征地訴訟中的三大法律爭議

□ 謝 偉 謝 釗

法制建設(shè)

征地訴訟中的三大法律爭議

□ 謝 偉 謝 釗

2015年5月1日修改的《行政訴訟法》施行后，原來在國土資源和政府法制系統(tǒng)體內(nèi)循環(huán)的征地爭議正式進(jìn)入司法審查領(lǐng)域，于是征地訴訟受案及審查范圍、管轄、訴期三大法律爭議逐漸浮上水面，本文對此作一探討。

一、受案、審查范圍與應(yīng)訴機(jī)制之爭——從征地審批的三大特性觀察

社會(huì)上通稱的征地審批，根據(jù)《土地管理法》及其實(shí)施條例、《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》等規(guī)定，在土地管理實(shí)踐中稱為“建設(shè)用地批文”（或“批復(fù)”，下同）。該審批具有綜合審批、層級審批、批次審批的特性，對行政訴訟的受案與審查范圍、應(yīng)訴機(jī)制等產(chǎn)生了重大影響。

特性一：綜合審批及對征地訴訟的受案、審查范圍的影響

我國的征地審批一直立足于保障城市建設(shè)的用地需求。因此，雖然現(xiàn)行土地法律制度設(shè)置了土地利用總體規(guī)劃審批、建設(shè)用地預(yù)審、農(nóng)轉(zhuǎn)用、補(bǔ)充耕地、供地等多項(xiàng)行政審批，但在用地實(shí)踐中進(jìn)行綜合審批（即將農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收、補(bǔ)充耕地〈屬否獨(dú)立審批尚有爭議〉、供地等視情合并審批）。近年來，國土資源部及浙江省又創(chuàng)設(shè)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村土地整治、低丘緩坡、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等新型建設(shè)用地綜合審批種類。征地審批的這一特性給行政訴訟受案及審查范圍帶來了諸多困擾，筆者試作一解析。

建設(shè)用地批文是否《行政訴訟法》第十二條規(guī)定的“征收決定”？筆者認(rèn)為，在當(dāng)前法律及政策并未規(guī)定“土地征收決定”的情況下，建設(shè)用地批文中的征收內(nèi)容應(yīng)視為征收決定，屬于行政訴訟受案范圍。

建設(shè)用地批文是否整個(gè)屬于行政訴訟受案范圍？筆者認(rèn)為，建設(shè)用地批文中征收內(nèi)容之外的農(nóng)轉(zhuǎn)用、補(bǔ)充耕地、指標(biāo)核撥等審批事項(xiàng)，其內(nèi)部性、綜合性較強(qiáng)，很大程度上屬于事實(shí)行為，且并未改變土地權(quán)屬，不影響公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，不當(dāng)納入行政訴訟受案和審查范圍（供地早已納入行政訴訟范圍，只是對利害關(guān)系人審查很嚴(yán)）。而且，該類事項(xiàng)是否可訴牽一發(fā)而動(dòng)全身——從國土資源內(nèi)部管理看，直接影響到土地利用總體規(guī)劃審批、土地開發(fā)整理立項(xiàng)與復(fù)核驗(yàn)收等的可訴性；從外部看，會(huì)波及建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、環(huán)境影響評價(jià)等相近審批的可訴性。

行政訴訟對征收外的建設(shè)用地審批事項(xiàng)當(dāng)否審查，該如何審查？如上所述，既然征收決定屬于行政訴訟受案范圍，因此只要理清征收土地的必要條件及報(bào)批材料，即可確定征地訴訟的舉證和審查范圍。筆者認(rèn)為，征收土地的條件是所征地塊權(quán)屬、地類、面積清楚、補(bǔ)償安置、社會(huì)保障、征地準(zhǔn)備及報(bào)批程序合法等，與之相關(guān)的報(bào)批材料包括建設(shè)用地呈報(bào)說明書及一書幾方案、建設(shè)用地匯總表、規(guī)劃局部圖、勘測定界圖、征地告知、確認(rèn)、聽證材料（或村民代表會(huì)議、征地協(xié)議等）、社會(huì)保障落實(shí)情況表等。除此之外的材料，不屬于征地必備材料和訴訟審查（舉證）范圍，僅在法院為厘清案件爭議事實(shí)時(shí)可依職權(quán)調(diào)取。

特性二：批次審批及對審查對象的影響

為解決單個(gè)項(xiàng)目報(bào)批導(dǎo)致的報(bào)批次數(shù)多、材料雷同、效率低下等問題，《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定對因城市建設(shè)使用土地進(jìn)行分批次審批，即將同一行政區(qū)域（一般是縣、市域內(nèi)）多個(gè)地塊納為一個(gè)批次報(bào)批，審批機(jī)關(guān)針對該批次用地作出一個(gè)建設(shè)用地批文。該種審批方式的特點(diǎn)是有合有分——合在農(nóng)轉(zhuǎn)用、補(bǔ)充耕地、建設(shè)用地審查報(bào)告等材料上，分在勘測定界、規(guī)劃審查、征地程序（告知、確認(rèn)、聽證或者村民代表會(huì)議、征地協(xié)議等）等事項(xiàng)上。因此，同一批文所涉地塊間很可能并無牽連（尤其是不同村、鎮(zhèn)的地塊），那當(dāng)批文進(jìn)入復(fù)議、訴訟程序后，該僅對當(dāng)事人所涉地塊（含承包地、宅基地、流轉(zhuǎn)或租賃土地等）還是要對該批次所有地塊進(jìn)行審查？

筆者認(rèn)為：批次審批的地塊間并無必然關(guān)聯(lián)，行政訴訟應(yīng)以當(dāng)事人所涉地塊（一個(gè)或多個(gè)，涉及一個(gè)或多個(gè)村）為審查對象（也即舉證范圍），并結(jié)合建設(shè)用地審批的整體性和當(dāng)事人的合理訴求進(jìn)行裁判。此后，其他人再對同一地塊起訴的按重復(fù)訴訟駁回（前一裁判以利害關(guān)系駁回起訴的除外）；針對該批文其他地塊起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)受理，但應(yīng)與既有復(fù)議或司法機(jī)關(guān)的同案裁判相統(tǒng)一。

特性三：層級審批及對應(yīng)訴機(jī)制的影響

土地管理法及其實(shí)施條例設(shè)置了縣、市、省、國四級政府及國土資源部門對建設(shè)用地的層級審批（查）權(quán)，也就是說，建設(shè)用地批文實(shí)質(zhì)上是由上述行政機(jī)關(guān)共同作出的。實(shí)踐中，國土資源部及省國土資源部門進(jìn)一步明確了各級政府、國土資源部門的審查職責(zé)及要求（包含材料等），可簡單歸納為“權(quán)力不變，責(zé)任下放”。這種層級審批對征地應(yīng)訴機(jī)制帶來兩個(gè)影響——各級審批（查）機(jī)關(guān)該否為共同被告、若因下級審查機(jī)關(guān)失誤導(dǎo)致批文錯(cuò)誤，敗訴責(zé)任該由誰承擔(dān)？

筆者認(rèn)為：層級審批除法律規(guī)定外，也源于現(xiàn)行建設(shè)用地審批制度因?qū)徟鷻?quán)過高造成的審批成本過高，審批效率低下等問題，以至審批機(jī)關(guān)無法或不愿一力承擔(dān)審批責(zé)任，故通過行政手段將審批責(zé)任及具體事務(wù)部分轉(zhuǎn)移給下級行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，這種做法一定程度違反了“權(quán)責(zé)一致”的法律原則。在司法審查中，考慮到行政訴訟效率、成本等因素，直接將審批機(jī)關(guān)列為被告較為便捷，必要時(shí)可追加直接相關(guān)行政機(jī)關(guān)為第三人；在實(shí)體審查時(shí)，只須依法審查建設(shè)用地審批并進(jìn)行裁判，無須考量審批責(zé)任的內(nèi)部移轉(zhuǎn)、切分與承擔(dān)（即不論其錯(cuò)誤因何機(jī)關(guān)審查不嚴(yán)所致），若因該責(zé)任移轉(zhuǎn)導(dǎo)致審批錯(cuò)誤，其敗訴主體仍然是審批機(jī)關(guān)。

層級審批的典型爭議——報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地增設(shè)省級政府審核同意實(shí)施方案時(shí)的可訴性問題。

該問題起源于國土資源部為提高報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地的審批效率，2006年起多次發(fā)文將建設(shè)用地具體審查責(zé)任下放至省級政府——增設(shè)各省在接獲部批復(fù)后審核同意農(nóng)轉(zhuǎn)用和征收實(shí)施方案環(huán)節(jié)（審查建設(shè)用地報(bào)批的具體材料）。最終，國土資源部的審查內(nèi)容簡化為建設(shè)用地規(guī)模、規(guī)劃用途及補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等，報(bào)批材料也僅保存省審查報(bào)告及請示、農(nóng)轉(zhuǎn)用與征收匯總表、規(guī)劃修改文本。這種增設(shè)審批環(huán)節(jié)的做法衍生了兩大問題：一是當(dāng)國務(wù)院不再審批具體地塊時(shí)，該批復(fù)是否具有建設(shè)用地審批效力？二是各省依國土資源部文件承擔(dān)的審核權(quán)系法定授權(quán)，還是委托性質(zhì)？該行為涉及具體地塊的征收與農(nóng)轉(zhuǎn)用，是否屬于行政訴訟范圍？

筆者認(rèn)為：對第一個(gè)問題，由于國務(wù)院行為的不可復(fù)、不可訴性，該問題雖有爭議但無法在司法審查中得出明確結(jié)論。其次，報(bào)國務(wù)院審批的建設(shè)用地，其農(nóng)轉(zhuǎn)用和征收審批權(quán)均在國務(wù)院，省政府依照國土資源部規(guī)定在批復(fù)后審核同意農(nóng)轉(zhuǎn)用和征收實(shí)施方案屬于協(xié)助審查行為（效力應(yīng)歸屬于國土部批復(fù)），并非征收實(shí)施行為，并不具有獨(dú)立的效力，自然也不具備可復(fù)、可訴性。

二、管轄權(quán)之爭

征地訴訟極易產(chǎn)生管轄權(quán)之爭，其原因極為復(fù)雜，為便于理解，筆者虛擬一個(gè)案例切入主題。

金華市張某、李某的土地被省政府以浙土字A〔2010〕XX號批文征收了，兩人若不服尋求救濟(jì)，在管轄方面可能遇到下述問題：

A.兩人應(yīng)先向省政府就該批文申請行政復(fù)議，還是可以直接起訴？若張某申請復(fù)議，李某直接起訴，該如何處理？（復(fù)議前置）

B.兩人若起訴，應(yīng)向被征收土地所在的金華市人民法院起訴還是向征收審批機(jī)關(guān)省政府所在地杭州市人民法院起訴？（參照適用不動(dòng)產(chǎn)管轄）

C.張某、李某向省政府申請行政復(fù)議后，被省政府維持該批文。此后，張某向國務(wù)院申請裁決，李某向人民法院起訴，此時(shí)哪個(gè)機(jī)關(guān)具有管轄權(quán)？（先申請?jiān)瓌t）

D.兩人的行政復(fù)議申請被省政府以超期駁回。此后，張某能否就駁回的復(fù)議決定向人民法院起訴，而李某可否就浙土字A〔2010〕XX號批文向人民法院起訴？（重復(fù)訴訟之規(guī)制）

（一）復(fù)議前置——解決復(fù)議機(jī)關(guān)與人民法院之間的管轄權(quán)爭議

法源：根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。該規(guī)定是啟動(dòng)行政復(fù)議的條件——當(dāng)事人須認(rèn)為行政行為侵犯其土地權(quán)利；行政復(fù)議、訴訟中也對“侵犯”形成了相對客觀的把握標(biāo)準(zhǔn)——即不簡單以當(dāng)事人在訴狀或庭審中的單方陳述來判定，而應(yīng)結(jié)合行政行為與當(dāng)事人的利害關(guān)系。此外，征收土地決定是對現(xiàn)有土地權(quán)屬和利用狀況的改變，自然影響當(dāng)事人的合法權(quán)益，完全符合該條復(fù)議前置的要件。

優(yōu)勢：復(fù)議前置充分發(fā)揮了行政復(fù)議的功能，實(shí)現(xiàn)了復(fù)議機(jī)關(guān)與人民法院的無縫對接，防范了裁判沖突。浙江省2000年左右開始受理征地復(fù)議案件，復(fù)議機(jī)關(guān)在十余年的審理實(shí)踐中積累了大量化解征地矛盾的經(jīng)驗(yàn)和成熟的審查標(biāo)準(zhǔn)。因此，實(shí)行復(fù)議前置，可以在行政復(fù)議中化解大多數(shù)征地糾紛（起碼半數(shù)以上）：一則發(fā)揮行政復(fù)議主動(dòng)性強(qiáng)（全面審查、專業(yè)性強(qiáng)、調(diào)查力量強(qiáng)）、程序簡便（不受庭審及證據(jù)規(guī)則束縛）、及時(shí)便民（化解爭議手段多）等特點(diǎn)，查清是否超過復(fù)議期限、案涉批文是否包含原告土地（上述內(nèi)容因建設(shè)用地審批的報(bào)批材料，而且集體土地分包、使用、收回、流轉(zhuǎn)等多由村委會(huì)掌握，相關(guān)文書及圖件資料不齊全，若簡單通過行政訴訟的證據(jù)規(guī)則審查不切實(shí)際）等問題，形成相對合理、統(tǒng)一的征地受案條件；二則通過行政復(fù)議的調(diào)查、調(diào)解、聽證、全案審查等方式，從根源上解決案涉爭議，做到事結(jié)事了；三則解決因部分當(dāng)事人申請行政復(fù)議，部分當(dāng)事人直接就征地批文起訴引發(fā)的裁判沖突。

（二）參照適用不動(dòng)產(chǎn)所在地管轄原則——解決人民法院之間的管轄爭議

對建設(shè)用地批文經(jīng)行政復(fù)議，進(jìn)入行政訴訟程序的，到底該由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院還是被征收土地所在地人民法院管轄問題，亦多有爭議。筆者認(rèn)為，對復(fù)議維持、撤銷、變更、確認(rèn)違法的，因已就建設(shè)用地批文（復(fù)）實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行了審查，涉及對不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的處置，參照適用不動(dòng)產(chǎn)管轄原則，由被征收土地所在地中級人民法院管轄為宜；對復(fù)議決定駁回申請或不予受理的，因?qū)俜袷馨阜秶?、有無利害關(guān)系、超否復(fù)議期限等受案條件的審查，多屬行政復(fù)議程序性審查內(nèi)容，可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。但從最終趨勢看，統(tǒng)一由被征收土地所在地中級人民法院管轄為宜。

（三）先申請?jiān)瓌t——解決國務(wù)院最終裁決與行政訴訟效力的方式

行政復(fù)議機(jī)關(guān)就建設(shè)用地批文作出維持決定后，依照《行政復(fù)議法》第十四條規(guī)定，當(dāng)事人可以選擇國務(wù)院最終裁決或者行政訴訟。由于建設(shè)用地批文涉及當(dāng)事人眾多，因此行政復(fù)議后很可能出現(xiàn)有些當(dāng)事人向人民法院起訴，有些當(dāng)事人向國務(wù)院申請最終裁決，如此造成的矛盾該如何化解？筆者認(rèn)為，由于兩種救濟(jì)途徑的互斥性，當(dāng)事人先向哪個(gè)機(jī)關(guān)提出救濟(jì)申請（以郵寄為準(zhǔn)，建設(shè)用地審批機(jī)關(guān)應(yīng)協(xié)助提供具體情況），哪個(gè)機(jī)關(guān)就具有管轄權(quán)（若同時(shí)寄出的，以先收到的機(jī)關(guān)為管轄機(jī)關(guān)），其他機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)終結(jié)審理（此程序中的當(dāng)事人可參加有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)的審理程序中）。

（四）重復(fù)訴訟之規(guī)制——復(fù)議被駁回后能否直接就建設(shè)用地批文起訴？

當(dāng)一個(gè)針對建設(shè)用地批文的行政復(fù)議申請因無利害關(guān)系、超期等原因被駁回或不予受理后（以下統(tǒng)稱“駁回決定”），申請人可否選擇復(fù)議決定或建設(shè)用地批文起訴，或者同時(shí)起訴？筆者認(rèn)為，當(dāng)事人只能選擇該駁回決定提起行政訴訟。

首先，根據(jù)《行政復(fù)議法》第十六條，復(fù)議或訴訟為選擇關(guān)系。當(dāng)事人申請行政復(fù)議后，其后只能就復(fù)議決定提起行政訴訟；若允許其可就建設(shè)用地批文直接起訴，意味著當(dāng)事人同時(shí)步入復(fù)議和訴訟兩個(gè)程序，本質(zhì)上已違背該條的選擇性規(guī)定。

其次，若允許當(dāng)事人同時(shí)就駁回決定及建設(shè)用地批文起訴，意味著復(fù)議程序的辛勞及決定效力完全被漠視；而且極易造成不服駁回決定的案件在杭州中院審理，不服原批文的案件參照不動(dòng)產(chǎn)管轄原則在其他地市中院審理引發(fā)的裁判結(jié)果不一致。

筆者認(rèn)為：對各類管轄爭議，可按下述程序處理：當(dāng)事人對建設(shè)用地批文不服，須依復(fù)議前置規(guī)定先行申請行政復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)作出駁回決定的，當(dāng)事人只能就駁回決定起訴，若法院最終裁判支持該駁回決定，則救濟(jì)終結(jié)；若法院最終裁判撤銷該駁回決定的，由復(fù)議機(jī)關(guān)重新復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)維持建設(shè)用地批文的，當(dāng)事人可選擇向國務(wù)院申請最終裁決，或提起行政訴訟（向不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院），依先申請?jiān)瓌t（輔以先收到原則）確定由國務(wù)院或人民法院管轄。

當(dāng)事人未按上述程序?qū)で缶葷?jì)的，人民法院可在釋明后不予立案或駁回起訴。

三、訴期之爭

（一）“知道”之辯

行政訴訟的訴期以利害關(guān)系人“知道”或應(yīng)當(dāng)知道之日起算，但由于“知道”是個(gè)主觀色彩極強(qiáng)的詞匯，一個(gè)人對一件事可能明明知道卻說不知道，或者以前說知道但訴訟時(shí)說不知道，現(xiàn)今的信息公開更成為當(dāng)事人證明自已知道的絕佳武器。因此對知道應(yīng)該有個(gè)客觀規(guī)制，這就得靠“應(yīng)當(dāng)知道”。對于“應(yīng)當(dāng)知道”的把握標(biāo)準(zhǔn)，《國務(wù)院法制辦關(guān)于認(rèn)定被征地農(nóng)民“知道”征收土地決定有關(guān)問題的意見》（國辦發(fā)〔2014〕40號）規(guī)定十分明確，行政訴訟中可以參照（故下文中統(tǒng)稱為訴期），本文不再贅述。

（二）最長訴期

起算點(diǎn)：訴期的起算點(diǎn)是“當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道時(shí)”，根據(jù)國辦發(fā)〔2014〕40號文件，其中最晚的起算點(diǎn)在補(bǔ)償?shù)怯?、征地或房屋拆遷協(xié)議、領(lǐng)取（提存）征地或房屋拆遷補(bǔ)償款、協(xié)調(diào)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議申請或行政復(fù)議、訴訟、信訪、信息公開中提到征地決定主要內(nèi)容中的最晚的一個(gè)。

未告知復(fù)議（訴）權(quán)時(shí)的訴期：需要指出的是，當(dāng)征收土地決定作出（實(shí)踐中為征收土地公告發(fā)布）后，沒有告知被征地農(nóng)民申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者申請期限，訴期自上段“當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道時(shí)”起算，最長不超過兩年。

最長訴期：參照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（法釋〔2015〕5號）第二十八條，不動(dòng)產(chǎn)糾紛是指因不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利確認(rèn)、分割、相鄰關(guān)系等引起的物權(quán)糾紛，其中并不包括案涉因征收土地決定引發(fā)的行政糾紛（雖然在管轄上參照適用該規(guī)定）。而且，土地征收決定具有行政強(qiáng)制性和前置性（為土地使用的前置程序），以及征收后的不可回復(fù)性，若僵硬適用20年的訴期，非但不符合國家建設(shè)用地審批的定位與宗旨，還可能危及征地制度的權(quán)威、確定性以及用地者的信賴?yán)妫矡o法達(dá)至訴權(quán)設(shè)計(jì)的初衷，引發(fā)社會(huì)公共利益與公平正義的兩相矛盾。因此，最長訴期應(yīng)當(dāng)適用一般行政行為的訴期，即該行為作出日的5年。