基層法院民事送達(dá)問題的研究
——以山東某基層法院為例

孫海峰

（650500 云南民族大學(xué)法學(xué)院 云南 昆明）

基層法院民事送達(dá)問題的研究
——以山東某基層法院為例

孫海峰

（650500 云南民族大學(xué)法學(xué)院 云南 昆明）

送達(dá)制度是我國(guó)民事訴訟的一項(xiàng)基本制度，連接了實(shí)體法與程序法。程序正義是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的保證，建立規(guī)范合理的送達(dá)機(jī)制是程序正義的關(guān)鍵。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)正處于發(fā)展期和變革期，“送達(dá)難、難送達(dá)”已成為制約審判工作的因素，傳統(tǒng)送達(dá)方式的弊端也越發(fā)凸顯。革除弊端，在制度、實(shí)務(wù)方面做出變革與完善，促使司法送達(dá)高效合理運(yùn)行已經(jīng)刻不容緩。

送達(dá)；體制；效率；實(shí)務(wù)

一、基層法院民事“送達(dá)難”問題的現(xiàn)狀

（一）我國(guó)現(xiàn)行送達(dá)制度的規(guī)定

“民事送達(dá)”主要是指法院按照法定的方式和程序?qū)⒚袷略V訟文書和法律文書送交當(dāng)事人及其他訴訟參與人的行為。主要方式有直接送達(dá)、留置送達(dá)、電子送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、特殊人群的轉(zhuǎn)交送達(dá)、公告送達(dá)等。在基層實(shí)務(wù)中，主要的送達(dá)方式為直接送達(dá)、留置送達(dá)、郵寄送達(dá)和公告送達(dá)。為深入研究我國(guó)基層法院的送達(dá)工作，筆者選取山東省某基層法院作為考察樣本，實(shí)際參與送達(dá)工作，與送達(dá)人員、法官進(jìn)行了探討。

當(dāng)前我國(guó)基層法院堅(jiān)持傳統(tǒng)的“全責(zé)型”送達(dá)方式，即采取“職權(quán)主義模式”，由法院全權(quán)負(fù)責(zé)相關(guān)司法文書的送達(dá)工作，當(dāng)事人不擔(dān)責(zé)。對(duì)比國(guó)外，不論是大陸法系的德國(guó)，還是海洋法系的美國(guó)，都明確規(guī)定了當(dāng)事人的責(zé)任，不同于我國(guó)的規(guī)定。

（二）實(shí)踐中的“送達(dá)難”問題

基層法院在“全責(zé)型模式”的指導(dǎo)下，一般是法警大隊(duì)的法警負(fù)責(zé)送達(dá)工作，而案件當(dāng)事人不負(fù)責(zé)任。這種傳統(tǒng)的送達(dá)方式，在社會(huì)封閉、流動(dòng)性差時(shí)具有可行性，并且可以促使法院走訪調(diào)研、了解案情，促進(jìn)案件的妥善解決。但在社會(huì)流動(dòng)性加快，產(chǎn)權(quán)變更迅速的背景下，尤其自實(shí)施“立案登記制”以后案件數(shù)量猛增的背景下，法院依然堅(jiān)持全責(zé)送達(dá)，使本就人手緊張的法院更加捉襟見肘，一定程度上也容易引發(fā)糾紛，當(dāng)前這種送達(dá)模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。不論是直接送達(dá)還是其他的送達(dá)方式，以及因?yàn)樗瓦_(dá)不能、送達(dá)錯(cuò)誤等而做出的補(bǔ)救措施，在基層都已經(jīng)消耗了大量的司法資源。

直接送達(dá)的問題。立案要求要有明確的被告信息，原告提供被告的姓名、地址、聯(lián)系方式等信息，這就是法院送達(dá)的主要依據(jù)。理想情況是，原告提供了被告的準(zhǔn)確聯(lián)系方式、住址等信息，法院依此順利送達(dá)?，F(xiàn)實(shí)情況是，原告立案時(shí)所提交信息往往不準(zhǔn)確、不及時(shí)、不全面，或者被告人逃避簽收等，這就給法院送達(dá)帶來(lái)了很大負(fù)擔(dān)。而筆者調(diào)研的法庭，往往也是要經(jīng)過多次反復(fù)或者送達(dá)不能。

郵寄送達(dá)中，亦大量出現(xiàn)郵寄地址有誤、無(wú)法確定送達(dá)本人、文書遺失、文書損毀、拒絕簽收、郵件擱置、冒領(lǐng)郵件等問題。郵寄送達(dá)中因?yàn)猷]政企業(yè)的員工并不了解司法流程和案件審理，其與法院工作人員亦缺乏有效溝通，使得案件不確定性、風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)一步加大。比如法官缺席判決后，郵政系統(tǒng)退回的司法文書才寄回法院，造成法官工作的被動(dòng)。

電子送達(dá)等在我國(guó)眾多基層地區(qū)不具備可行性，筆者調(diào)研的法院中較少采用。

不論在國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，公告送達(dá)都是窮盡之前所有方式均無(wú)法送達(dá)才采取的送達(dá)方式，可以視為一種法律妥協(xié)。公告送達(dá)易于操作，在筆者調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭中其使用量逐年遞增，相應(yīng)的費(fèi)用也是逐年遞增。但是公告送達(dá)不僅延長(zhǎng)了審理期間，降低了審判效率，而且目前大量采取公告送達(dá)也提高了司法成本，造成司法資源浪費(fèi)，同時(shí)這也是送達(dá)工作效率低下、推脫扯皮的一種表現(xiàn)。草率采取公告送達(dá)也是對(duì)當(dāng)事人訴訟權(quán)利的侵害，還要考慮到一定的風(fēng)險(xiǎn)。2003年和2004年，廣西南寧市江南區(qū)檢察院以公告送達(dá)“未窮盡其他送達(dá)方式”為由提出抗訴的就有6件，占該抗訴案件旳16.67%。在美國(guó)等國(guó)的司法實(shí)踐中,缺少訴訟通知甚至被視為是嚴(yán)重侵害當(dāng)事人接受正當(dāng)程序?qū)徟袡?quán)的情形。不可回避的一個(gè)問題就是采取公告送達(dá)后法院開庭并作出判決，此時(shí)被告出現(xiàn)，極易引發(fā)對(duì)立情緒和加劇矛盾。

送達(dá)無(wú)法確定被告送達(dá)地址，被告不明確的，法院雖可以裁定駁回起訴，但鑒于當(dāng)事人情緒激動(dòng)、政策、維穩(wěn)等因素，法院輕易不會(huì)做出裁定駁回起訴。但是在職權(quán)主義的模式下，立案庭已經(jīng)立案，進(jìn)入司法流程，法院也只能是頂住壓力想辦法將案件向前推進(jìn)。

二、“送達(dá)難”的原因分析

（一）送達(dá)制度問題

傳統(tǒng)的法院全責(zé)送達(dá)模式，在我國(guó)主要適應(yīng)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的封閉大環(huán)境下，當(dāng)前已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)我國(guó)人員與物資流動(dòng)空前加速，案件數(shù)量劇增，產(chǎn)權(quán)變動(dòng)頻繁的大環(huán)境。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展迅猛，但是司法體制的變革沒有跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，法院依然大包大攬，奉行絕對(duì)職權(quán)主義，排斥當(dāng)事人的參與。總之，我國(guó)法院沒有積極引導(dǎo)當(dāng)事人加入司法程序中來(lái)，沒有在法院送達(dá)人員與當(dāng)事人之間建立一個(gè)權(quán)責(zé)清晰、合理可行的送達(dá)模式。一旦出現(xiàn)問題，當(dāng)事人與法院就要相互推諉甚至相互指責(zé)，使本就很嚴(yán)重的矛盾更加激化。

在體制的規(guī)定上不夠靈活，對(duì)于送達(dá)主體、送達(dá)地址等的規(guī)定過于呆板，送達(dá)主體單一化是制約我國(guó)司法效率的一大問題。我國(guó)民訴法明確規(guī)定，各級(jí)人民法院是民事訴訟的主體。參考?xì)W美各國(guó)的制度設(shè)計(jì)，從《法國(guó)民事訴訟法典》及之后的《德國(guó)民事訴訟法典》至今，中間其法律緊跟社會(huì)發(fā)展的步伐進(jìn)行改變，固其法律的發(fā)展能夠與社會(huì)的發(fā)展相銜接，不至出現(xiàn)較大斷裂。《德國(guó)民訴法》規(guī)定，德國(guó)送達(dá)制度中也是主要奉行職權(quán)主義，但是送達(dá)人不僅可以是法院工作人員，也可以是律師、郵物員等非法院人員。美國(guó)采取當(dāng)事人主義，由當(dāng)事人完成送達(dá)，法院非因原告請(qǐng)求，或原告以海員或貧窮者訴訟救助身份起訴等特殊請(qǐng)求，不承擔(dān)送達(dá)義務(wù)的當(dāng)事人主義送達(dá)原則。《美國(guó)聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》也規(guī)定民事訴訟中送達(dá)訴訟文書的人包括當(dāng)事人、聯(lián)邦執(zhí)行官和助理執(zhí)行官等。西方法制較發(fā)達(dá)的國(guó)家，均把當(dāng)事人引入全過程，重視當(dāng)事人的作用，由當(dāng)事人與法院共同承擔(dān)送達(dá)責(zé)任，使得法院與當(dāng)事人在訴訟中的責(zé)任大致平衡，不至于出現(xiàn)一方全責(zé)性送達(dá)。明確了當(dāng)事人承擔(dān)部分送達(dá)成本、風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任等，比如部分司法文書的自送、保證信息真實(shí)性責(zé)任、送達(dá)不能的駁回等。以上規(guī)定都是我國(guó)可借鑒之處。

（二）責(zé)任問題

根據(jù)以上所述，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的“責(zé)任在法院”的觀念也是根深蒂固。另外，對(duì)于當(dāng)事人在實(shí)踐中的惡意訴訟問題，法律也缺乏相應(yīng)懲治措施。很多時(shí)候，也只能聽之任之，沒有切實(shí)的強(qiáng)制手段和措施。

未來(lái)，研究制定相關(guān)法律，使當(dāng)事人既要參與進(jìn)司法程序，又要承擔(dān)部分責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。合理的分散責(zé)任與管控風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)當(dāng)事人積極參與進(jìn)來(lái)，改變送達(dá)主體單一化的傳統(tǒng)，建立權(quán)責(zé)清晰、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合理高效的體制，是當(dāng)前在制度上亟待解決的問題。

（三）效率問題

筆者了解到當(dāng)前我國(guó)基層法院法警大多屬于勞務(wù)派遣制，所調(diào)研的基層法院法警大隊(duì)，具備警察資格、屬正式警察編制的不足20%，且內(nèi)部崗位調(diào)動(dòng)頻繁。派遣制法警的工資待遇基本與該省最低標(biāo)準(zhǔn)持平，與同崗位的公務(wù)員編制差距較大，同工不同酬，這些都嚴(yán)重?fù)p害了工作積極性和責(zé)任感，造成派遣制人員效率低下、流動(dòng)性較大。在送達(dá)工作中，也是敷衍塞責(zé)、推拖懶散、錯(cuò)誤頻出。積壓的司法文書多了，就一次全部公告送達(dá)。筆者認(rèn)為，送達(dá)人員的工作不僅是將司法文書交給當(dāng)事人，還要承擔(dān)一部分的疏導(dǎo)工作，需要送達(dá)人員發(fā)揮主觀能動(dòng)性，對(duì)當(dāng)事人合理引導(dǎo)，了解案情，也在一定程度上減輕法官負(fù)擔(dān)。

基層聘用制人員大多無(wú)法律專業(yè)基礎(chǔ)，無(wú)法律從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，本身的能力素質(zhì)偏低，對(duì)基本的法律問題不了解、沒頭緒，與當(dāng)事人、律師的交談也略顯吃力?，F(xiàn)行的法警管理方式混亂，聘用制人員也是分散在各個(gè)庭室、執(zhí)行局，亦缺乏統(tǒng)一的、有針對(duì)性的培訓(xùn)與考核。人員流動(dòng)性較大，沒有熟悉業(yè)務(wù)、經(jīng)驗(yàn)豐富的“老同志”。在工作態(tài)度與工作能力方面，與實(shí)際要求相差較大。

筆者認(rèn)為，體制與實(shí)務(wù)是研究問題的兩大方面。綜合以上，體制未能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，在不合理的體制下又運(yùn)行了不合理的人事，就造成了不合適的人在不合理的制度下做事倍功半的事，最終造成了效率低下、矛盾頻發(fā)。

三、問題的解決

（一）由“法院全責(zé)型”模式向“當(dāng)事人參與型”模式轉(zhuǎn)變

作為大陸法系國(guó)家，我國(guó)奉行大陸法系的傳統(tǒng)。當(dāng)前，并不是要拋棄職權(quán)主義，徹底采取當(dāng)事人主義。在堅(jiān)持法院職權(quán)主義的基礎(chǔ)上，保持我國(guó)優(yōu)秀的司法傳統(tǒng)，立足于具體國(guó)情，規(guī)范引導(dǎo)當(dāng)事人、律師等加入送達(dá)工作，逐步重視當(dāng)事人的作用，讓當(dāng)事人積極參與進(jìn)來(lái)，對(duì)于減輕法院負(fù)擔(dān)、提升司法效率將發(fā)揮重要作用。整個(gè)變革的過程，也是使法院限權(quán)減責(zé)、當(dāng)事人增權(quán)加責(zé)，使得訴訟各方處于一種動(dòng)態(tài)的平衡之中，從而使訴訟活動(dòng)高效合理運(yùn)作。

首先明確當(dāng)事人有義務(wù)承擔(dān)送達(dá)責(zé)任，比如過錯(cuò)責(zé)任的承擔(dān)。若原告提供的信息有錯(cuò)誤、不準(zhǔn)確，經(jīng)要求補(bǔ)充后仍無(wú)法送達(dá)，則導(dǎo)致重復(fù)送達(dá)的費(fèi)用以及送達(dá)不能的后果，由原告承擔(dān)；若被告惡意躲避送達(dá)，導(dǎo)致重復(fù)送達(dá)的費(fèi)用及后果，由被告承擔(dān)。下一步立法中，對(duì)于送達(dá)的不利后果應(yīng)作出明確、細(xì)化規(guī)定。受送達(dá)主體阻礙送達(dá)導(dǎo)致延誤或者無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償損失、罰款、拘留等法律責(zé)任。受送達(dá)人阻礙送達(dá)的，以妨礙公務(wù)視情節(jié)予以處罰。我們也可以借鑒美國(guó)的制度，明確規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)傳喚狀、訴答文書等的送達(dá)，并承擔(dān)送達(dá)不能的后果；在雙方都有律師的情況下，律師亦可以參與進(jìn)送達(dá)中來(lái)。簡(jiǎn)易文書完全可以交由當(dāng)事人自送。

（二）加強(qiáng)對(duì)送達(dá)人員的管理

首先，明確總的管理方向應(yīng)當(dāng)是，進(jìn)一步強(qiáng)化編隊(duì)集中管理，即按照法警總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)的模式來(lái)管理，實(shí)現(xiàn)編隊(duì)管理、雙重領(lǐng)導(dǎo)。即使是法警分散在各個(gè)庭室、執(zhí)行局等，也要由各級(jí)隊(duì)部統(tǒng)一組織進(jìn)行針對(duì)性學(xué)習(xí)、培訓(xùn)與考核，最大限度地發(fā)揮法警職能?？己斯芾碇校P者強(qiáng)調(diào)對(duì)法律基礎(chǔ)知識(shí)、工作態(tài)度方面的考核。

其次，提高法警社招門檻，規(guī)定最低服務(wù)期限，提高法警福利待遇。

在今后的招聘中，各級(jí)法院應(yīng)在學(xué)歷、從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、體能等方面提升門檻，簽署用人合同時(shí)規(guī)定最低服務(wù)年限。逐步提升法警待遇水平，改變之前法警待遇長(zhǎng)期在省最低工資標(biāo)準(zhǔn)線附近徘徊的現(xiàn)象，改善其物質(zhì)生活水平。落實(shí)“從優(yōu)待警”“以人為本”的理念，提高積極性。

再次，規(guī)范送達(dá)行為。送達(dá)法警按照訴訟法、司法警察暫行條例以及相關(guān)規(guī)定去執(zhí)行業(yè)務(wù)，明確送達(dá)的規(guī)范，依法送達(dá)；送達(dá)人對(duì)與自己有利害關(guān)系的受送達(dá)主體送達(dá)，應(yīng)作出回避申請(qǐng)與決定；及時(shí)向法庭反饋案件當(dāng)事人情況，使主審法官在第一時(shí)間掌握案情；明確法警責(zé)任，送達(dá)法警如徇私、殉情，不履職或者不盡職，導(dǎo)致送達(dá)延誤或送達(dá)不能的后果，應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)、行政乃至刑事責(zé)任，徹底改變實(shí)務(wù)中的懶散推脫、人浮于事的作風(fēng)。

（三）對(duì)相關(guān)行為的管理

對(duì)于實(shí)務(wù)中大量出現(xiàn)的欺騙、隱瞞法院工作人員，蔑視法庭權(quán)威，惡意回避案件審判的做法，應(yīng)計(jì)入相關(guān)檔案材料，由法院做出處罰，并作為主審法官對(duì)當(dāng)事人誠(chéng)信、主觀惡性等問題的酌定參考依據(jù)。筆者堅(jiān)持認(rèn)為，送達(dá)過程中的基本事實(shí)，完全有必要反饋給法官，作為對(duì)當(dāng)事人道德、誠(chéng)信、主觀惡性等問題的參考依據(jù)，納入全案件、全過程管理。對(duì)當(dāng)事人欺騙、隱瞞、阻撓法院工作人員的做法，法院有權(quán)采取妨害民事訴訟的強(qiáng)制措施，改變現(xiàn)在聽之任之的消極態(tài)度，以體現(xiàn)對(duì)惡意訴訟行為的懲戒，提高司法的權(quán)威，弘揚(yáng)正能量。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)目前正處在法制建設(shè)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，構(gòu)建法治社會(huì)依然任重而道遠(yuǎn)，所以更要正視程序方面存在的問題，要看到程序正義在法治社會(huì)中發(fā)揮的重要作用，同時(shí)我國(guó)的民事送達(dá)制度必須立足于我國(guó)具體實(shí)踐，不可一味照搬西方。希望我國(guó)司法系統(tǒng)能夠盡早解決送達(dá)難問題，以實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的和諧統(tǒng)一，提升司法效率，向著法制化、規(guī)范化邁進(jìn)。

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孫海峰（1990～）男，漢族，山東曲阜人，現(xiàn)為云南民族大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：刑法。