對(duì)責(zé)令交地案件中農(nóng)村集體土地上房屋安置補(bǔ)償?shù)奶接?/h1>

2017-01-26 18:49:19平湖市國(guó)土資源局

浙江國(guó)土資源訂閱 2017年4期 收藏

關(guān)鍵詞：國(guó)有土地平湖市責(zé)令

□平湖市國(guó)土資源局 張 潔

對(duì)責(zé)令交地案件中農(nóng)村集體土地上房屋安置補(bǔ)償?shù)奶接?/p>

□平湖市國(guó)土資源局 張 潔

為推進(jìn)征遷，依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第四十五條規(guī)定的“責(zé)令交出土地”決定，是當(dāng)前征地拆遷中政府采取的最常用的行政手段。近兩年來(lái)，被征地農(nóng)戶不服責(zé)令交地決定而提起的復(fù)議、訴訟案件，呈不斷增多的趨勢(shì)，其中爭(zhēng)議焦點(diǎn)就是對(duì)農(nóng)村集體土地上房屋的安置補(bǔ)償。結(jié)合平湖市的實(shí)際案例，本文針對(duì)責(zé)令交地案件中農(nóng)村集體土地上房屋安置補(bǔ)償在實(shí)踐中的疑難困惑進(jìn)行分析和探討。

一、相關(guān)法律法規(guī)

《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》）第十四條第一款規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第四十五條的規(guī)定，申請(qǐng)人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）征收土地方案已經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)；（二）市、縣人民政府和土地管理部門已經(jīng)依照土地管理法和土地管理法實(shí)施條例規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯匦袨?；（三）被征收土地所有?quán)人、使用人已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償或者無(wú)正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償，且拒不交出土地，已經(jīng)影響到征收工作的正常進(jìn)行；（四）符合《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第八十六條規(guī)定的條件。”對(duì)于責(zé)令交出土地的規(guī)定細(xì)則，最高院強(qiáng)調(diào)的是純土地執(zhí)行問(wèn)題，并沒(méi)有列明對(duì)地上附著物（房屋）補(bǔ)償?shù)木唧w操作要求。

為推進(jìn)非訴行政案件執(zhí)行，2013年出臺(tái)的《省行政復(fù)議與行政審判聯(lián)席會(huì)議第八次會(huì)議紀(jì)要》規(guī)定，國(guó)土資源部門申請(qǐng)人民法院執(zhí)行責(zé)令交地的決定應(yīng)當(dāng)符合下列條件：“……（三）權(quán)利人就房屋等地上附著物與征收人達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議，并已依法得到安置補(bǔ)償，或者國(guó)土資源部門已對(duì)未達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議的權(quán)利人作出安置補(bǔ)償決定，且決定確定的安置補(bǔ)償內(nèi)容已履行或提存?！?/p>

二、實(shí)際執(zhí)行情況

事實(shí)上，國(guó)土資源部門對(duì)未達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議的權(quán)利人作出安置補(bǔ)償決定在現(xiàn)有法規(guī)政策中并無(wú)依據(jù)。且在當(dāng)前，政府深入推進(jìn)依法行政，百姓維權(quán)意識(shí)高漲，若在“法無(wú)授權(quán)不可為”這根紅線下，國(guó)土資源部門作出沒(méi)有明確法律法規(guī)依據(jù)的行政決定文書，易引發(fā)相關(guān)行政復(fù)議和訴訟案件。

同時(shí)，因在《土地管理法》第四十七條中把房屋作為被征用土地上的附著物給予補(bǔ)償，故地方法院在實(shí)際操作中，要求參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》來(lái)擬制《集體土地征用安置補(bǔ)償決定》。但從實(shí)際操作來(lái)看，兩者雖同為征收行為，但卻具有顯著區(qū)別，參照擬制的安置補(bǔ)償決定適用存在諸多問(wèn)題。

三、相關(guān)問(wèn)題剖析

集體土地征收是針對(duì)土地所有權(quán)的征收，是將土地由集體性質(zhì)轉(zhuǎn)化為國(guó)有過(guò)程中產(chǎn)生的拆遷，而城市房屋拆遷是針對(duì)土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)征用的產(chǎn)生的拆遷，因此集體土地上房屋征收與國(guó)有土地上房屋征收有著本質(zhì)上區(qū)別，對(duì)于參照國(guó)有土地征收來(lái)擬定相關(guān)規(guī)章制度適用于集體土地征收仍有待商榷。

1.集體土地房屋征收與國(guó)有土地房屋征收適用法律區(qū)別

集體土地征收的拆遷適用的是《中華人民共和國(guó)土地管理法》為綱的相配套的法律、法規(guī)和規(guī)章等，而城市房屋拆遷所依據(jù)的是《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》為綱的法規(guī)、地方性法規(guī)等。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確規(guī)定，“為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償；……確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定；市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作?！币虼耍w土地上的房屋征收不適用該條例的規(guī)定，且該條例也沒(méi)有賦予國(guó)土資源部門作出房屋征收補(bǔ)償決定的職能。

案例：因平湖市獨(dú)山港區(qū)中山路建設(shè)需要，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，市人民政府發(fā)布《平湖市人民政府征用土地方案公告》，對(duì)獨(dú)山港區(qū)虎嘯橋等村的集體土地實(shí)施征用。當(dāng)事人李某某戶房屋位于征遷范圍內(nèi)，但該戶一直堅(jiān)持過(guò)高征遷補(bǔ)償要求，不接受公正合理的安置補(bǔ)償方案，且拒不交出土地，嚴(yán)重影響了市政府征地方案的實(shí)施。經(jīng)多次協(xié)商未果，平湖市國(guó)土資源局向該戶送達(dá)了《平湖市國(guó)土資源局集體土地征用安置補(bǔ)償決定》。李某某不服，先后向嘉興市國(guó)土資源局提起行政復(fù)議申請(qǐng)，向平湖市人民法院、嘉興市中級(jí)人民法院提起行政訴訟請(qǐng)求。當(dāng)事人認(rèn)為平湖國(guó)土資源局不具備作出補(bǔ)償決定的法定職權(quán)，且作出的行政決定沒(méi)有法律依據(jù)。兩級(jí)人民法院均認(rèn)為，是否有權(quán)作出集體土地上的房屋征收與安置補(bǔ)償決定是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

2.集體土地上房屋征收與國(guó)有土地上房屋征收程序區(qū)別

集體土地上房屋征收，按照批準(zhǔn)征收、征地公告、征地補(bǔ)償安置方案公告、簽訂補(bǔ)償協(xié)議等主要程序，國(guó)有土地上房屋征收則按照征收補(bǔ)償方案征求意見(jiàn)、征收決定、評(píng)估、補(bǔ)償決定等主要程序。若集體土地上房屋征收完全參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中的補(bǔ)償程序，一則介于兩者的土地性質(zhì)不同參照沒(méi)有切實(shí)的法律依據(jù)，二則其中的執(zhí)行程序會(huì)對(duì)集體土地征地方案的實(shí)施產(chǎn)生諸多不利影響。對(duì)漫天要價(jià)的“釘子戶”的征遷，從選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)估價(jià)評(píng)估到作出《安置補(bǔ)償決定》，都需要一定的時(shí)間，同時(shí)在作出安置補(bǔ)償決定的過(guò)程中為求保障當(dāng)事人的法律救濟(jì)途徑，期間都會(huì)為當(dāng)事人預(yù)留提出異議的時(shí)間。根據(jù)新的《行政訴訟法》，起訴期限由原先的三個(gè)月延長(zhǎng)到了六個(gè)月，如再作出責(zé)令交地決定，又要給予六個(gè)月的期限，這樣，累計(jì)需要一年多的時(shí)間。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十三條的規(guī)定，“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！?如當(dāng)事人期間申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟，一般法院要求待判決后再申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。這樣的話，實(shí)際期限又將推延許多，這對(duì)地方政府征地方案的實(shí)施及相對(duì)應(yīng)的工程建設(shè)將造成時(shí)間上的嚴(yán)重滯后。另《房地產(chǎn)抵押估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》第二十六條規(guī)定：“估價(jià)報(bào)告應(yīng)用有效期從估價(jià)報(bào)告出具之日起計(jì)，不得超過(guò)一年。”如正常走完上述程序到申請(qǐng)法院執(zhí)行時(shí)間必定超過(guò)一年，屆時(shí)估價(jià)報(bào)告的有效性令人質(zhì)疑。如再重新進(jìn)行評(píng)估，那執(zhí)行程序?qū)⒂窒萑敕磸?fù)。

案例：仍以李某某戶為例，該戶房屋所占的土地已于2012年1月經(jīng)浙江省人民政府依法批準(zhǔn)征為國(guó)有（浙土字A〔2011〕0519），平湖市人民政府于2012年2月對(duì)征地補(bǔ)償安置方案進(jìn)行了公告（平政發(fā)〔2012〕13-9號(hào)），2012年3月批準(zhǔn)建設(shè)用地征地補(bǔ)償安置方案（平政發(fā)〔2012〕31號(hào)）。李某某戶在規(guī)定的簽約期限內(nèi)，拒絕簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議，始終堅(jiān)持遠(yuǎn)高于征地補(bǔ)償安置方案中規(guī)定的統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償要求，并繼續(xù)占據(jù)已征為國(guó)有的原宅基地至今據(jù)不搬遷。經(jīng)多次協(xié)商勸導(dǎo)未果，為依法維護(hù)土地征收制度的嚴(yán)肅性和國(guó)有土地權(quán)益，平湖市國(guó)土資源局啟動(dòng)責(zé)令交出土地程序。同時(shí)，按照申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行需提交的證據(jù)材料要求，參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，對(duì)未達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議的權(quán)利人作出安置補(bǔ)償決定，于2014年11月3日向李某某戶送達(dá)《關(guān)于選擇房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)的通知》，12月5日送達(dá)《房地產(chǎn)評(píng)估報(bào)告書》，2015年1月27日送達(dá)《平湖市國(guó)土資源局集體土地征用安置補(bǔ)償決定》（平土征補(bǔ)字〔2015〕1號(hào)）。李某某2015年3月25日向嘉興市國(guó)土資源局提起行政復(fù)議申請(qǐng)，2015年4月21日向平湖市人民法院提起行政訴訟，2015年10月14日不服一審判決，向嘉興市中級(jí)人民法院上訴。（行政復(fù)議和兩次訴訟均維持平湖市國(guó)土資源局作出的行政決定。）2015年9月15日，平湖市國(guó)土資源局向該戶送達(dá)《責(zé)令限期交出土地通知書》、9月22日送達(dá)《責(zé)令限期交出土地決定書》。李某某又于2015年 11 月 12 日向嘉興市國(guó)土資源局申請(qǐng)行政復(fù)議，2016年 1 月 20 日向嘉興市中級(jí)人民法院提起訴訟。雖二審維持原判，但當(dāng)事人再次向省高院上訴。涉及征收的土地自2012年1月批準(zhǔn)以來(lái)已過(guò)去了4年多，因當(dāng)事人對(duì)征收安置補(bǔ)償?shù)牟粷M、對(duì)國(guó)土資源部門是否有權(quán)作出《安置補(bǔ)償決定》等，不斷申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟，平湖市國(guó)土資源局無(wú)法及時(shí)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行責(zé)令交出土地的決定，致使相關(guān)工程建設(shè)遲遲未能竣工。

3.集體土地上房屋征收與國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償區(qū)別

除了適用法律及程序等問(wèn)題，歸根到底補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同是征遷矛盾加劇、引發(fā)行政糾紛的主要因素。由于城市房屋拆遷多依據(jù)市場(chǎng)評(píng)估，而集體土地征遷則多適用成本計(jì)算，所以兩者補(bǔ)償金額存在很大的差異。因此，在征收合法且已是既定事實(shí)的前提下，補(bǔ)償問(wèn)題在一定程度上是矛盾的根源?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的出臺(tái)有效地解決了城市房屋搬遷補(bǔ)償問(wèn)題，但對(duì)于矛盾更加突出的集體土地征收實(shí)際上沒(méi)有規(guī)范和約束力。

四、解決爭(zhēng)議問(wèn)題的建議

1.制定有關(guān)法律法規(guī)

政府應(yīng)加快建立集體土地上的房屋征收與補(bǔ)償?shù)闹贫龋晟葡嚓P(guān)法律和地方性法規(guī)，來(lái)解決當(dāng)前集體土地房屋征收的難點(diǎn)問(wèn)題，保障集體土地上房屋征收補(bǔ)償依法、有序進(jìn)行，用法治方法推進(jìn)集體土地上的征遷工作。

2.改變法院審查側(cè)重

在相關(guān)法律制度未完備的情況下，人民法院對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行責(zé)令交出土地的申請(qǐng)不應(yīng)一味要求參照并不適合的國(guó)有土地房屋征遷規(guī)定，而應(yīng)秉持依法拆遷、公平補(bǔ)償、正當(dāng)程序、高效便民的原則，將被補(bǔ)償人的合法權(quán)益是否得到尊重和落實(shí)，補(bǔ)償安置程序執(zhí)行是否規(guī)范到位作為重點(diǎn)審查的內(nèi)容，以此落實(shí)責(zé)令交地，推進(jìn)集體土地上的征收工作開(kāi)展。

3.構(gòu)建多元調(diào)查方式

對(duì)于責(zé)令交地等行政復(fù)議案件多數(shù)案情復(fù)雜，專業(yè)性較強(qiáng)，也是申請(qǐng)人委托代理律師比例較高的復(fù)議案件類型，僅靠書面審查有時(shí)難以查清案情，作出準(zhǔn)確、適當(dāng)?shù)牟脹Q，可以借鑒法院的司法程序，舉行公開(kāi)審理和聽(tīng)證，通過(guò)雙方質(zhì)辯的方式辦案，從“書面審查為主”中擺脫出來(lái)，突出復(fù)議審查的公開(kāi)性和辯論性。不僅需要建立聽(tīng)證的調(diào)查方式，并且應(yīng)對(duì)聽(tīng)證程序、聽(tīng)證記錄等法律效力作出相應(yīng)規(guī)定。

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