棄寵物，否則將罰款30萬日元，為了防止寵物由于疾病而遭到遺棄，日本還規(guī)定家養(yǎng)寵物要定期接受檢疫；濫殺和任意傷害寵物要處1年以下徒刑，同時(shí)處以100萬日元的罰款；飼養(yǎng)寵物須向當(dāng)?shù)卣鞴懿块T申請登記，包括寵物飼養(yǎng)者的姓名、住址、所飼養(yǎng)寵物的數(shù)量、種類和用途、寵物住所的大小及位置等情況，并附上說明圖，信息變更時(shí)，必須及時(shí)申報(bào)更新。

（四）意大利寵物管理法律

意大利的寵物管理法律充分體現(xiàn)了主人和寵物之間的“社會(huì)合同”，主人應(yīng)給予寵物充足的光照、良好的通風(fēng)、適宜的溫度，只有在必要的情況下，才可以用鏈子束縛寵物。在意大利訓(xùn)練寵物進(jìn)行打斗是不允許的，將寵物賣給實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行活體解剖更是遭到禁止的，甚至將寵物作為獎(jiǎng)賞送給別人也是法律所反對的。與許多國家提倡對寵物進(jìn)行節(jié)育不同，意大利人尊重寵物合理性生活的權(quán)利，寵物有權(quán)利定期與同類進(jìn)行交流，包括繁衍后代。

三、各國寵物管理規(guī)定對我國的啟示和借鑒

（一）制定專門性寵物管理法律，重視寵物福利

國家立法部門在借鑒的基礎(chǔ)上制定符合我國國情的寵物管理法律，如可借鑒英國通過立法解決虐待動(dòng)物問題，逐漸從動(dòng)物的基本生存出發(fā)，提供充足清潔的飲用水和食物，適當(dāng)?shù)纳顥鏊?，到后來發(fā)展到全面照顧動(dòng)物的身體和心理兩方面的福利，提供適當(dāng)?shù)尼t(yī)療待遇，避免各種使動(dòng)物遭受額外的痛苦；從寵物的領(lǐng)養(yǎng)交易、繁育需求到寵物的防疫檢疫、尸體的無害化處理，以及對有攻擊性寵物的捕殺，建立覆蓋飼養(yǎng)寵物各個(gè)環(huán)節(jié)的法律體系，有法可依。

（二）轉(zhuǎn)變寵物管理思維，從限養(yǎng)到規(guī)范管理

我國對于寵物飼養(yǎng)管理的發(fā)展階段大致分為禁養(yǎng)、限養(yǎng)、向規(guī)范管理過渡三個(gè)階段：1980年頒布的《家犬管理?xiàng)l例》以預(yù)防和消滅狂犬病為核心，立法理念傾向于禁養(yǎng)；90年代后，全國各大城市相繼頒布了限制養(yǎng)犬規(guī)定，對寵物的飼養(yǎng)區(qū)域、數(shù)量品種等嚴(yán)格限制；近幾年，我國針對寵物飼養(yǎng)的立法理念逐漸向規(guī)范化管理過渡，但城市寵物管理規(guī)定仍過于抽象、寬泛，對于具體的管制、爭議、官員責(zé)任、法律救濟(jì)，均沒有規(guī)定，且賦予公共權(quán)力太大的自由裁量權(quán)，行事恣意有法不遵，造成了權(quán)力的濫用。相比而言，美國市政法典對于寵物飼養(yǎng)的規(guī)范細(xì)致而繁多，基于此，可以借鑒其降低寵物管理費(fèi)用，提高寵物致傷罰金的作法，以減少寵物“黑戶”，加強(qiáng)飼養(yǎng)者對寵物安全的嚴(yán)格管理。

（三）建立專門的寵物管理機(jī)構(gòu)，發(fā)揮社會(huì)組織作用

我國法規(guī)建設(shè)在一定程度上吸收了國外特別是美國地方寵物管理的成功經(jīng)驗(yàn)，有很大進(jìn)步，但還有很多問題。雖然強(qiáng)調(diào)政府部門執(zhí)法，基層組織參與管理，社會(huì)公眾參與監(jiān)督，養(yǎng)犬人自律結(jié)合，但對于具體的管理監(jiān)督自律行為，卻沒有具體的規(guī)定。另外，對于管理機(jī)構(gòu)責(zé)任的劃分，權(quán)責(zé)不清，沒有設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)，公安局、衛(wèi)生局、防疫站、工商局權(quán)責(zé)劃分模糊，管理人員沒有任何資質(zhì)和能力的規(guī)定。公眾參與對于寵物飼養(yǎng)管理來說是相當(dāng)重要的一支力量，擴(kuò)大基層政府機(jī)構(gòu)如居委會(huì)、村委會(huì)、基層動(dòng)物防疫站以及寵物保護(hù)組織的參與度，建立多方位協(xié)作機(jī)制，共同監(jiān)督治理寵物。

注釋：

①馬蜜.我國動(dòng)物福利立法問題研究[D].河北大學(xué)，2011.

②劉炬.寵物動(dòng)物的法律保護(hù)問題研究[D].河北大學(xué)，2014.

[1]常紀(jì)文.動(dòng)物福利法——中國與歐盟之比較[M].中國環(huán)境科學(xué)出版社，2006.

[2]孫江.試論西方國家動(dòng)物福利法制度對于我國的借鑒意義[M].中國政法大學(xué)出版社，2009.

[3]徐溯.楊小雨.市政法典與美國地方的寵物管理：經(jīng)驗(yàn)與借鑒[J].海南廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（4）.

[4]何銀松.城市寵物犬管理立法問題研究[J].上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2009（6）.

[5]張?zhí)K華.城市寵物與管理[J].中國比較醫(yī)學(xué)雜志，2010（20）.

[6]周星妤.劉琳.廖文娟.我國城市寵物管理的問題分析和對策探討[J].管理觀察，2010（27）.

[7]單文杰.關(guān)于寵物管理的法律分析與探討[J].經(jīng)濟(jì)與法，2009(5).

[8]馮燾.城市寵物規(guī)范管理的法律問題[J].中國社會(huì)科學(xué)院研究生院，2014(4).

[9]劉曉靜.王姍姍.寵物醫(yī)療糾紛引起的思考[J].法制與社會(huì)，2010（28）.

[10]馬蜜.我國動(dòng)物福利立法問題研究[D].河北大學(xué)，2011.

[11]劉炬.寵物動(dòng)物的法律保護(hù)問題研究[D].河北大學(xué)，2014.