檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)需要和制度構(gòu)建

肖 凌

（365000 三明市三元區(qū)人民檢察院 福建 三明）

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)需要和制度構(gòu)建

肖 凌

（365000 三明市三元區(qū)人民檢察院 福建 三明）

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，出現(xiàn)了大量的侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案件，如國(guó)有資產(chǎn)流失案件;環(huán)境與自然資源的公害案件;壟斷經(jīng)營(yíng)案件;不合理利用土地案件;破壞土地資源案件等公共性的違法侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案件。但是，根據(jù)民事訴訟法理論，當(dāng)事人僅能獲得其自身受侵害權(quán)利范圍內(nèi)的救濟(jì)，而對(duì)于超出自身權(quán)利范圍的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，公民無(wú)權(quán)提起訴訟，致使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益無(wú)法獲得圓滿的救濟(jì)與維護(hù)。因此，確立檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的原告主體資格，建立檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度已是當(dāng)務(wù)之急。

一、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)需要

（1）國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。在國(guó)有資產(chǎn)流失方面，近幾年國(guó)有資產(chǎn)以年均5%的速度流失，進(jìn)入90年代后，每年流失至少1000億元，日均流失近3億元，國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。對(duì)侵害國(guó)有資產(chǎn)的案件，在以往的司法實(shí)踐中，我們僅僅采取構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任，不構(gòu)成犯罪的移交行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰的單一做法，而對(duì)已經(jīng)流失的國(guó)有資產(chǎn)則無(wú)法通過(guò)民事訴訟程序予以追繳。因此,建立檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟原告制度，可以達(dá)到追究侵害人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益不受侵犯的目的。

（2）環(huán)境污染日益嚴(yán)竣。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)取得翻天覆地的變化，在經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)的過(guò)程中,出現(xiàn)了大量的環(huán)境污染和資源破壞的事件。一些集團(tuán)、部門(mén)、地方為了本集團(tuán)、本部門(mén)、本地方的利益，置環(huán)境保護(hù)于不顧，大肆違法違規(guī)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，對(duì)地方、國(guó)家造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。沙塵暴、酸雨、土壤沙化、水土流失、擅自采伐造成資源的破壞性開(kāi)采、違規(guī)排放污水、廢氣等案件有日益加重的趨勢(shì)。為了維護(hù)人們正常的生存環(huán)境,防止環(huán)境污染和破壞，應(yīng)該賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境案件的起訴權(quán)。

（3）壟斷經(jīng)營(yíng)、違法經(jīng)營(yíng)案件增多。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，大量的壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為暴露出來(lái)，既有行政性壟斷，也有競(jìng)爭(zhēng)性壟斷，壟斷行為和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的出現(xiàn)和存在，嚴(yán)重影響了正常的經(jīng)濟(jì)秩序，擾亂了國(guó)家的宏觀調(diào)控政策，同時(shí)也嚴(yán)重地?fù)p害了廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益。

（4）消費(fèi)者權(quán)益嚴(yán)重受損事件不斷發(fā)生。這主要表現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)者采用欺詐等手段，生產(chǎn)銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品，坑蒙消費(fèi)者，輕者導(dǎo)致消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)損失，重者導(dǎo)致消費(fèi)者的身體健康損害。

（5）歧視行為不斷產(chǎn)生。歧視行為是一種違反憲法、侵害人格的侵權(quán)行為，這類(lèi)行為目前也屢有發(fā)生，如性別歧視、地域歧視、身份歧視等等。

面對(duì)這些問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)從維護(hù)和保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益出發(fā)，依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，提起公益訴訟就十分必要。近年來(lái)，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)探索通過(guò)刑事附帶民事訴訟、直接起訴、支持起訴、督促起訴、督促政府履行職責(zé)、檢察建議等方式開(kāi)展提起公益訴訟工作，辦理了一批公益訴訟案件，取得了較好的社會(huì)效果、法律效果和經(jīng)濟(jì)效果，對(duì)思考和探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度具有借鑒意義。

二、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的可行性

（1）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有憲法上的最高依據(jù)。憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。任何主體對(duì)于公益的損害，都是違法行為的表現(xiàn);對(duì)此違法行為，檢察機(jī)關(guān)擁有監(jiān)督權(quán)，提起訴訟即為該監(jiān)督權(quán)的行使形式之一。這在理論上被解說(shuō)為一般監(jiān)督權(quán)，以與作為特別監(jiān)督權(quán)的訴訟監(jiān)督權(quán)相區(qū)別。

（2）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，享有證據(jù)調(diào)查權(quán)。其他主體在提起公益訴訟的問(wèn)題上，通常會(huì)遇到調(diào)查事實(shí)的取證難的問(wèn)題。但這一點(diǎn)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)并非障礙。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)對(duì)于違法情節(jié)是否存在，享有為憲法所保障的證據(jù)調(diào)查權(quán)，更容易獲得勝訴的結(jié)果，從而更有利于社會(huì)公益的司法保護(hù)。

（3）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，通常不會(huì)滋生其他主體提起公益訴訟時(shí)可能會(huì)產(chǎn)生的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的發(fā)動(dòng)者，乃是以憲法所賦予的法律監(jiān)督權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，監(jiān)督法律的遵守與實(shí)施是其惟一的追求，別無(wú)任何私人的獨(dú)立利益存在于其中，因此不存在濫用公益訴權(quán)的任何動(dòng)因。此外，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，也無(wú)需考慮訴訟激勵(lì)機(jī)制的問(wèn)題。

（4）檢察機(jī)關(guān)擁有訴訟主體地位上的特殊身份。在訴訟過(guò)程中，由于檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它在訴訟中，不可能是簡(jiǎn)單的原告身份，同時(shí)它還具有法律監(jiān)督者的特殊身份。這兩種身份的競(jìng)合，特別適合公益訴訟的領(lǐng)域。一方面，雙方當(dāng)事人地位的平衡關(guān)系更容易確保，另一方面，在公益訴訟中，也需要司法機(jī)關(guān)發(fā)揮積極的能動(dòng)作用。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度構(gòu)建

（1）立法應(yīng)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格。民事訴訟法第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。其中關(guān)于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”有待明確。為貫徹落實(shí)《決定》的有關(guān)規(guī)定，建議在修改人民檢察院組織法時(shí)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體地位予以明確。

（2）起訴前置程序設(shè)置。為體現(xiàn)公益訴訟經(jīng)濟(jì)和有限介入原則，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟應(yīng)區(qū)分幾種情況設(shè)立起訴前置程序。一種以督促履行職責(zé)為前提，應(yīng)當(dāng)首先以檢察建議通知該行政主管機(jī)關(guān)履行行政監(jiān)管職責(zé)。另一種以督促起訴為前提，對(duì)有明確起訴主體但怠于行使訴權(quán)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先履行法律監(jiān)督職責(zé)，督促其起訴。只有在損害公益的行為不屬于行政機(jī)關(guān)主管范圍或者主管行政機(jī)關(guān)不明，而且也沒(méi)有其他適格主體的，檢察機(jī)關(guān)才可以直接提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政行為侵害公共利益的，可以依法先向有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議予以糾正，逾期未糾正或未作答復(fù)的，可提起行政公益訴訟。

（3）準(zhǔn)確把握檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的角色定位。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在公益訴訟中既是訴訟參與者，又是法律監(jiān)督者。建議檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參照刑事公訴的制度設(shè)計(jì)，出臺(tái)司法解釋?zhuān)瑥奶崞鸸嬖V訟的條件、適用范圍、原則和程序，明確公益訴訟的參加人、案件管轄、舉證責(zé)任分配等方面，規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作，通過(guò)合理分工、規(guī)范操作來(lái)協(xié)調(diào)并全面有序完成兩個(gè)角色的任務(wù)，實(shí)行訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能相分離，由不同的部門(mén)或者檢察官來(lái)承擔(dān)，避免角色定位交叉妨礙公益訴訟工作的開(kāi)展。