遼寧喀左留守兒童的權(quán)益保障現(xiàn)狀*

劉欣馨

大連民族大學文法學院，遼寧 大連 116600

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遼寧喀左留守兒童的權(quán)益保障現(xiàn)狀*

劉欣馨

大連民族大學文法學院，遼寧 大連 116600

鑒于留守兒童在我國是一個非常特殊的群體，因此筆者以自己實地走訪的區(qū)域為切入點，力求探尋我國留守兒童尤其是少數(shù)民族自治區(qū)域留守兒童的權(quán)益保障現(xiàn)狀。為日后我國立法提供相關(guān)參考。

民族區(qū)域自治；留守兒童；權(quán)益保障

民政部社會事務司副司長倪春霞在天津大學一場有關(guān)農(nóng)村留守兒童、城市流動兒童的研討會上透露，我國于2016年將首次摸清留守兒童底數(shù)。留守兒童問題已是我國重要的社會問題。全國究竟有多少留守兒童？一直缺乏權(quán)威數(shù)字。關(guān)于我國留守兒童的規(guī)模一直說法不一，大多說是在6000萬到7000萬之間。六千多萬留守兒童，加上三千六百多萬的流動未成年人，總數(shù)在一億左右，大約占全國三億未成年人的三分之一。也就是說，我國3個未成年人中就有一個處于留守或流動狀態(tài)，為國家治理、社會管理帶來很大挑戰(zhàn)。近年來發(fā)生的一系列不好的“留守兒童”的事件，讓人們對留守兒童問題愈發(fā)關(guān)注。

那么關(guān)于留守兒童問題究竟是什么情況，接下來筆者以自己走訪的遼寧省朝陽市喀喇沁左翼蒙古族自治縣(以下簡稱喀左縣)為例做一個梳理和淺析，希望借此能夠引起更多人對于這個問題理性的關(guān)注和思考。

一、留守兒童基本情況

留守兒童(the "left-behind" children)，是指父母雙方或一方外出到外地打工，而自己留在農(nóng)村生活或不在父母身邊城里的孩子們。他們一般與自己的父親或母親中的一人，或與隔輩親人，甚至父母親的其他親戚、朋友一起生活。那么是什么導致了留守兒童這一群體的出現(xiàn)呢？

以筆者走訪的喀左縣為例，它位于遼西地區(qū)，地形以丘陵為主。氣候大部分時候較為干旱，這也決定了該地區(qū)的土地貧瘠，礦產(chǎn)和重型工業(yè)偏少。春季到秋季農(nóng)民忙于耕種土地，過了秋季進入農(nóng)閑時節(jié)。為了補貼家用、維持生計，亦或是追求更好的生活，農(nóng)民一般會選擇在農(nóng)閑時節(jié)外出打工，勞動力流動呈現(xiàn)季節(jié)性流動的特點。因此，父母一方或雙方外出務工達三個月以上的兒童非常多，就導致當?shù)亓羰貎和某霈F(xiàn)。

筆者認為，造成留守兒童出現(xiàn)的原因有以下幾點：一是從改革開放開始，生產(chǎn)力不斷提高，相比農(nóng)村而言城市經(jīng)濟發(fā)展較快。這在很大程度上吸引農(nóng)村富余勞動力逐步向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村也就成為留守兒童的主要分布地區(qū)。二是流向的發(fā)達城市物價高，把孩子帶在身邊會使得其在外的各項花費偏高，加大生活成本。三是許多進城的父母忙于工作無暇照顧和教育孩子，不利于孩子各方面的成長。四是進城務工的許多父母工作流動性強，孩子無法穩(wěn)定就學，頻繁地變換成長環(huán)境，對孩子的成長也有一定不利的影響。

二、留守兒童存在的問題

(一)留守兒童的受監(jiān)護權(quán)存在嚴重的缺失

我國《民法通則》第12、14、16條以及《未成年人保護法》第3、10、11、12、13、14、15、16條規(guī)定，未成年人為無民事行為能力人或限制民事行為能力人，他們的監(jiān)護職責由父母行使。父母由于其他原因不能履行對未成年人監(jiān)護職責的，應當委托有監(jiān)護能力的其他成年人代為監(jiān)護。監(jiān)護大致分為隔代監(jiān)護、單親監(jiān)護、親屬監(jiān)護、同輩監(jiān)護、自己監(jiān)護這幾種類型，但現(xiàn)實中往往存在很多問題。

祖父母、外祖父母對留守兒童進行隔代監(jiān)護，由于年事已高，他們的監(jiān)護能力不足，無法對留守兒童進行有效到位的監(jiān)護。絕大多數(shù)隔代監(jiān)護人文化程度較低，不能對孩子進行很好的教育。有的時候隔代人容易溺愛，這也容易為日后產(chǎn)生心理問題埋下了伏筆。甚至有的時候隔代老人容易身體抱恙，反過來需要留守兒童去照顧他們，出現(xiàn)了一種監(jiān)護倒置的現(xiàn)象。

單親監(jiān)護中，由于一方缺位會造成勞動力短缺，留下來的一方要承受照顧家人和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的雙重負荷，往往忽視留守兒童，難以對被監(jiān)護人的學習和心理成長提供較多的照顧。

親屬監(jiān)護中不利因素大致有以下兩點。一是，因為留守兒童與自身沒有直接的血緣關(guān)系，對他們監(jiān)護相對自己的親生子女而言比較寬松，只是注重留守兒童的身體健康、人身安全等基本需求，常常忽略了他們精神層面的需求。二是，這些親屬大多育有自己的子女，他們自己的子女會對這些留守兒童產(chǎn)生不同程度的排斥甚至是歧視。

自己監(jiān)護和同輩監(jiān)護的缺陷大同小異。首先，留守兒童自己在家亦或是是有兄弟姐妹在身邊陪伴，在飲食方面無法做到營養(yǎng)均衡，對他們的身體成長發(fā)育十分不利。其次，無論是自己監(jiān)護還是同輩監(jiān)護，對他們來說都是過早承擔責任，容易產(chǎn)生心理壓力，不利于留守兒童的身心健康發(fā)展。最后，當留守兒童遇到困難時，沒有人對他們進行指引，無法正視問題?？傊潜O(jiān)護人對留守兒童受監(jiān)護權(quán)保障不到位導致了孩子的人身權(quán)、受教育權(quán)、發(fā)展權(quán)等權(quán)利的損害。

(二)留守兒童的受教育權(quán)得不到充分的保護

受教育權(quán)是憲法所規(guī)定的公民的一項基本權(quán)利，在一定程度上促進了公民個人人格的形成、發(fā)展和完善，留守兒童同樣應當享受這項權(quán)利。我國《教育法》、《義務教育法》、《未成年人保護法》等相關(guān)法律法規(guī)的頒布，基本保障了青少年接受義務教育的權(quán)益。然而，近些年來留守兒童受教育權(quán)問題仍然沒有得到切實有效的解決。

留守兒童由于父母不在身邊，家庭教育非常容易弱化，甚至是缺失。他們年齡小自身缺乏自制力，在遇到學習困難或是因?qū)W習受到老師批評、同學取笑的時候，回到家中無人對其進行學習上的輔導和心理教育。這就他們產(chǎn)生厭學心理，最終導致輟學或過早地放棄學業(yè)。

在少數(shù)民族自治區(qū)域，這一現(xiàn)象尤為突出。以筆者走訪的喀左地區(qū)為例，該地區(qū)是一個少數(shù)民族自治縣，存在較多的蒙古族居民，這導致留守兒童中存在著不少蒙古族留守兒童。他們當中很多人從小接受的就是蒙語教育，不會漢語。就讀的小學中大部分同學是漢族同學，由于語言存在障礙，他們本身和同學就缺乏交流溝通。學校的老師又用漢語授課，他們聽不懂課程內(nèi)容，導致學習成績下降，對學習失去興趣。這種惡性現(xiàn)象導致一些留守兒童初中畢業(yè)甚至小學畢業(yè)即走向社會，成為新的低文化素質(zhì)勞動力，其未來的生存和發(fā)展無法得到保障。

從學校教育方面來講，留守兒童受教育權(quán)的保護困難重重。一是同城市相比，教師資源匱乏。留守兒童所處的地區(qū)大多地理位置偏僻且經(jīng)濟落后，無法吸引外界的人才。二是農(nóng)村的教學設施不齊全、教育質(zhì)量偏低、基礎設施落后，無法讓留守兒童與城市的孩子一樣獲得優(yōu)質(zhì)教育資源。三是教育資金的利用也存在一定缺陷，監(jiān)管不到位使得資金用途不明。

說到這里，同樣是遼寧地區(qū)，朝陽作為遼西地區(qū)的代表城市，與遼南地區(qū)的大連相比，在教育發(fā)展上存在著不小的差異。以大連金州某所鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學和筆者走訪的朝陽喀左某所當?shù)匦W為例，同樣是小學，兩所學校在一些方面仍存在差距。一是師資力量。大連地區(qū)的師資相比于朝陽來說，要好很多。教師的文化程度相對較高。二是教師工資。大連地區(qū)的教師工資也較高，有利于吸引高素質(zhì)人才的流入，促進教育發(fā)展。

(三)留守兒童的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)無法得到很好的落實

在現(xiàn)實生活中，由于留守兒童的受監(jiān)護權(quán)和受教育權(quán)沒有得到很好的保障，這也從很大程度上決定了他們生存權(quán)和發(fā)展權(quán)受到限制，從而無法落實到位。

如果留守兒童受到的來自于父母的監(jiān)護不夠，他們將無法享受那些同齡孩子所享受到的父母在價值觀、人生觀、世界觀等思想觀念上的引導，以及情感上的關(guān)心與呵護，不利于形成良好的思想觀念和道德品質(zhì)。同時父母和他們?nèi)狈贤ú⑶覍ψ优栌诠芙?，很難在他們遇到學習、生活上的困難時對他們進行適當?shù)慕逃?，容易使他們養(yǎng)成不好的行為習慣，從而對社會失去信心。而且父母不在身邊，往往缺乏法制教育，走上犯罪的道路。

除了精神層面的需求，孩子在生存方面的所獲得的保護也不足夠。經(jīng)過多年的醫(yī)療改革，農(nóng)村的醫(yī)療服務體系與城市相比仍然存在諸多差距，留守兒童的健康仍然受到很大的威脅。農(nóng)村孩子的傳染病、地方病發(fā)病率普遍比城市高，而且得不到較好的治療。再加上沒有父母有效的監(jiān)管，極易引起各類兒童安全事故，留守兒童受傷、死亡事件頻頻發(fā)生。

三、完善留守兒童權(quán)益保護的對策

(一)訂立、修改、完善關(guān)于留守兒童的法律法規(guī)，切實維護留守兒童權(quán)益

現(xiàn)有的法律法規(guī)中，有關(guān)留守兒童保護的條文可謂是鳳毛麟角。在《憲法》、《民法通則》、《民通意見》、《刑法》、《婚姻法》、《教育法》、《義務教育法》、《未成年人權(quán)益保護法》、《預防未成年人犯罪法》、《婦女兒童權(quán)益保障法》等相關(guān)法律法規(guī)中，對于留守兒童權(quán)益的保護只是做了零散的規(guī)定，并不具有實質(zhì)性和針對性。因此應當出臺一部針對專門留守兒童的法律，同時現(xiàn)有的條文不符合實際情況的應當進行修改或者刪減，對于那些存在爭議的條文進行解釋。

對于法律法規(guī)的修改和完善，筆者有幾點建議。一是明確并強化父母的監(jiān)護責任。父母不僅應當努力為子女提供良好的物質(zhì)生活，更應當注意子女的精神需求。在外出打工的時候也不應當忽視對于子女的關(guān)心和教育，應當每天與子女進行電話溝通，定期回來看望子女，盡可能地把自己不在子女身邊所產(chǎn)生的不良影響降到最低程度。二是對于委托監(jiān)護人的資質(zhì)作出規(guī)定。委托監(jiān)護人本身應當是身心健康的完全民事行為能力人，最好具有一定文化水平，這樣才能照顧好留守兒童。如果是爺爺奶奶作為監(jiān)護人，首先他們的身體狀況不穩(wěn)定，可能出現(xiàn)監(jiān)護倒置的情況。其次他們和時代存在一定差距，不利于教育。未成年的、未獨立工作的兄姐由于經(jīng)濟能力等各方面尚未成熟，也無法照顧好兄弟姐妹。

由于我國領土面積較大，國家制定的法律和每個省份之間的實際情況之間仍然可能存在差異。那么各省可以在不違反國家制定的法律的情況下，結(jié)合本省的留守兒童的實際情況，制定本省的地方性法規(guī)。下屬的各個市、縣等行政區(qū)域也可根據(jù)實際情況制定相應規(guī)章制度。

(二)突出村(居)委會的作用

村(居)委會對于轄區(qū)內(nèi)的留守兒童情況應當做到了然于胸。首先，應當將所有的留守兒童情況匯編成冊，并且定期更新。其次，對于留守兒童的委托監(jiān)護人進行審查。審查的方面包括是否具有監(jiān)護資格和監(jiān)護能力，是否較好的照顧留守兒童。委托監(jiān)護人最好與監(jiān)護人簽訂書面的監(jiān)護協(xié)議，明確雙方的職責所在，以便審查。然后，村(居)委會應當對于一部分工作人員進行培訓，使其具有指導、培訓委托監(jiān)護人和留守兒童的能力。這些工作人員，再對留守兒童和委托監(jiān)護人進行指導和培訓。最后，當發(fā)現(xiàn)委托監(jiān)護人有違反監(jiān)護職責的情形出現(xiàn)而致使留守兒童的權(quán)益受到損害時，應當對其進行警告并記錄。如果多次出現(xiàn)屢教不改，可以向人民法院提起訴訟并通知留守兒童的父母取消委托監(jiān)護人的資格。

(三)加強政府(國家)的主導作用

留守兒童的問題不是只存在于個別家庭中，它是隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，在全社會產(chǎn)生的一種特殊現(xiàn)象。這就要求國家應當足夠重視，并且想出對策。

首先，加快戶籍改革?，F(xiàn)在我國戶籍是分為農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)兩大類。絕大多數(shù)進城務工的父母都享受不到應有的保障，為了節(jié)約生活成本，只得被迫把子女留在鄉(xiāng)村，這就使得越來越多的留守兒童出現(xiàn)。因此加快戶籍制度的改革，減少對于農(nóng)村戶口進城工作、就學的限制。

其次，完善農(nóng)村和社會保障制度和醫(yī)療保險制度，同時還要特別關(guān)注留守兒童?？梢栽谝欢▍^(qū)域范圍內(nèi)設置一個場所對留守兒童進行集中監(jiān)護，這樣也解決了很多家庭無人可以照顧留守兒童的困境。同時招聘具有相關(guān)資質(zhì)的人員，對他們進行培訓，也促進了當?shù)氐木蜆I(yè)和經(jīng)濟發(fā)展。

再次，可以扶持相關(guān)公益機構(gòu)。對社會上已有的相關(guān)公益機構(gòu)，比如說福利院，政府應當對他們進行補貼，以表示鼓勵。當然，也可以委托具有監(jiān)護能力并愿意承擔監(jiān)護職責的社會成員和民間組織，由國家給付一定監(jiān)護報酬，民政和其他部門對其監(jiān)護行為進行監(jiān)督檢查。

[1]中國將首次摸清留守兒童底數(shù) 專家：總數(shù)達1億[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2016-03/27/c_128837376.htm.

[2]留守兒童(人物)[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link?url=GAqa1cs5sYAMjXnSW1owAIEgvQkYcPV4brnJ40_tPB-ObzeuHCjJdORKj93nAURT4_xGfYTo5QmSeNto7TZl9fS1Gyn94zSUFqm_NKXBe9m.

[3]陳發(fā)水，鄭宏秋.服務型基層黨組織在遼寧農(nóng)村留守兒童教育成長中的地位考察——基于朝陽市喀左縣尤杖子鄉(xiāng)的考察[J].遼寧經(jīng)濟，2013(11).

[4]韓瑞萍.農(nóng)村留守兒童法律權(quán)益保護的現(xiàn)狀及對策分析[J].法制與社會，2014.04(上).

[5]楊茜.農(nóng)村留守兒童權(quán)益法律保護[J].法制與社會，2012(08中).

[6]羨毅.我國農(nóng)村留守兒童權(quán)益保護研究[J].法制與社會，2012(05中).

*大連民族大學2016年度大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃創(chuàng)新訓練國家級項目(G20162026031)。

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2095-4379-(2017)20-0034-03

劉欣馨，大連民族大學文法學院法律系，2014級本科在讀。